(Потяркин Д. Е., Титов А. А.) («Юрист», 2006, N 7)
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПОМОЩЬ МОЛОДЫМ СЕМЬЯМ ПРИ РЕШЕНИИ ЖИЛИЩНОГО ВОПРОСА
Д. Е. ПОТЯРКИН, А. А. ТИТОВ
Потяркин Д. Е., начальник отдела ревизий и проверок Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы, кандидат юридических наук.
Титова А. А., главный специалист Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы.
Принятие основополагающих нормативных документов в области жилья в конце 2004 г. <*> породило изменения в способах и механизме приобретения или получения жилых помещений. ——————————— <*> Жилищный кодекс РФ (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ), Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах», Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1.
При этом проблемы решения жилищного вопроса наиболее остро возникают у граждан, чей доход не позволяет самостоятельно приобрести жилое помещение и которые, соответственно, рассчитывают на помощь государства. Не случайно в ст. 40 Конституции РФ определено, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов. В этой связи видится правильной идея содействия государства не только в самом процессе приобретения жилья, но и в разъяснении правовых последствий в виде оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, для чего проводится соответствующий эксперимент <*>. ——————————— <*> Постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 35. Справедливости ради отметим, что часть правоведов подвергает сомнению целесообразность вовлечения государственных структур в обеспечение оказания юридической помощи (Ямшанов Б. Игра в защите; Евгений Семеняко. Откроем тайны следствия адвокату // Российская газета. 2005. 29 марта; Подольный Н. А., Волков В. М. Государственные юридические бюро: надежды и иллюзии // Адвокатская практика. 2005. N 4).
Одним из главных направлений работы адвоката является предоставление консультаций по правовым вопросам, огромную долю которых составляют именно жилищные проблемы граждан <*>. Исходя из ст. 26 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ», малоимущие граждане вправе получить юридическую помощь бесплатно. ——————————— <*> См.: п. 2 ст. 2 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 23; Сухарев И. Работа коллегий адвокатов Российской Федерации в 2000 году // Российская юстиция. 2001. N 9.
Такая помощь может быть оказана только гражданам Российской Федерации, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в соответствии с федеральным законодательством, а также одиноко проживающим гражданам Российской Федерации, доходы которых ниже указанной величины <*>. ——————————— <*> См.: Федеральный закон от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. N 43; Закон города Москвы от 15 мая 2002 г. N 23 «О прожиточном минимуме в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. N 25. В Москве, например, на IV квартал 2005 г. эта величина составляла 4171,80 руб. на душу населения (Постановление Правительства Москвы от 28 февраля 2006 г. N 135-ПП // СПС «КонсультантПлюс»).
При этом по жилищным вопросам адвокат, не взимая платы, может принять только ветеранов Великой Отечественной войны и несовершеннолетних граждан, содержащихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности <*>. ——————————— <*> О системе профилактики безнадзорности см.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Собрание законодательства РФ. 1999. N 26.
В остальных случаях оказание квалифицированной адвокатской помощи по жилищным вопросам может быть только на платной основе. Однако, может быть, наиболее нуждающимися в квалифицированной юридической помощи по жилищным вопросам являются молодые семьи, решение жилищного вопроса которых предполагается главным образом на возмездной основе. При этом механизмы обеспечения их жильем являются для большинства молодых семей новыми, незнакомыми. Во многом это обусловлено как развитием различных способов и форм жилищного кредитования, так и постоянным развитием соответствующего законодательства. С учетом этого полагаем необходимым обозначить вначале основные формы пользования государственным и муниципальным жилищным фондом, которые, как будет показано далее, активно используются в решении жилищных вопросов молодых семей с использованием их денежных средств. Как следует из ст. 49 ЖК РФ, на жилые помещения муниципального жилищного фонда по общему правилу могут претендовать только малоимущие граждане, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий. В случаях, установленных законом, социальное жилье из государственного жилищного фонда может быть предоставлено и иным категориям граждан. В рамках государственного и муниципального жилищного фонда возможны все три вида имущественного найма (ч. 3 ст. 19 ЖК РФ), различаемые в зависимости от назначения жилого помещения, а именно: коммерческий, социальный наем, а также наем специализированного жилого помещения. Порядок владения и пользования жилым помещением на основании договора найма (коммерческого найма) регулируется ГК РФ, согласно ст. 671 которого по договору найма жилого помещения одна сторона — собственник жилого помещения или управомоченное им лицо (наймодатель) — обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) жилое помещение за плату во владение и пользование для проживания в нем. В государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования жилые помещения предоставляются гражданам соответственно по договору социального найма жилого помещения (ст. 672 ГК РФ). Как следует из ст. 60 ЖК РФ, по договору социального найма жилого помещения одна сторона — собственник жилого помещения (действующие от его имени уполномоченный государственный орган <*> или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель) обязуется передать другой стороне — гражданину (нанимателю) жилое помещение во владение и в пользование для проживания в нем на условиях, установленных Жилищным кодексом РФ. ——————————— <*> См., например: Постановление Правительства Москвы от 23 апреля 2002 г. N 310-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте жилищной политики и жилищного фонда города Москвы» // Вестник Мэрии Москвы. 2002. N 19.
