Новый Жилищный кодекс

(Грушевая Е., Стриженко Г.)

(«Законность», 2005, N 5)

НОВЫЙ ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС

Е. ГРУШЕВАЯ, Г. СТРИЖЕНКО

Е. Грушевая, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.

Г. Стриженко, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.

Принятый Государственной Думой РФ 22 декабря 2004 г. Жилищный кодекс Российской Федерации радикально изменил подход к правовому регулированию жилищных отношений в условиях рыночной экономики. В этом нормативном акте сделана попытка комплексной регламентации отношений, связанных с осуществлением права собственности и иных вещных прав на жилые помещения, с управлением жилищным фондом и его содержанием, с государственным контролем за использованием жилого фонда, и ряда иных правоотношений, возникающих в жилищной сфере.

Он призван регулировать жилищные правоотношения в соответствии с конституционными принципами РФ. Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. был ориентирован прежде всего на регулирование правоотношений, возникающих в связи с пользованием жилыми помещениями, предоставленными гражданам по договорам социального найма. В период формирования рыночных отношений он мог применяться лишь в единой связи с Законом РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики», в котором определялись основные принципы реализации конституционного права граждан России на жилище при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере. С момента введения нового Жилищного кодекса в действие ЖК РСФСР 1983 г. и Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» признаны утратившими юридическую силу. Отдельные положения Закона РФ от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», регулирующие основания и порядок приватизации жилых помещений, предоставленных гражданам по договорам социального найма до 1 марта 2005 г., продолжают действовать до 1 января 2007 г. Приватизировать жилое помещение, предоставленное по договору социального найма после 1 марта 2005 г., теперь будет нельзя (ст. 12 ФЗ от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», далее — Вводный закон). Ранее полученные по договору социального найма жилые помещения можно будет бесплатно приватизировать только до 1 января 2007 г. В этот же срок все малоимущие граждане, приватизировавшие ранее жилые помещения, которые являются для них единственным местом постоянного проживания, вправе передать эти помещения при условии, что они свободны от обязательств, в государственную или муниципальную собственность (ст. 20 Вводного закона) и снова заключить договор социального найма.

Государство не отказалось от роли регулятора сложных отношений между собственниками и нанимателями жилых помещений, отношений с организациями, обслуживающими коммунальную сферу, и иных отношений, связанных с жильем. Посредством норм жилищного законодательства органы государственной власти и органы местного самоуправления будут по-прежнему обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище, его безопасность, на неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища, беспрепятственного осуществления жилищных прав, обеспечивать условия восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению (п. 1 ст. 1 ЖК). Важную роль в соблюдении и обеспечении этих прав граждан призваны играть все правоохранительные органы.

В отличие от ранее действовавшего жилищного законодательства новый Жилищный кодекс классифицирует жилищный фонд по двум критериям: в зависимости от формы собственности (частный жилищный фонд, государственный жилищный фонд и муниципальный жилищный фонд) и в зависимости от целей использования (жилищный фонд социального использования, специализированный жилищный фонд, индивидуальный жилищный фонд и жилищный фонд коммерческого использования). Такая классификация вряд ли необходима, поскольку правовой режим жилых помещений, относящихся к тому или иному жилищному фонду, определяется прежде всего целевым назначением этих жилых помещений, а не формой собственности на них. От формы собственности зависят лишь особенности содержания прав собственника жилого помещения.

В собственности граждан и юридических лиц находится частный жилищный фонд как совокупность жилых помещений, предназначенных для проживания граждан — собственников таких помещений, членов их семьи и иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также использования юридическими лицами для проживания в таких помещениях граждан на аналогичных условиях. Эти жилые помещения образуют индивидуальный жилищный фонд.

В государственной и муниципальной собственности находятся жилищный фонд социального использования как совокупность жилых помещений, предоставляемых гражданам по договорам социального найма, а также специализированный жилищный фонд. Основной задачей государства теперь будет обеспечение бесплатным жильем нуждающихся в нем малоимущих граждан, поддержка иных категорий граждан (беженцы, переселенцы и др.), которым временно нужна помощь.

Четко разграничена компетенция в регулировании жилищных правоотношений между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. Вопросы жилищного законодательства остаются в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 5).

