Субсидирование граждан на приобретение и строительство жилья как способ реализации права граждан на жилище

(Сокол П. В.) («Правовые вопросы строительства», 2007, N 1)

СУБСИДИРОВАНИЕ ГРАЖДАН НА ПРИОБРЕТЕНИЕ И СТРОИТЕЛЬСТВО ЖИЛЬЯ КАК СПОСОБ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА ЖИЛИЩЕ

П. В. СОКОЛ

Сокол П. В., кандидат юридических наук, заместитель руководителя правового управления Самарской губернской Думы, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Самарского государственного университета.

Одним из способов удовлетворения гражданами права на жилище является приобретение жилых помещений с использованием безвозмездных субсидий, предоставляемых органами государственной власти и местного самоуправления. Данный способ можно отнести к группе смешанных способов реализации права граждан на жилище, которые заключаются не только в усилиях гражданина, но и предполагают поддержку со стороны органов власти. Как определяет Жилищный кодекс РФ, субсидирование является одной из форм обеспечения условий для реализации права на жилище и предполагает использование бюджетных и иных, не запрещенных законом источников денежных средств, для улучшения жилищных условий граждан (ст. 2 ЖК РФ). Причем, исходя из понятия субсидии, содержащегося в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6 БК РФ), субсидия предполагает долевое финансирование целевых расходов. Подобным образом субсидии определяются в юридических энциклопедиях и толковых словарях русского языка: субсидия — помощь, вспоможенье <1>; один из методов бюджетного регулирования; сумма, выделяемая на финансирование определенных мероприятий и предполагающая долевое участие в этом нижестоящих бюджетов <2>. ——————————— <1> Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 т. М.: Рус. яз., 1999. Т. 4. С. 353. <2> Российская юридическая энциклопедия. М.: Изд. дом «Инфра-М», 1999. Столбец 2795.

В зависимости от уровня власти, предоставляющей субсидии в жилищной сфере, и уровня бюджетного финансирования можно выделить: федеральные, региональные и муниципальные субсидии. Предоставление жилищных субсидий может быть установлено как самостоятельными нормативными актами, так и может быть определено правовыми нормами в составе каких-либо нормативных актов. Примером первого является Федеральный закон от 25 октября 2002 г. N 125-ФЗ «О жилищных субсидиях граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» <3>, второго — Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 — 2010 годы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 <4>, которая предусматривает субсидирование как одну из важнейших форм поддержки граждан в разрешении жилищной проблемы. На региональном уровне можно назвать Закон Волгоградской области от 27 марта 2001 г. N 524-ОД «О развитии ипотечного жилищного кредитования в Волгоградской области», в котором предусмотрена возможность субсидирования части взносов при ипотеке <5>. ——————————— <3> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4188. <4> СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3770. <5> Волгоградская правда. 2001. 25 апр.

