Федеральный закон «О статусе военнослужащих»: тест на коррупционность

(Корякин В. М.) («Право в Вооруженных Силах», 2006, N 9)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О СТАТУСЕ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ»: ТЕСТ НА КОРРУПЦИОННОСТЬ

В. М. КОРЯКИН

В. М. Корякин, начальник юридической службы Главного управления воспитательной работы Вооруженных Сил Российской Федерации, доктор юридических наук, полковник юстиции.

Введение

Вопрос борьбы с коррупцией становится все более актуальным для нашей страны. Не случайно именно с этой проблемы начинается Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. «Несмотря на предпринимаемые усилия, нам не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития — коррупцию» <1>, — констатировал Президент Российской Федерации. ——————————— <1> См.: Российская газета. 2006. 11 мая.

Словари определяют коррупцию (лат. corruptio) как прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения; как продажность, подкуп взятками должностных лиц, политических деятелей <2>. В. Н. Лопатин под коррупцией предлагает понимать подкуп (дачу взятки или ее получение), а также любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо предоставление такой выгоды указанному лицу <3>. ——————————— <2> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 256; Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 313. <3> См.: Лопатин В. Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. N 7. С. 26.

О масштабах коррупции в нашей стране свидетельствуют данные опросов. Суммарный объем взяток в России вдвое превышает годовой бюджет страны. Большинство россиян (55 млн.) признают, что давали деньги в конвертах и расходуют на эти цели более 36 млрд. долл. Еще 33 млрд. долл. отдают российские бизнесмены <4>. Хотя подобных исследований в Вооруженных Силах Российской Федерации не проводилось, но, думается, общие тенденции здесь те же. ——————————— <4> См.: Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 378.

Одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией в военной организации государства является создание законодательства, препятствующего совершению воинскими должностными лицами коррупционных деяний. Имеются в виду не только нормы-запреты военнослужащим заниматься предпринимательской деятельностью или получать за свои действия вознаграждения. Речь идет о таких формулировках полномочий воинских должностных лиц, которые не оставляют потенциальных возможностей для их произвольных действий и лоббирования чьих-то интересов, для вымогательства взяток и подношений. В этой связи большой интерес и практическую значимость представляет проект «Анализ и мониторинг коррупциогенности федерального законодательства и его правоприменения», реализуемый в Фонде «Центр стратегических разработок». В рамках данного проекта разработана Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта <5>. ——————————— <5> См.: Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 77 — 88.

В настоящей статье предпринята попытка с помощью упомянутой выше методики провести анализ коррупционности основного законодательного акта в сфере социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих — Федерального закона «О статусе военнослужащих».

1. Множественность вариантов диспозиций правовых норм Федерального закона «О статусе военнослужащих»