Отдельные главы Кодекса (гл. 3 и 4), а не две статьи, как было ранее, посвящены порядку перевода жилых помещений в нежилые и обратно, а также вопросам их переустройства и перепланировки. Основную роль в решении этих вопросов будут теперь играть органы местного самоуправления, порядок действий которых четко прописан. Впервые на уровне Кодекса четко определены негативные последствия для лиц, самовольного переустроивших или перепланировавших жилые помещения (ст. 29).

В ст. 15 и 16 дается легальное определение понятия «жилое помещение» и его отдельных видов, что важно для правоприменительной практики.

Появился самостоятельный раздел (II), посвященный регулированию отношений собственности и других вещных прав на жилые помещения. Он призван дополнить и детализировать нормы Гражданского кодекса РФ, регулирующие права собственника и иных лиц на жилые помещения. Кодекс внес принципиальные новеллы, касающиеся прав бывших членов семьи собственника жилого помещения, повлекшие изменения в п. 2 ст. 292 ГК. Если ранее эти лица сохраняли ограниченное вещное право пользования жилым помещением даже при смене собственника в силу ст. 292 ГК, то теперь по общему правилу это право не сохраняется, если соглашением между собственником и бывшим членом его семьи не установлено иное (ч. 4 ст. 31 ЖК). Эта норма соответствует современным реалиям, поскольку снимает значительные ограничения прав собственника жилого помещения, существовавшие ранее. Однако Кодекс предусматривает некоторые гарантии жилищных прав бывших членов семьи. Так, если у бывшего члена семьи собственника нет оснований приобретения или осуществления права пользования иным жилым помещением, а также если имущественное положение бывшего члена семьи собственника и иные заслуживающие внимания обстоятельства не позволяют ему обеспечить себя иным жилым помещением, на основании решения суда ему может быть сохранено право пользования жилым помещением собственника, но лишь на определенный срок. Если при этом собственник жилого помещения исполняет алиментные обязательства в пользу бывших членов семьи (в том числе супруга), суд вправе по их требованию обязать собственника обеспечить бывшего супруга и других членов его семьи иным жилым помещением. Эти положения не распространяются на бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения при условии, что в момент приватизации этого жилого помещения у бывших членов семьи собственника были равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим (ст. 19 Вводного закона). Своевременно включены в Кодекс статьи о правах лиц, пользующихся жилым помещением по завещательному отказу и на основании договора пожизненного содержания с иждивением (33 и 34).

Новый Жилищный кодекс основывается на принципе, согласно которому граждане сами должны заботиться об обеспечении себя жильем, самостоятельно вкладывать средства либо в строительство, либо в покупку жилого помещения.

Принципиально изменился и подход к предоставлению жилых помещений по договорам социального найма. Если ранее, согласно ст. 29 ЖК РСФСР 1983 г., нуждаемость граждан в жилых помещениях определялась главным образом в зависимости от качества их жилья (обеспеченность жилой площадью ниже установленного уровня, проживание в смежных неизолированных комнатах по две и более семьи, проживание в общежитиях и т. п.), то сегодня основной признак нуждаемости — материальное положение гражданина. В соответствии с ч. 2 ст. 49 Кодекса жилые помещения по договорам социального найма будут предоставляться малоимущим гражданам, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Федерации. При этом во внимание будет приниматься не только доход, приходящийся на каждого члена семьи, но и стоимость имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. Граждане, поставленные на учет для получения жилья по договору социального найма, в этой очереди останутся. Из Кодекса исключены такие понятия, как первоочередное и внеочередное предоставление жилых помещений.

В новом Жилищном кодексе не определена норма жилой площади на одного человека (ранее — 12 квадратных метров). Теперь легально закреплены учетная норма площади жилого помещения, из которой будет определяться уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения для принятия на учет нуждающегося, и норма предоставления площади жилого помещения — минимальный размер площади жилого помещения для определения общей площади жилья, которое предоставят нуждающемуся по договору социального найма. Размер этих двух нормативов будут определять органы местного самоуправления, хотя федеральным законом или законом субъекта Федерации может быть изменен размер нормы предоставления площади жилого помещения (ст. 50 Кодекса). Пока эти нормативы не установлены, могут применяться прежние нормативы в части, не противоречащей Жилищному кодексу и Вводному закону (ст. 4).