Анализ законодательства субъектов РФ показывает, что в подавляющем большинстве субъектов РФ субсидии в жилищной сфере понимаются исключительно как субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг в контексте второго значения субсидии, установленного ст. 159 ЖК РФ; в ряде регионов отсутствует специальный закон, регулирующий предоставление субсидий на приобретение жилья, а соответствующие субсидии предоставляются в рамках различного рода региональных программ, и лишь в некоторых субъектах Российской Федерации имеются соответствующие нормативные правовые акты. Результат проведенного исследования позволяет выделить следующие характерные черты, присущие субсидиям на приобретение и строительство жилья (далее — жилищные субсидии). 1. Как и любые другие бюджетные субсидии, они предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе, за счет средств бюджета соответствующего уровня. Субсидия может быть возвращена только в случае ее нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, либо в случаях ее неиспользования в установленные сроки (ст. 78 Бюджетного кодекса РФ). 2. Жилищные субсидии предоставляются строго определенному кругу лиц. В федеральном и региональном законодательстве отсутствует общий перечень лиц, которым предоставляются жилищные субсидии. В соответствии с подпрограммой «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы за счет средств федерального бюджета жилищные субсидии предоставляются: а) военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел, подлежащим увольнению с военной службы, и приравненным к ним лицам, признанным в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий; б) гражданам, уволенным с военной службы (службы), и приравненным к ним лицам, вставшим в муниципальных образованиях на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г.; в) гражданам, прибывшим на постоянную работу по контракту в расположенных на территории комплекса «Байконур» организациях, финансируемых за счет средств федерального бюджета, и увольняемые (уволенные) с работы на комплексе «Байконур» в связи с выходом на пенсию по возрасту, либо ликвидацией организации, либо сокращением численности штата, либо по состоянию здоровья; г) участникам последствий радиационных аварий и катастроф, пострадавшим в результате этих аварий, и приравненным к ним лицам, ставшим на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г.; д) гражданам, признанным в установленном порядке вынужденными переселенцами и включенным территориальными органами Федеральной миграционной службы в сводные списки вынужденных переселенцев, состоящим в органах местного самоуправления в качестве нуждающихся в получении жилых помещений; е) гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. В качестве дополнительного основания к этому нужно добавить, что военнослужащие и уволенные с военной службы должны иметь продолжительность службы не менее 10 лет, а эти требования для лиц, выезжающих их районов Крайнего Севера, составляют не менее 15 лет трудового стажа; ж) молодым семьям. Отдельную проблему составляет вопрос о том, кто может относиться к молодой семье, каков ее правовой статус. Согласно подпрограмме «Обеспечение жильем молодых семей» в рамках Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2005 г. N 865 <6>, а также Основным направлениям государственной молодежной политики, утв. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 3 июня 1993 г. N 5090-1 <7>, молодая семья — это семья, возраст супругов в которой не превышает 30 лет, либо неполная семья, состоящая из одного молодого родителя, возраст которого не превышает 30 лет, и одного и более детей. Важным условием для участия в Программе молодой семьи является нуждаемость в улучшении жилищных условий. Как видно, важным акцентом в определении является то, что претендовать на получение государственной поддержки молодая семья может вне зависимости от того, есть ли у нее дети или нет. В то же время если это неполная семья, то для того, чтобы считаться семьей, наличие детей является обязательным. Подобным же образом понятие молодой семьи определяется в нормативных актах Воронежской и Новгородской областей и некоторых других субъектов Российской Федерации. ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 2006. N 6. Ст. 694. <7> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. N 25. Ст. 903.

В других субъектах Российской Федерации молодая семья определяется как семья, в которой возраст одного из супругов (родителя в неполной семье) не превышает 30 лет (г. Москве, Санкт-Петербурге, Красноярском, Приморском краях, в Кемеровской, Нижегородской, Новосибирской, Самарской, Тверской, Тюменской областях). При этом надо отметить о решении Санкт-Петербургского городского суда от 8 декабря 2005 г. N 3-443, которым признаны недействующими со дня принятия соответствующие правовые нормы, устанавливающие ограничения применительно к мерам поддержки молодых семей лишь семьями, в которых оба супруга не достигли 30-летнего возраста. Наиболее радикально молодая семья определяется в Законе Кировской области «как семья, в которой оба супруга находятся в возрасте не старше 35 лет, а также неполная семья (один родитель не старше 35 лет) <8>. ——————————— <8> Закон Кировской области от 30 июня 2005 г. N 339-ЗО «О социальной поддержке отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области, в сфере ипотечного жилищного кредитования» // Вятский край. 2006. 10 июня.

Полагаем необходимым в федеральных и региональных нормативных правовых актах закрепить единообразный подход к пониманию молодой семьи как таковой, в которой возраст одного из супругов (родителя в неполной семье) не превышает 30 лет, либо даже увеличить возраст до 35 лет. Очень спорным в правоприменительной практике является проблема, каким образом поступать с молодой семьей, если к моменту получения кредита претенденты-родители уже достигли возраста 30 лет либо ребенок рождался после получения кредита и после достижения возраста 30 лет. Формально такая семья должна была утрачивать статус молодой семьи. Однако претендование на статус молодой семьи и на дополнительные меры поддержки появлялось к моменту получения статуса. Практически всегда эти спорные случаи трактовались не в пользу заявителей — молодых семей. Для разрешения этой ситуации в Закон Самарской области от 29 июня 2004 г. N 96-ГД «Об ипотечном жилищном кредитовании» <9> в июле 2006 г. внесли соответствующие изменения. За молодыми семьями, обратившимися в специализированные областные ипотечные организации с заявлением о предоставлении ипотечного жилищного кредита (займа) до достижения одним или каждым из супругов (родителем в неполной семье) 30-летнего возраста, после достижения ими 30-летнего возраста сохраняется право на получение ипотечного жилищного кредита, любых субсидий, в том числе субсидий (компенсаций) при рождении (усыновлении) ребенка в размерах, установленных действующим законодательством. ——————————— <9> Волжская коммуна. 2004. 7 июля.