Суть договора найма специализированного жилого помещения, как и приведенные выше определения договоров найма и социального найма, заключается в предоставлении во владение и пользование жилого помещения для временного проживания в нем (ст. 100 ЖК РФ). Особенность данного договора заключается в том, что специализированные жилые помещения предоставляются определенным правовыми актами категориям граждан, не обеспеченных жилым помещением в данном населенном пункте. Виды специализированных жилых помещений приведены в ч. 1 ст. 92 ЖК РФ; к их числу, в частности, отнесены служебные жилые помещения. Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы <*>, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления (ст. 93 ЖК РФ). ——————————— <*> См., например: ст. 10 Федерального закона от 7 ноября 2000 г. N 136-ФЗ «О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием» // Собрание законодательства РФ. 2000. N 46; ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // Собрание законодательства РФ. 1998. N 22.
До недавнего времени государственная поддержка молодых семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, исходя из содержания федеральной подпрограммы <*>, могла осуществляться путем: ——————————— <*> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 2002 г. N 638 «О подпрограмме «Обеспечение жильем молодых семей», входящей в состав Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 года» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 35.
1) предоставления субсидий молодым малообеспеченным семьям на приобретение жилья; 2) компенсации части затрат на приобретение или строительство жилья в случае рождения (усыновления) ребенка; 3) выделения строительных материалов для индивидуального жилищного строительства (в первую очередь в сельской местности); 4) предоставления многодетным малообеспеченным семьям жилых помещений из государственного и муниципального жилищных фондов по договорам социального найма; 5) воссоздания или организации в отдельных субъектах Российской Федерации новых форм содействия решению жилищных проблем молодежи, подобных молодежным жилищным комплексам и жилищно-строительным кооперативам. В результате признания утратившей силу указанной подпрограммы было одновременно отмечено, что недостаточно задействован механизм ипотечного жилищного кредитования, в связи с чем предполагается уделить большее внимание предоставлению различных форм субсидий, направленных в конечном счете на приобретение жилья <*>. ——————————— <*> Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2005 г. N 865 «О дополнительных мерах по реализации Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 6.
В этом же направлении видится решение московских властей реализовать наряду с программой ипотечного кредитования <*> следующую форму оказания государственной помощи в решении жилищного вопроса молодых семей. ——————————— <*> Постановление Правительства Москвы от 8 ноября 2005 г. N 881-ПП «О мерах по развитию ипотечного жилищного кредитования в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 67.
Так, в рамках первого этапа программы, утвержденной Постановлением Правительства Москвы от 1 октября 2002 г. N 805-ПП, заключался договор найма (коммерческого найма), подпадающий под правовой режим ГК РФ о договоре найма — предоставление в возмездное владение и пользование для временного проживания сроком до пяти лет. На стороне нанимателей выступали, как правило, граждане, признанные в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий, не достигшие 30-летнего возраста. Программой не предполагалось, что наниматель жилого помещения вправе его выкупить. Наоборот, в течение срока действия такого договора граждане должны принять участие в одной из накопительных систем, предлагаемых городом, с целью приобретения собственного жилья: 1) участие в жилищно-строительном кооперативе «Молодой семье — доступное жилье»; 2) приобретение облигаций банка «Московское ипотечное агентство»; 3) накопление на целевом вкладе «Жилищный» в Банке Москвы. В рамках действующего второго этапа той же программы на 2006 — 2008 гг., утвержденной Постановлением Правительства Москвы от 13 декабря 2005 г. N 994-ПП, договор найма приобрел черты, присущие договору найма специализированного жилого помещения, и в частности служебного жилого помещения. А именно: круг нанимателей расширен не только за счет увеличения возраста участников программы в отдельных случаях до 35 лет, но главное — в качестве нанимателей могут выступать семьи молодых специалистов организаций и государственных органов города Москвы. Соответственно, основанием прекращения такого договора является прекращение нанимателем трудовых отношений с бюджетной организацией или с государственным органом <*>, что присуще и служебному жилью (ч. 3 ст. 104 ЖК РФ). ——————————— <*> Пункт 6 Условий найма жилых помещений у города для участников второй группы (способ N 2) раздела 2 «Улучшение жилищных условий молодых семей с использованием жилищного фонда города Москвы и бюджетных средств» части 3 «Основные положения второго этапа программы» приложения к Постановлению Правительства Москвы от 13 декабря 2005 г. N 994-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 1.
Полагаем, такой вывод о «служебном» статусе жилого помещения для молодых семей был бы обоснован при наличии еще одного — формального — критерия: включения жилых помещений, предоставляемых в рамках данной программы, в состав специализированного жилищного фонда (ч. 1 ст. 92 ЖК РФ), чего в данном случае не может быть в силу различного назначения жилья. Изложение только одного небольшого казуса обращает внимание на огромный пласт законодательства в области обеспечения жильем приоритетной в условиях демографического кризиса категории граждан, нуждающихся в отдельном жилье, — молодых семей. При этом полагаем целесообразным скоординировать оказание бесплатной юридической помощи населению с конкретными проблемами, стоящими перед обществом и государством, включая реализацию национальных проектов, особенно в области жилья и здоровья.