Одним из серьезных коррупциогенных факторов законодательства является множественность вариантов диспозиций правовых норм, т. е. их отсылочный (отсылка к норме другой статьи или другого нормативного акта) или бланкетный (предоставление органам военного управления самостоятельно устанавливать правила поведения) характер. Это обусловлено тем, что, оставляя более конкретное регулирование нижестоящим органам управления и должностным лицам, законодатель провоцирует указанные органы и указанных должностных лиц на создание условий, удобных прежде всего им самим и зачастую в ущерб интересам и удобству граждан. Данный способ изложения правовых норм весьма характерен для Федерального закона «О статусе военнослужащих». Согласно проведенным нами подсчетам в данном Законе имеется не менее 135 отсылок к иным нормативным правовым актам, в том числе: 1) к другим федеральным законам — 62, из них 7 отсылок к конкретным законам (Закон Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», Федеральные законы «О воинской обязанности и военной службе», «О материальной ответственности военнослужащих», «О ветеранах», пенсионное и жилищное законодательство, непринятый федеральный закон «О профессиональных союзах военнослужащих»), остальные 55 — к неким абстрактным законам (как правило, используется формулировка «в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами»); 2) к нормам самого Федерального закона «О статусе военнослужащих» («внутренние ссылки») — 5 отсылок; 3) к подзаконному регулированию — 65 отсылок, в том числе 13 отсылок к конкретным подзаконным актам (5 — к общевоинским уставам Вооруженных Сил Российской Федерации, 8 — к Положению о порядке прохождения военной службы, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237); в 52 случаях используется неопределенная формулировка «иные нормативные правовые акты» в соответствующем падеже; 4) к международному правовому регулированию — 3 отсылки. Кроме того, в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» содержится 66 бланкетных норм, т. е. норм, предоставляющих государственным органам и должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения, в том числе: Президенту Российской Федерации — 3; Правительству Российской Федерации — 48; Министру обороны Российской Федерации, руководителям иных федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, — 12; органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления — 3. Федеральный закон «О статусе военнослужащих» предусматривает (часто по умолчанию) широкие возможности подзаконного нормотворчества. Неоправданно оставляя подобные пробелы для самостоятельного их восполнения другими субъектами правотворчества, данный законодательный акт «поощряет» создание условий для узаконения на их уровне реально применяемых коррупционных схем. Более того, и сами подзаконные акты, изданные в соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих», в свою очередь, также содержат ссылки на подзаконное регулирование. Особенно это характерно для актов Правительства Российской Федерации. Так, например, в соответствии с п. 4 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» законодатель делегировал Правительству Российской Федерации правомочия по принятию решений о повышении размера надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы отдельным категориям военнослужащих в зависимости от места их проживания и прохождения военной службы в целях недопущения снижения уровня материального обеспечения военнослужащих в связи с переводом натуральных льгот в денежную форму. Пользуясь данным правом, Правительство Российской Федерации своим Постановлением от 31 января 2005 г. N 47 установило повышенные размеры данной надбавки военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в Москве и Санкт-Петербурге, Московской и Ленинградской областях (от 130 до 200% оклада по воинской должности). При этом право устанавливать порядок выплаты указанной ежемесячной надбавки, включая определение ее конкретного размера, Правительство Российской Федерации предоставило соответствующим руководителям федеральных органов исполнительной власти. В Минобороны России по данному вопросу издан Приказ Министра обороны Российской Федерации от 5 февраля 2005 г. N 33, которым внесены соответствующие изменения в Инструкцию о размере и порядке выплаты надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, утвержденную Приказом Министра обороны Российской Федерации от 28 июня 2002 г. N 245. Согласно данной Инструкции конкретные размеры указанной надбавки каждому военнослужащему устанавливаются приказом командира воинской части, в которой этот военнослужащий проходит службу. Аналогичные ведомственные акты изданы в других федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба. Такая же ситуация наблюдается практически во всех других случаях, когда Правительству Российской Федерации поручается определить порядок реализации того или иного положения Федерального закона «О статусе военнослужащих». В результате получается своеобразная «матрешка»: имеется закон, внутри него — несколько десятков нормативных актов Правительства Российской Федерации, а внутри каждого из этих подзаконных актов — до десятка ведомственных приказов и инструкций и, наконец, — приказы командиров воинских частей о предоставлении конкретным военнослужащим того или иного социального блага или о производстве тех или иных денежных выплат. Такая сложная конструкция не дает никаких гарантий, что на каком-то этапе реализации конкретного права военнослужащего не возникнут условия для коррупции. Это обусловлено тем, что рассматриваемый фактор, т. е. множественность вариантов диспозиций правовых норм, является коррупциогенным не сам по себе, а в силу того, что облегчает возникновение коррупциогенных факторов «прямого действия» (таких, например, как широта дискреционных <6> полномочий должностных лиц и органов военного управления; «игра» со сроками производства денежных выплат, предоставления каких-либо услуг, гарантий, льгот; завышенные требования к военнослужащим при предоставлении, например, документов, подтверждающих право на то или иное благо, установленное Федеральным законом «О статусе военнослужащих», и др.). Именно это и произошло с определением порядка и условий выплаты военнослужащим Минобороны России надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы, когда формулировку оснований уменьшения ее размера был вынужден корректировать Верховный Суд Российской Федерации (более подробно об этом будет рассказано в третьей части настоящей статьи). ——————————— <6> Дискреция (лат. discretio) — решение должностным лицом или государственным органом какого-либо вопроса по собственному усмотрению; дискреционный — действующий по своему усмотрению; дискреционная власть — право должностного лица или государственного органа действовать по своему усмотрению (см.: Современный словарь иностранных слов. С. 205).

Полностью отказаться от подзаконного нормотворчества, видимо, невозможно. В его защиту обычно приводятся следующие доводы: а) законодатель не знает детального управления в той или иной сфере, а потому регулирование особенностей и частных вопросов следует оставить на усмотрение органов исполнительной власти; б) поскольку процедура внесения изменений в закон гораздо сложнее, чем процедура изменения подзаконного акта, а жизнь зачастую требует оперативного внесения корректив в нормативные акты, не стоит делать «частности» предметом закона. Отмечая определенную разумность данных доводов, в то же время нельзя не согласиться с мнением, что данные аргументы имели смысл в первые годы постсоветской России, когда правовое поле было относительно пустым. Но сегодня картина иная. Вопрос о законодательном регулировании «частностей» есть лишь вопрос более профессиональной проработки законопроектов <7>. ——————————— <7> См.: Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Указ. соч. С. 81.