Это же относится и к молодым семьям, состоящим на учете в специализированных областных ипотечных организациях и не получившим ипотечный жилищный кредит (заем) до достижения одним или каждым из супругов (родителем в неполной семье) 30-летнего возраста, при рождении (усыновлении) ребенка до или после достижения ими 30-летнего возраста сохраняется право на получение за счет средств областного бюджета субсидий (компенсаций) в размерах, установленных действующим законодательством; з) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации устанавливаются и другие категории граждан, которым предоставляются жилищные субсидии; з.1) практически во всех субъектах Российской Федерации, в которых приняты соответствующие нормативные акты о жилищных субсидиях, жилищные субсидии предоставляются лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и состоящим на учете по предоставлению жилой площади. При этом данные граждане, как правило, должны проживать (быть зарегистрированными) в соответствующем субъекте РФ. Вместе с тем некоторые регионы устанавливают наряду с указанными и дополнительные требования к гражданам, сужая тем самым круг потенциальных получателей субсидий; з.2) в Калужской области соответствующее право предоставляется родителям, супругу, несовершеннолетним детям и другим нетрудоспособным членам семьи погибшего военнослужащего, получающим пенсию по случаю потери кормильца (имеющим право на ее получение) <10>, — это пример максимального ограничения возможности получения гражданином субсидии на приобретение (строительство) жилья; ——————————— <10> Закон Калужской области от 17 августа 2004 г. N 332-ОЗ «О предоставлении субсидий на покупку жилья членам семей военнослужащих, погибших (пропавших без вести) при исполнении обязанностей военной службы» // Весть. 2004. 25 авг.

з.3) в Самарской области субсидии предоставляются работникам органов государственной власти, органов местного самоуправления, в том числе муниципальным служащим, служащим государственных и муниципальных учреждений, нуждающимся в получении жилищной субсидии <11>; ——————————— <11> Закон Самарской области от 11 июля 2006 г. N 88-ГД «О предоставлении работникам органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений Самарской области единовременных субсидий на строительство или приобретение жилого помещения» // Волжская коммуна. 2006. 15 июля.

з.4) пограничное положение занимает Республика Коми, где установлен один из самых больших списков лиц, имеющих право на получение субсидии. Согласно Закону Республики Коми от 5 апреля 2005 г. N 30-РЗ «О субсидиях на строительство или приобретение жилья» в него включены семьи, имеющие трех и более детей, лица, потерявшие жилые помещения в результате пожаров или стихийных бедствий, инвалиды боевых действий и ветераны боевых действий, члены их семей, инвалиды I и II групп, инвалиды с детства, семьи, имеющие детей-инвалидов и др., причем список не носит закрытого характера <12>; ——————————— <12> Закон Республика Коми от 20 декабря 2005 г. N 30-РЗ «О субсидиях на строительство или приобретение жилья» (ст. 2) // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2005. N 12. Ст. 4122.

з.5) Тюменская область, ограничиваясь только критерием нуждаемости, в Законе Тюменской области от 3 августа 1999 г. N 128 «О предоставлении субсидий и займов гражданам на строительство или приобретение жилья в Тюменской области за счет средств областного бюджета» <13> предусмотрела категорию первоочередников на получение субсидии, к которым относятся работники бюджетной сферы при общем стаже работы в этой сфере более 15 лет, молодые семьи, семьи, воспитывающие детей-инвалидов (субсидия предоставляется одному из супругов), и др.; ——————————— <13> Тюменские известия. 1999. 12 авг.

з.6) Республика Тыва в этом отношении, пожалуй, является тем регионом, в котором максимально защищаются права граждан: помимо нуждающихся субсидия предоставляется также лицам, имеющим согласно действующему законодательству право на льготное финансирование строительства или приобретение жилья, но не использовавшим это право <14>. ——————————— <14> Постановление Правительства Республики Тыва от 13 мая 2002 г. N 277 «Об утверждении Положения о предоставлении гражданам, проживающим на территории Республики Тыва и нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство и приобретение жилья» // СПС «КонсультантПлюс». Версия 3000. 02.11.1992 — 2006. Сводное региональное законодательство.