Содержание общего имущества в многоквартирных домах возлагается на собственников жилых помещений. Согласно ст. 39 Кодекса собственники помещений в многоквартирном доме несут бремя расходов на содержание общего имущества дома в форме оплаты доли обязательных расходов, размер которой определяется долей в праве общей собственности на общее имущество в доме каждого собственника. Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме устанавливаются Правительством РФ. Реализация обязанности по содержанию общего имущества предполагает необходимость управления многоквартирными домами, которое также должны осуществлять собственники жилых помещений.

В соответствии с ч. 1 ст. 44 Кодекса органом управления многоквартирным домом является общее собрание собственников помещений, которые обязаны ежегодно проводить общее годовое собрание собственников (ч. 1 ст. 45). Высший орган управления жилищного кооператива — общее собрание членов кооператива или конференция (ст. 116). Если создается товарищество собственников жилья, то для него высшим органом будет общее собрание членов товарищества (ст. 145). При этом решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, принятые в установленном порядке, равно как и решения общего собрания членов жилищного кооператива, обязательны для всех собственников (членов кооператива).

В новом Жилищном кодексе более четко регламентированы права, обязанности и ответственность всех граждан, пользующихся жилыми помещениями, будь это собственник или наниматель, члены их семей или временные жильцы.

Одна из задач, которую законодатель попытался решить при разработке нового Жилищного кодекса, — демонополизация рынка коммунальных услуг путем создания конкурентной среды, введения контроля за ценообразованием и качеством коммунальных услуг не только со стороны государства, но и самих потребителей этих услуг.

В итоге этого краткого обзора можно сделать вывод, что новый Жилищный кодекс в основном содержит нормы прямого действия (около 70%), но без принятия необходимых подзаконных актов все же обойтись не удастся. Разработка и применение на практике этих актов покажут, насколько удачно нормы Жилищного кодекса РФ 2004 г. отразили реальную действительность и спрогнозировали перспективы развития жилищных правоотношений.

——————————————————————

Интервью: Как жить по новому ЖК РФ?

(«ЭЖ-Юрист», 2005, N 14)

КАК ЖИТЬ ПО НОВОМУ ЖК РФ?

Г. П. ХОВАНСКАЯ

Прошел месяц со дня вступления в силу Жилищного кодекса РФ. Принятие столь социально значимого акта без преувеличения вызвало шквал бурных дискуссий в СМИ и противоборство юридических позиций. Но это и понятно, ведь именно ЖК РФ решил судьбу бесплатной приватизации, внес изменения в другие российские законы… По каким правилам теперь предстоит жить и решать наши жилищные проблемы, когда завершится приватизация — на вопросы заместителя главного редактора «ЭЖ-Юрист» Андрея Золотова, посвященные недостаткам ЖК РФ, отвечает Галина Петровна Хованская, депутат ГД РФ, член Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству.

Месяц назад вступил в силу ЖК РФ. Что изменилось, какие поправки к нему готовятся уже сегодня?

— Мне поступает масса писем с жалобами на многие нормы ЖК РФ. К сожалению, меня иногда ставят на одну доску с его разработчиками, хотя я последовательно в трех чтениях голосовала против этого документа и вносила альтернативный вариант, который в итоге не был рассмотрен. Из 250 моих поправок прошло только 40 процентов.

Положение многих категорий граждан ухудшилось с принятием ЖК РФ. Если раньше при сносе дома предоставляли взамен жилье по так называемой норме предоставления, то сейчас вам дадут ровно столько, сколько имели — была комната в коммуналке, ее и получите, и так далее.

В соответствии со ст. 16 Закона об основах федеральной жилищной политики был возможен выкуп комнат, причем не по цене БТИ, а по рыночной стоимости. Вырученные деньги поступали в бюджет. На них муниципалитет предоставлял очередникам субсидии либо строил новое жилье. Теперь введено ограничение. Если ваша комната в коммуналке больше «нормы предоставления», то вы освободившееся помещение уже не можете выкупить. Оно будет заселено. Зачем эта консервация коммунального заселения квартир?

Почему отсутствуют критерии того, кто такие «малоимущие»? Каким образом ориентироваться сегодня субъектам Федерации при написании местных законов? Нет такого критерия в федеральном законе.