Таким образом, обилие в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» отсылочных и бланкетных норм открывает широкие возможности для регламентации важнейших вопросов социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих подзаконными нормативными актами. При этом зачастую речь идет не просто о детализации отдельных норм данного Закона, разъяснении порядка их применения, но и о принятии на подзаконном уровне актов по основополагающим вопросам государственного обеспечения военнослужащих, которые, по нашему глубокому убеждению, должны регулироваться именно законами. Характерный пример на этот счет — предоставление Правительству Российской Федерации полномочий по установлению размеров окладов денежного довольствия военнослужащих (п. 2 ст. 12 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). При этом каких-либо норм, закрепляющих четкие критерии того, каковы должны быть размеры этих окладов, а также когда и в каком объеме должно индексироваться денежное довольствие военнослужащих, в данном Законе не имеется. Все здесь отдано на откуп Правительству Российской Федерации и федеральным органам исполнительной власти. Коррупционность данного фактора определяется невысокими размерами денежного довольствия военнослужащих и, как следствие, низким жизненным уровнем их семей, поскольку именно денежное довольствие является основным источником средств для их существования. Согласно проводимым исследованиям численность семей военнослужащих с доходами ниже прожиточного минимума в процентах к общей численности военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, составляла: в 1999 г. — 49,4%, в 2000 г. — 48%, в 2001 г. — 46,2%, в 2002 г. — 31,2%, в 2003 г. — 25,4%, в 2004 г. — 30,7%, в 2005 г. — 27% <8>. Это обстоятельство нередко провоцирует отдельных военнослужащих становиться на путь незаконного получения дополнительных доходов за счет взяточничества, поборов, да и просто банального воровства, в том числе с использованием служебного положения. Судебная статистика и данные прокурорских проверок последних лет убедительно подтверждают вышесказанное. ——————————— <8> См.: Доклад об итогах мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. М., 2006. С. 80.

Наличие прямой причинно-следственной связи между низким уровнем денежного содержания государственных служащих и коррупцией выявлено достаточно давно. Вот что говорил по этому поводу в конце XIX в. видный российский ученый-правовед Б. Н. Чичерин: «Когда служащий не в состоянии содержать себя жалованьем, он вольно или невольно обращается к другим путям, часто незаконным, пользуясь своим служебным положением для получения частных выгод, и за это с него нельзя взыскивать, ибо есть ему нужно. НИЧТОЖНЫЕ ОКЛАДЫ СЛУЖАТ ВЕРНЫМ СРЕДСТВОМ ДЛЯ РАСПРОСТРАНЕНИЯ ЛИХОИМСТВА <9> (выделено мной — В. Г.), а раз оно внедрилось, оно охватывает и высшие ступени, где им удовлетворяются уже не материальные нужды, а потребности роскоши» <10>. ——————————— <9> Лихоимство (лихоимец) — (стар.) взяточничество, ростовщичество (взяточник, ростовщик) (см.: Ожегов С. И. Указ. соч. С. 280). <10> Российский военный сборник. М, 1992. Вып. 1. С. 186.

Не в этом ли (т. е. в «ничтожных» окладах) кроется неистребимость проявлений коррупции в государственном аппарате России, включая его неотъемлемую составляющую — военную организацию государства? Чтобы убедиться в справедливости данного утверждения, достаточно обратиться к данным статистики о среднемесячной заработной плате в Российской Федерации. Согласно данным Госкомстата России уровень оплаты труда в сфере государственного управления и государственной службы (а военная служба является одной из разновидностей государственной службы) по состоянию на 1 апреля 2006 г. занимает лишь девятое место среди других сфер профессиональной деятельности населения страны <11>. ——————————— <11> См.: Российская газета. 2006. 30 июня.

2. Широта дискреционных полномочий государственных органов и должностных лиц при реализации социальных гарантий военнослужащих