3. Взаимосвязан с предыдущим такой признак, как очередность предоставления жилищных субсидий. Жилищные субсидии, как правило, предоставляются в зависимости от срока обращения гражданина и очередности. В некоторых случаях очередность может быть установлена по другим основаниям. Так, например, для жителей Крайнего Севера, претендующих на получение жилищной субсидии, предусмотрено пять очередей: — в первую очередь субсидии предоставляются гражданам, выезжающим из этих территорий в связи с закрытием в них поселений по решению органов государственной власти субъектов РФ и по согласованию с Правительством РФ; — во вторую очередь субсидии предоставляются инвалидам; — в третью очередь субсидии предоставляются пенсионерам; — в четвертую очередь субсидии предоставляются безработным гражданам и состоящим на учете не менее одного года в органах службы занятости; — в пятую очередь субсидии предоставляются работающим гражданам. Причем со второй по пятую очереди субсидии предоставляются с учетом ранее указанного 15-летнего стажа работы. К первой же очереди это условие не относится. 4. Размер жилищных субсидий ограничен. Субсидии обычно предоставляются в размере от 5 до 70% от стоимости жилья с учетом социальной нормы площади жилья из расчета 18 кв. м общей площади на одного человека для семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. м общей площади — на семью из двух человек и 33 кв. м на одиноко проживающего человека (ст. 5 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», ст. 3 Закона Тюменской области «О предоставлении субсидий и займов гражданам на строительство или приобретение жилья в Тюменской области за счет средств областного бюджета», ст. 8 Закона Самарской области «О предоставлении работникам органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений Самарской области единовременных субсидий на строительство или приобретение жилого помещения»). Для молодых семей согласно подпрограмме «Обеспечение жильем молодых семей» Федеральной целевой программой «Жилище» на 2002 — 2010 годы субсидии предоставляются в размере 35% расчетной стоимости жилья, если у них нет детей, и 40% расчетной стоимости жилья, если у семьи имеются дети <15>. ——————————— <15> Постановление Правительства РФ от 13 мая 2006 г. N 285 «Об утверждении Правил предоставления молодым семьям субсидий на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы» // Российская газета. 2006. 19 мая.

Что примечательно, в некоторых субъектах Российской Федерации порядок расчета субсидий устанавливается непосредственно в законах (Самарская область, Корякский АО <16>), в других — соответствующая функция возложена на органы исполнительной власти (Кемеровская область <17>, Рязанская область <18>). ——————————— <16> Закон Корякского автономного округа от 19 января 2004 г. N 261-ОЗ «О предоставлении жилищных субсидий жителям Корякского автономного округа за счет средств бюджета Корякского автономного округа» // Народовластие. 2004. 20 марта. <17> Закон Кемеровской области от 28 июля 2000 г. N 40-ОЗ «О безвозмездных субсидиях гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, на строительство или приобретение жилья» // Кузбасс. 2000. 8 авг. <18> См.: Постановление Правительства Рязанской области от 9 июня 2005 г. N 129 «Об утверждении Положения о субсидировании части стоимости жилья работникам бюджетной сферы рязанской области, привлекающим ипотечные кредиты на строительство или приобретение жилья» // Рязанские ведомости. 2005. 15 июня.

5. Право граждан на получение жилищных субсидий подтверждается государственными жилищными сертификатами — именными документами, подтверждающими право граждан на получение жилищных субсидий, которые могут использоваться только на приобретение (строительство) жилья, либо свидетельствами. Указанные документы выдаются на основании решений уполномоченных органов власти о том, что заявитель отвечает установленным требованиям и очередности. Такой порядок установлен на федеральном уровне в отношении лиц, выезжающих из районов Крайнего Севера, молодых семей. Следует обратить внимание, что ни жилищный сертификат, ни свидетельство по своей сущности не являются ценными бумагами, так как не удостоверяют имущественных прав, осуществление или передача которых возможны только при их предъявлении. Кроме того, они не обладают другими необходимыми признаками, не могут быть уступлены другим лицам и не указаны среди видов ценных бумаг в ст. 143 ГК РФ. Нормативными правовыми актами могут быть установлены сроки действия указанных документов. Например, 9-месячный срок действия предусмотрен для свидетельств, выдаваемых молодым семьям. На региональном уровне субсидии предоставляются получателю на основании специально заключаемых договоров, во исполнение которых получателям субсидий выдаются свидетельства, подтверждающие то, что продавцу или застройщику жилья будут в установленном порядке перечислены предоставленные субсидии. В Ульяновской области свидетельство является документом, выдаваемым молодой семье после занесения ее в областной реестр молодых семей специальной областной программы, право же на получение самой субсидии оформляется государственным сертификатом областной жилищной субсидии <19>. ——————————— <19> Закон Ульяновской области от 29 декабря 2004 г. N 106-ЗО «Об утверждении Областной целевой программы «Молодой семье — доступное жилье» на 2005 — 2010 годы» // Деловой Вестник. 2004. 31 дек.; Деловой Вестник. 2005. 8 апр.