Эти и многие другие вопросы постараюсь решить с помощью инициированных мною изменений в действующий ЖК РФ.

Государство в новом ЖК РФ отказалось от своих обязательств в отношении граждан?

— В соответствии с ЖК РФ собственник должен платить за капитальный ремонт. Для него введен этот платеж. В проекте эта плата предполагалась и для социального нанимателя. Мне удалось ввести поправку, которая избавила социального нанимателя от этого платежа. Потому что, согласитесь, нелогично объявлять социального нанимателя малоимущим и при этом вводить для него платеж за капремонт.

Это обязанность собственника жилищного фонда, установленная ГК РФ. Помимо платы за капремонт, существует проблема увеличения налогового платежа. Пока проект о внесении изменений в НК РФ прошел первое чтение и завис. Но этим законом предполагается, что налог на имущество, в том числе квартиры, находящиеся в собственности граждан, будет расти.

Предусматривается, что местные власти будут самостоятельно устанавливать налоговую ставку в определенном законом диапазоне. Но стоимость квартиры будет близка к рыночной. Соответственно, когда такой возросший платеж сравняется с месячной пенсией, одинокий пенсионер подумает, зачем ему приватизированная квартира с такой платой. Тем более что планируемыми изменениями предполагается отмена всех льгот. Самая массовая категория льготников — пенсионеры. Представим, если некоторым из них некому завещать свою квартиру, может быть следует деприватизировать свое жилье? Ведь бремя платы за жилье для них станет непосильным.

Срок приватизации и деприватизации ограничен 1 января 2007 года, что, с моей точки зрения, абсолютно нелогично. Временные ограничения мотивируются тем, что нам надо сохранить социальный фонд. Но деприватизация увеличивает фонд социального использования.

Осознав, что надо платить за капремонт, и не будучи освобожденным от уплаты налога, пенсионер может решить деприватизировать жилье.

А после отмены деприватизации после 1 января 2007 года оно остается на усмотрение коррумпированных чиновников, и договориться с ними будет очень непросто. Договориться можно будет только за определенную мзду. Сейчас они обязаны заключить договор социального найма. Если такой обязанности не будет — ничего не будет, кроме нового витка коррупции и взяточничества. А вымогать взятки с пенсионеров — последнее дело, ведь в данном случае речь идет о людях, которым сложно платить за свое жилье.

Тем не менее если квартира является, например, стартовым капиталом для улучшения условий жизни или по материальным соображениям ее следует обменять на меньшую, получив определенную разницу, то, конечно, приватизировать нужно. И что касается «за и против» приватизации, я — за нее, за исключением тех случаев, о которых было сказано выше.

Еще один момент. Опираясь на финансовые обязательства бюджетов, многие граждане приватизировали квартиры в ветхих домах в надежде, что дом не сегодня завтра будет отремонтирован. И соответственно рыночная стоимость их дома возрастет. Отмена этого Закона с 1 января 2007 года означает односторонний отказ государства от принятых ранее на себя обязательств. Что не допускается без соответствующей полной компенсации — и это подтверждено постановлением КС РФ. При сносе дома компенсация собственнику за непроизведенный ремонт должна включаться в выкупную цену.

По новому ЖК РФ теперь можно выселять неплательщиков. А ведь раньше предоставлялись отсрочки по неуплате.

Норма о выселении при неуплате за коммунальные услуги существует после принятия Закона об основах федеральной жилищной политики. Ему более 10 лет, и в настоящее время он отменен с принятием Кодекса. Так что эта норма не нова.

Новеллой ЖК РФ стало следующее: раньше выселение было возможно только при неуплате за жилищные услуги, а вот за свет, воду и другие коммунальные услуги — нет. Или если нельзя отключить воду и свет, то соответствующая организация могла подать в суд на неплательщика. А сейчас гражданина могут выселить и за неоплату коммунальных услуг. Это изменение я считаю некорректным и неправильным, ухудшающим положение граждан.

Если в старом законодательстве предоставлялось право органам местного самоуправления с учетом особых обстоятельств давать отсрочку на 6 месяцев и не подавать в суд, то сейчас эта норма исключена, что соответственно также ухудшает положение граждан. Муниципалитет теперь обязан подать в суд.