Федеральный закон «О статусе военнослужащих» закрепляет как права, так и обязанности государственных органов, органов военного управления и должностных лиц по обеспечению прав и социальных гарантий военнослужащих. Права и обязанности государственного органа и должностного лица, взятые вместе, образуют полномочие, т. е. они связаны неразрывно. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в подзаконных нормативных актах, изданных во исполнение названного Закона. Однако многие нормы Федерального закона «О статусе военнослужащих» определяют компетенцию государственных органов и должностных лиц с помощью неопределенных формулировок: «вправе», «может», «могут». По нашим подсчетам, в указанном Законе законодатель не менее 15 раз использует данные формулировки при определении полномочий органов и должностных лиц по обеспечению социальных гарантий военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Коррупциогенность данного фактора состоит в том, что с помощью указанных неопределенных формулировок происходит своего рода разделение прав и обязанностей органов и должностных лиц, что создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях должностное лицо может использовать свое полномочие как право (т. е. не осуществлять его вовсе либо осуществлять по собственному усмотрению). Это не означает, конечно, что у государственного органа (должностного лица) вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению. Но эти права должны иметь характер исключения и находиться в строгой зависимости от законодательно определенных условий. Широта дискреционных полномочий должностных лиц и государственных органов (т. е. решение ими каких-либо вопросов в обеспечении социальных гарантий военнослужащих по собственному усмотрению) не может быть неограниченной, иначе неизбежно возникновение коррупционных проявлений. В чем могут выразиться такие проявления? Вот достаточно показательный пример. В соответствии с п. 12 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и гражданам, уволенным с военной службы, органы местного самоуправления ВПРАВЕ (выделено мной. — В. К.) в первоочередном порядке предоставлять право на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы либо выделять земельные участки для строительства индивидуальных жилых домов. Использованная законодателем формула «вправе» не накладывает на чиновников из органов местного самоуправления никаких обязательств по безусловному исполнению данного законодательного положения, т. е. чиновник по своему личному усмотрению может кому-то отказать в предоставлении, например, земельного участка, а кому-то (за определенную «мзду») такой участок предоставить. При этом и в случае отказа, и в случае удовлетворения просьбы заявителя действия данного чиновника внешне вполне вписываются в формулу «вправе». Аналогичная ситуация вполне может быть спрогнозирована и применительно к реализации правовой нормы, содержащейся в п. 5 ст. 16 Федерального закона «О статусе военнослужащих», согласно которой отдельные категории граждан, уволенных с военной службы, МОГУТ (выделено мной. — В. К.) приниматься на обследование и лечение в военно-медицинское учреждение, но с оговоркой: без ущерба для граждан, пользующихся правом на получение медицинской помощи в соответствии с законодательством. Формула «могут» воспринимается медицинскими чиновниками таким образом, что указанные граждане в равной мере могут быть как приняты на обследование и лечение, так и не приняты, т. е. им может быть в этом отказано. Право принятия решения о том, может ли конкретное лицо быть принятым на лечение в военно-медицинское учреждение или ему следует в этом отказать, принадлежит соответствующему военно-медицинскому начальнику. Нет никаких гарантий того, что у кого-то не возникнет соблазн оказать влияние на принятие такого решения с помощью взятки, подношений, подарков — неизбежных спутников дефицита каких-либо услуг. Коррупциогенность анализируемой правовой нормы усугубляется расплывчатостью понятия «ущерб для граждан, пользующихся правом на получение медицинской помощи», поскольку определять, повлечет ли принятие на медицинское обследование других лиц причинение ущерба указанным гражданам или не повлечет, будут также соответствующие должностные лица военно-медицинских органов. В качестве третьего примера коррупциогенности такого фактора, как широта дискреционных полномочий должностных лиц и органов военного управления, можно привести норму, установленную п. 9 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих», согласно которой Министром обороны Российской Федерации (руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба) в пределах выделенных ассигнований МОГУТ (выделено мной. — В. К.) устанавливаться надбавки и другие дополнительные выплаты военнослужащим. Приказами Министра обороны Российской Федерации в последние годы установлен целый ряд надбавок к денежному довольствию отдельных категорий военнослужащих. Назовем лишь некоторые из них: 1) ежемесячная надбавка за особые условия службы военнослужащим постоянного состава дисциплинарных воинских частей (Приказ Министра обороны Российской Федерации от 18 января 2002 г. N 25); 2) ежемесячная надбавка за особые условия службы военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в батальоне Почетного караула 154-го отдельного комендантского полка и 3-м военном образцовом оркестре (Приказ Министра обороны Российской Федерации от 3 февраля 2003 г. N 33); 3) ежемесячная процентная надбавка к окладу по воинской должности за стаж научной работы в Центре военно-стратегических