Что же касается собственника жилого помещения, то если он является собственником единственного жилого помещения, например элитного коттеджа, выселить его нельзя. Обратить взыскание на такое имущество должника по-прежнему невозможно.

Другой случай. У вас есть второе жилье — комната в коммуналке. Но вы многодетная семья. С учетом даже этой комнаты вы нуждаетесь в улучшении жилищных условий. Как это ни странно, Закон позволяет при наличии задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг у этой семьи обратить взыскание на вторую комнату в коммуналке, ее продать, вычесть долги и судебные издержки. Насколько эта норма справедлива? Я считаю, что она нуждается в корректировке.

На сегодняшний день существует новая редакция ст. 446 ГПК РФ (обращение взыскания на имущество должника), но в ней указано, что на единственное жилое помещение можно обратить взыскание только в том случае, если это жилье является предметом ипотеки. Я считаю, что это нелогично. Мы не можем выселить злостного неплательщика — владельца коттеджа и можем обращать взыскание на вторую комнату в коммуналке в многодетной семье? Необходимо установить другой критерий, например по «норме предоставления».

1 января 2007 г. — не за горами. Какие еще сложности по приватизации остались?

— Приватизацию действительно необходимо завершить. Вопрос: как именно это сделать? Существовало два подхода. Один — П. В. Крашенинникова, другой — мой. Принят вариант П. В. Крашенинникова.

Он заключается в том, что «кто не успел, тот опоздал». Как говорилось выше, я получаю массу обращений о помощи. И не могу помочь иначе, как внести изменения в ФЗ о введении в действие ЖК РФ, где сказано, что те, кто получает жилье по договору социального найма после 1 марта 2005 г., это право утрачивают.

Тот, кто ничего не имел, иметь не будет, вот как это называется. В Законе о приватизации перечислены жилые помещения, которые не подлежат передаче в собственность гражданину. И в первую очередь речь идет об аварийном жилье, общежитиях, военных и служебных городках и так далее. Дело в том, что у нас уникальная страна, где общежитие стало местом для постоянного проживания граждан — и далеко не самых обеспеченных. Этих людей обделили. Таким образом, мы категорию людей, наиболее ущемленных в жилищных правах, лишили права собственности. Причем, по статистике, таких «лишенцев», проживающих в общежитиях, аварийном жилье, более 15% по всей стране.

Другая проблема. Престарелые родители принципиально не дают согласия на приватизацию, для этого нужно согласие всех членов семьи. Как будут складываться отношения в этой квартире, учитывая приближение даты 1 января 2007 г.? Думаю, этим старикам придется несладко. Непродуманно выбранный финиш приватизации провоцирует ненужные конфликты в семьях граждан.

Моя позиция заключалась в следующем. Когда только вносили ЖК РФ, мы должны были честно и открыто заявить нуждающимся в жилье очередникам: для тех, кто встал на учет после вступления в силу ЖК РФ, будет действовать правило: получишь квартиру — приватизировать ее не сможешь. Тогда бы в законном режиме остановили этот процесс. Однако было принято иное решение, повлекшее неприятные и непростые последствия для граждан. Гражданам, проживающим в аварийных домах и общежитиях, придется теперь обращаться в КС РФ — это их единственный шанс отстоять свое право.

Ранее было запрещено использовать жилое помещение для предпринимательской деятельности. Что изменилось?

— Как вы знаете, было запрещено использовать помещение в предпринимательских целях. Сейчас разрешили. Считаю, что в развитие этой нормы необходимо принять соответствующий подзаконный акт. Совершенно очевидно, что режим использования не должен нарушать правила проживания в жилых домах. К вам не должна стоять очередь на лестничной клетке, вы не должны шуметь, должны соблюдать санитарные нормы и так далее.

От редакции.

Новый ЖК РФ рождает немало дискуссионных вопросов, ответы на которые сможет дать только практика его применения: судебные инстанции, Конституционный Суд РФ и другие органы власти. Думаем, что высказанная в интервью позиция вызовет немало откликов среди наших читателей. В связи с актуальностью затронутой темы мы приглашаем вас принять участие в обсуждении норм и положений нового ЖК РФ.

——————————————————————