исследований Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации военнослужащим, замещающим воинские должности руководящего и научного состава в Центре (Приказ Министра обороны Российской Федерации от 25 февраля 2003 г. N 68); 4) ежемесячная надбавка за важность выполняемых задач по обучению слушателей для замещения воинских должностей, подлежащих комплектованию офицерами с высшей военной оперативно-тактической подготовкой, военнослужащим, замещающим воинские должности руководящего и профессорско-преподавательского состава в Общевойсковой академии Вооруженных Сил Российской Федерации, в Военно-воздушной академии и в Военно-морской академии (Приказ Министра обороны Российской Федерации от 15 марта 2003 г. N 87); 5) ежемесячная надбавка за особые условия службы военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в ремонтно-технических базах 12-го Главного управления Министерства обороны Российской Федерации, несущим боевое дежурство в интересах РВСН (Приказ Министра обороны Российской Федерации от 19 апреля 2003 г. N 131); 6) ежемесячная надбавка за важность выполняемых задач военнослужащим органов военной прокуратуры в городах Москве и Санкт-Петербурге, Московской и Ленинградской областях (Приказ Министра обороны Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 116); 7) ежемесячная надбавка за важность выполняемых задач военнослужащим, проходящим военную службу по контракту на тяжелом авианесущем крейсере «Адмирал Флота Советского Союза Кузнецов» (Приказ Министра обороны Российской Федерации от 26 мая 2005 г. N 208). Конечно, можно только порадоваться за военнослужащих, которым «посчастливилось» попасть в число получателей указанных надбавок. Но одновременно возникает множество вопросов: а в чем, собственно, состоят критерии того, какие условия службы имеют «особый» характер, а какие нет? Какая служебная деятельность сопряжена с «важностью решаемых задач», а какая не столь важна, чтобы быть удостоенной дополнительной оплаты? И вообще, что означают применительно к исполнению обязанностей военной службы термины «важность», «сложность» и «особость»? Чем, например, преподавательская деятельность в Общевойсковой академии важнее и сложнее аналогичной деятельности в Военной академии РВСН им. Петра Великого или, к примеру, в Военном университете? Однако преподавательскому составу Общевойсковой академии установлена надбавка «за важность решаемых задач по обучению слушателей для замещения воинских должностей, подлежащих комплектованию офицерами с высшей военной оперативно-тактической подготовкой», а преподавателям Военной академии РВСН им. Петра Великого, занимающимся подготовкой таких же специалистов, выплата указанной надбавки не предусмотрена. Категории «важность» и «сложность» носят оценочный характер, следовательно, отнесение того или иного вида служебной деятельности к категории «важной» или «особой» носит во многом субъективный характер. При анализе приведенных выше правовых актов Минобороны России об установлении надбавок отдельным категориям военнослужащих невольно создается впечатление, что при подготовке и согласовании проектов указанных актов не обошлось без лоббирования интересов того или иного органа военного управления, использования «административного ресурса», личных связей и т. п. А все эти факторы являются достаточно объективными индикаторами коррупционных проявлений. Безусловно, исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения воинских должностных лиц. Именно поэтому органы военного управления обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими должностным лицам действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако существуют сферы военно-управленческой деятельности по реализации прав и социальных гарантий военнослужащих, в которых во избежание коррупционных проявлений необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения воинского должностного лица: а) сроки принятия решения. Обычно в нормативных актах употребляется формула «в течение стольких-то дней, месяцев» или «не позднее». Коррупционность повышается с увеличением продолжительности таких сроков или установлением широкого временного диапазона, а также при отсутствии сроков. Покажем это на следующем примере. В соответствии с п. 3 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» при переезде военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на новое место военной службы в другой населенный пункт им производится выплата подъемного пособия. Однако ни в самом Законе, ни в Инструкции о дополнительных денежных выплатах военнослужащим при переездах на новое место военной службы, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 10 августа 1999 г. N 355, не содержится конкретных сроков выплаты подъемного пособия, а применена весьма туманная формулировка «после»: военнослужащим выплата производится после их зачисления в списки воинской части, членам семей военнослужащих — после их регистрации по новому месту жительства. Таким образом, подъемное пособие может быть выплачено и через неделю после прибытия к новому месту службы, и через полгода — в обоих случаях формально указанная Инструкция не нарушена. На практике это приводит к тому, что финансовые работники становятся хозяевами положения, провоцируя военнослужащих на использование испытанного способа «выбивания» положенных им денег: коробка конфет бухгалтеру, бутылка коньяка начфину — этакие мелкие и на первый взгляд вполне невинные росточки коррупции; б) условия (варианты) принятия решения. У должностного лица всегда есть право выбора как минимум из двух вариантов (положительного или отрицательного) решения той или иной социальной проблемы военнослужащего. Вместе с тем в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» имеются нормативные положения, которые предоставляют и большее число возможных вариантов без точного определения условий принятия того или иного решения. Наглядным подтверждением вышесказанному является, например, выбор командиром (начальником) формы обеспечения военнослужащих жилыми помещениями. Ныне действующая редакция ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» предусматривает как минимум десяток вариантов решения жилищной проблемы конкретного военнослужащего: предоставление жилого помещения в собственность; предоставление жилого помещения по договору социального найма; предоставление служебного жилого помещения; предоставление места или комнаты в общежитии; предоставление права на вступление в жилищно-строительный (жилищный) кооператив; предоставление земельного участка для строительства индивидуального жилого дома; выдача государственного жилищного сертификата; аренда жилого помещения воинской частью для военнослужащего; ежемесячная выплата денежной компенсации за наем (поднаем) жилого помещения; участие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения. На первый взгляд может показаться, что такое богатство выбора вариантов решения командиром (начальником) жилищных проблем подчиненных — несомненное благо. Однако на практике при существующем острейшем дефиците жилья такой широкий выбор потенциально содержит в себе серьезную коррупциогенную составляющую. Это обусловлено тем, что именно от должностного лица зависит, какую форму обеспечения военнослужащего жильем избрать: одному — предоставить койко-место или комнату в общежитии либо в приспособленном помещении, другому (более нужному или более «платежеспособному») — хотя и служебную, но все же отдельную квартиру, а третьему и вовсе ничего не дать, ограничившись выплатой мизерной компенсации за поднаем жилья. Зачастую выбор варианта зависит, говоря армейским сленгом, от «полноты налитого стакана», от умения найти «подход» к карману или желудку соответствующего должностного лица; в) параллельные полномочия и ответственность. Достаточно часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют несколько государственных органов и должностных лиц (совместные решения, согласование решений). Понизить коррупциогенность и «торговлю визами» способно закрепление принципа «одного окна» — когда получать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должны ответственный государственный орган или должностное лицо, а не сам заявитель. Повышают коррупциогенность нормы, устанавливающие дублирующие полномочия разных органов управления в рамках одного государственного органа (например, несколько главных управлений или департаментов) или различных государственных органов (например, несколько министерств или федеральных служб), а также ответственность нескольких должностных лиц за одно и то же решение. Применительно к Федеральному закону «О статусе военнослужащих» данный коррупциогенный фактор может проявиться, в частности, при реализации следующих социальных гарантий военнослужащих: 1) страховое обеспечение в случае получения травмы, ранения. При реализации данной гарантии задействованы три не зависящих друг от друга органа: а) командование воинской части, которое оформляет справку о размерах денежного довольствия военнослужащего и обстоятельствах получения травмы, а также другие документы; б) военно-медицинское учреждение, выдающее документ о характере и степени тяжести травмы; в) страховая компания, которая производит выплаты (при условии правильности оформления всех необходимых документов). Во все эти органы военнослужащий, как правило, ходит сам, выпрашивает, уговаривает соответствующих должностных лиц (по принципу «спасение утопающих — дело рук самих утопающих»); 2) при обеспечении жилыми помещениями. Согласно Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, обеспечение военнослужащих жилыми помещениями находится в совместном ведении командира воинской части, в которой данный военнослужащий проходит военную службу, и начальника довольствующей КЭЧ района. На практике же доминирующую роль играет квартирно-эксплуатационный орган, поскольку именно он распределяет поступающие жилые помещения между воинскими частями и именно должностные лица КЭЧ вольны решать: какой части дать жилья больше, какой — меньше, а какой — не дать вовсе. И вновь вступают в силу личные связи, пробивные способности, «добрые» или натянутые отношения между командиром и начальником КЭЧ — словом, все то, на чем пышным цветом произрастает мздоимство в воинской среде. Сам же военнослужащий находится между указанными должностными лицами, которые очень часто кивают друг на друга при решении спорных вопросов в жилищном обеспечении; 3) при обеспечении санаторно-курортным лечением. Здесь также имеют место «параллельные» полномочия: командир выдает направление на санаторно-отборочную комиссию, предоставляет военнослужащему отпуск, а военно-медицинское учреждение выдает путевку в санаторий. В данном случае также нередки несогласованность и «кивания друг на друга»: командир вполне обоснованно утверждает, что он не распоряжается санаторными путевками, а военно-медицинское учреждение заявляет о своем праве не подстраиваться под график отпусков обслуживаемых воинских частей. К тому же путевок, как всегда, на всех не хватает, и военнослужащий вновь оказывается в ситуации, вынуждающей его идти, как говаривал А. Райкин, «через заднее крыльцо».

3. Изъяны административных процедур реализации Федерального закона «О статусе военнослужащих», расплывчатость некоторых его формулировок

По обоснованному заключению экспертов коррупциогенность законодательного акта существенно повышается, если в нем отсутствуют нормы, определяющие четкий порядок принятия тех или иных решений (административные процедуры) <12>. Следовательно, упорядочить осуществление государственными органами и должностными лицами полномочий по реализации социальных гарантий, установленных Федеральным законом «О статусе военнослужащих», можно только при установлении четких административных процедур, т. е. нормативно установленных порядка и сроков осуществления конкретных действий как самого военнослужащего — получателя того или иного блага, так и должностных лиц и органов, обязанных получение этого блага обеспечить. ——————————— <12> См.: Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Указ. соч. С. 83.

В литературе справедливо утверждается, что процедурный механизм в праве — это и есть тот самый механизм реализации закона, об отсутствии которого так часто говорят <13>. В полной мере это относится и к анализируемому нами Федеральному закону «О статусе военнослужащих». Юридическая процедура призвана последовательно, шаг за шагом, определить поведенческие действия военнослужащего и должностных лиц по получению требуемого блага, установленного указанным Федеральным законом. Процедурная форма должна детально регламентировать, к кому, в какие сроки и каким образом должен обратиться управомоченный военнослужащий за реализацией своего права, а также как, в каком порядке он может защитить данное право от нарушения. Последовательная реализация процедурного алгоритма должна неизбежно приводить к наступлению желаемого результата. ——————————— <13> См.: Протасов В. Н. О насущной потребности в новой учебной дисциплине — «общей теории процессуального права» // Государство и право. 2003. N 12. С. 56.

Анализ Федерального закона «О статусе военнослужащих» показывает, что подавляющее большинство его норм относятся к материальному праву <14>, а процедурные (или процессуальные) нормы в нем практически отсутствуют. Между тем многолетней юридической практикой давно доказано, что порядок и сроки (т. е. административные процедуры) составляют неотъемлемую часть регулирования (процессуальное право), которая не менее принципиальна и важна, чем нормы материального права. Все процедурные вопросы, связанные с реализацией Федерального закона «О статусе военнослужащих», отнесены законодателем в сферу подзаконного регулирования и изложены в многочисленных актах Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба (об этом шла речь в первой части настоящей статьи). ——————————— <14> Материальное право — юридическое понятие, обозначающее правовые нормы, с помощью которых государство осуществляет воздействие на общественные отношения путем прямого, непосредственного правового регулирования (см.: Юридическая энциклопедия. М., 1993. С. 98).

Такой способ правового регулирования социальной защиты создает благодатную почву для выстраивания самых разнообразных коррупционных схем при реализации прав и социальных гарантий военнослужащих. На некоторых из них (широта дискреционных полномочий должностных лиц, «игра» со сроками принятия решений, множественность вариантов принятия решений и др.) мы уже достаточно подробно останавливались выше. Назовем еще один серьезный коррупциогенный фактор, имеющий место в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» и в изданных во исполнение его подзаконных нормативных правовых актах, — завышенные требования к лицам, предъявляемые для реализации принадлежащих им прав. Данный фактор, в отличие от других, прямо способствует коррупции и мздоимству. Он проявляется при реализации органами военного управления и должностными лицами разрешительных и регистрационных полномочий, а также полномочий по предоставлению военнослужащим социальных гарантий. Практика убедительно свидетельствует, что когда требования, необходимые для реализации права либо исполнения обязанности, обременительны для военнослужащего настолько, что превышают уровень разумного, коррупционные отношения становятся почти неизбежными. Как правило, обнаружить указанные дефекты в формулировке требований к военнослужащим можно при анализе оснований для отказа в предоставлении какого-либо права и в производстве какой-либо выплаты, а также в приеме документов. Коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа: а) открытый, т. е. не исчерпывающий; б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера; в) содержит «размытые», субъективно-оценочные основания для отказа (например, «представленные заявителем сведения не соответствуют действительности», или «представлены не в полном объеме», или «не оформлены должным образом»). К этому же ряду следует отнести и устанавливаемые перечни документов, которые должен предъявить военнослужащий в соответствующий орган для получения той или иной выплаты, той или иной социальной гарантии. Зачастую такие перечни носят открытый характер и заканчиваются словами «и другие», «и иные», «и так далее», «и тому подобное». Это создает широкое поле для вольной трактовки чиновником того, что скрывается под этими туманными фразами. Убедимся в этом на конкретных примерах. Приказом Министра обороны Российской Федерации от 28 июня 2002 г. N 245 утверждена Инструкция о размере и порядке выплаты надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы военнослужащим, проходящим военную службу по контракту. Абзац 3 п. 3 данной Инструкции сформулирован следующим образом: «Размер надбавки военнослужащим, привлекаемым к дисциплинарной ответственности, при изменении условий военной службы, снижении результатов служебной деятельности И ТОМУ ПОДОБНОЕ (выделено мной. — В. К.) по решению соответствующих командиров (начальников) может быть уменьшен ранее периода, на который она установлена, но не более чем до 50 процентов оклада по воинской должности». Данная расширительная формулировка оснований для уменьшения размера надбавки способствовала многочисленным нарушениям прав военнослужащих, злоупотреблениям должностных лиц, в том числе и коррупционного характера. Дело дошло до того, что в данную ситуацию была вынуждена вмешаться Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации. В чем заключался конфликт? Гражданин А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением, в котором указал, что закрепленная в Приказе Министра обороны Российской Федерации от 28 июня 2002 г. N 245 норма права в части указания «и тому подобное» в качестве основания для уменьшения размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы нарушает его права, поскольку содержит необоснованную неопределенность данного основания. По его мнению, тем самым узаконено субъективное усмотрение командиров для уменьшения размера надбавки. Верховный Суд Российской Федерации, рассмотрев данное заявление, констатировал, что формулировки нормативных правовых актов, допускающие в силу изложения неопределенность в своем понимании и трактовке, необоснованно ограничивают права военнослужащих, поскольку такие нормативные правовые акты позволяют применять себя в ходе практической деятельности органов военного управления в зависимости от субъективного усмотрения конкретных должностных лиц. Оспариваемая заявителем правовая норма, предусматривающая исходя из своего содержания открытый перечень оснований для снижения размера надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы, позволяет органам военного управления и воинским должностным лицам расширять его в зависимости от своего субъективного усмотрения, что необоснованно ограничивает права заявителя и других военнослужащих. Основываясь на данных аргументах, Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации своим решением от 6 апреля 2005 г. N ВКПИ05-24 признала абзац 3 п. 3 Инструкции, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 28 июня 2002 г. N 245, в части слов «и тому подобное» не действующей с момента вступления решения суда в законную силу. В качестве примера, когда в нормативных актах присутствует такой коррупциогенный фактор, как применение «открытых» перечней документов, которые должен предъявить военнослужащий, претендующий на ту или иную социальную гарантию, можно привести Инструкцию о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации. В п. 27 указанной Инструкции приведен перечень документов, которые должен приложить военнослужащий к рапорту о признании его нуждающимся в улучшении жилищных условий, а в п. 37 — перечень документов, которые предъявляются в КЭЧ для оформления военнослужащему ордера на квартиру (для заключения с ним договора найма жилого помещения). Оба указанных перечня завершаются словами «…и другие документы, относящиеся к решению данного вопроса». Такая формулировка предоставляет должностным лицам квартирно-эксплуатационных органов весьма широкие возможности для субъективизма при истребовании этих самых «других документов» и тем самым провоцирует мздоимство. Кроме того, немалые «резервы» коррупционности таят в себе достаточно часто встречающиеся в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» двусмысленные, расплывчатые, не имеющие однозначного толкования термины. Некоторые примеры на этот счет в настоящей статье уже приводились. Для полноты картины приведем еще один, достаточно известный, ставший притчей во языцех пример о том, что согласно п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» служебные жилые помещения предоставляются военнослужащим в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии такой возможности — в других близлежащих населенных пунктах. До сих пор никто не может внятно объяснить: что же означает «близлежащий населенный пункт»? Сколько это километров — один, пять, десять, сто? А кто будет определять наличие либо отсутствие возможности предоставить служебную квартиру по месту прохождения службы военнослужащим? Ответ лежит на поверхности: конечно же, чиновник из КЭУ (КЭЧ). Как представляется, нет особой необходимости объяснять, в чем кроется коррупционность данной правовой нормы.

Заключение

Приведенный в настоящей статье далеко не полный анализ некоторых положений Федерального закона «О статусе военнослужащих» и изданных во исполнение его подзаконных актов свидетельствует о достаточно высокой коррупционности его норм. Из этого можно сделать вывод о том, что еще на этапе нормотворчества необходимо исключать возможность появления в военном законодательстве норм, усложняющих (прямо или косвенно) управленческий процесс и формирующих тем самым питательную среду для возведения административных барьеров, для вымогательства, взяточничества, других форм проявления коррупции в воинской среде. Многое может дать проведение обязательной антикоррупционной экспертизы разрабатываемых законопроектов. Такая политика полностью соответствует общемировым стандартам. Как известно, Государственная Дума Российской Федерации ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., которая содержит следующее положение о предупреждении коррупции: «Каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней». Не должна обойти данный вопрос и военно-правовая наука. Думается, что результаты научных исследований по проблемам коррупционности военного законодательства, в том числе на уровне диссертаций, будут в полной мере востребованы практикой современного военного строительства в нашей стране.

——————————————————————