6. Жилищные субсидии предоставляются на приобретение либо строительство жилья. В целях получения средств лицо заключает договор банковского счета, на который перечисляются средства субсидии. С указанного счета средства могут быть перечислены лишь на оплату приобретаемого объекта (объектов) жилой недвижимости либо для создания объекта индивидуального жилищного строительства, который должен отвечать установленным санитарным и техническим требованиям и быть благоустроенным применительно к условиям населенного пункта. Дополнительно условиями получения субсидии может быть предусмотрено, что приобретаемое жилье должно находиться на территории того субъекта Российской Федерации, который выделяет средства для оплаты субсидий либо включает семью в список претендентов для участия в Программе. Жилищные субсидии могут направляться на уплату первоначального взноса либо расходов по созданию объекта индивидуального жилищного строительства при получении кредита или займа (ипотечного жилищного кредита или займа), на приобретение жилого помещения или создание объекта индивидуального жилищного строительства либо в счет оплаты последнего паевого взноса в жилищном накопительном кооперативе, в котором лицу уже приобретено жилое помещение. Например, в Красноярском крае субсидии предоставляются для оплаты процентной ставки по кредитам, привлеченным в российских кредитных организациях на улучшение жилищных условий <20>. В Ульяновской области жилищная субсидия выделяется участнику специальной программы при рождении ребенка на компенсацию части затрат, произведенных им на приобретение (строительство) жилья или на погашение части кредита (займа), в соответствии с положениями данной программы <21>. В Самарской области — также на внесение первоначального взноса при получении ипотечных кредитов (займов) на приобретение, строительство или реконструкцию жилья или внесение пая в потребительские жилищно-строительные или жилищно-кредитные кооперативы. ——————————— <20> Закон Красноярского края от 17 декабря 2004 г. N 13-2769 «О субсидировании процентной ставки по кредитам, привлеченным работниками бюджетной сферы Красноярского края на улучшение жилищных условий» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края от 10 января 2005 г. N 1. <21> Закон Ульяновской области от 29 декабря 2004 г. N 106-ЗО «Об утверждении Областной целевой программы «Молодой семье — доступное жилье» на 2005 — 2010 годы» // Деловой Вестник. 2004. 31 дек. (до 1. Основания для разработки Программы); Деловой Вестник. 2005. 8 апр. (до конца).

7. Одним из принципов субсидирования является однократность в получении субсидии за счет средств соответствующего бюджета. В некоторых случаях допускается предоставление дополнительных жилищных субсидий. Например, молодой семье — участнице подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» при рождении (усыновлении) одного ребенка предоставляется дополнительная субсидия за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета в размере не менее 5% расчетной стоимости жилья. В соответствии с Законом Самарской области «Об ипотечном жилищном кредитовании в Самарской области» при рождении (усыновлении) ребенка после получения молодой семьей ипотечного жилищного кредита (займа) ей предоставляется субсидия (компенсация) за счет средств областного бюджета на погашение части расходов, связанных с приобретением жилого помещения или созданием объекта индивидуального жилищного строительства, равная стоимости 18 квадратных метров общей площади жилого помещения. При рождении (усыновлении) третьего ребенка в период кредитования молодой семье предоставляется субсидия (компенсация) в размере оставшейся задолженности по ипотечному жилищному кредиту (займу), рассчитанная по норме предоставления площади жилого помещения, но не превышающая размера стоимости общей площади жилого помещения, рассчитанной по норме предоставления. Законом Владимирской области предусмотрено предоставление за счет средств областного бюджета дополнительных субсидий некоторым категориям граждан, получившим в установленном порядке свидетельства о предоставлении жилищной субсидии, на условиях долевого финансирования строительства или приобретения жилья. При этом общая сумма жилищной и дополнительной субсидии не должна превышать 70% средней рыночной стоимости жилья в пределах социальной нормы <22>. ——————————— <22> Закон Владимирской области от 12 августа 2004 г. N 132-ОЗ «О предоставлении за счет средств областного бюджета дополнительных субсидий работникам бюджетных организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления» // Владимирские ведомости. 2004. 25 авг.

Как видно, предоставление жилищных субсидий тесно переплетается с другими способами реализации права граждан на жилище, например ипотечным кредитованием, и тем самым позволяет сделать ипотечное жилищное кредитование более привлекательным способом реализации права граждан на жилище. Подводя итог вышесказанному, субсидии на приобретение и строительство жилья можно определить как денежные средства, выделяемые на безвозмездной основе установленным в нормативных правовых актах категориям граждан за счет средств соответствующих бюджетов для частичной оплаты расходов граждан по приобретению либо строительству жилья. Субсидирование — это процесс предоставления субсидий. Представляется целесообразным принятие всеми субъектами Российской Федерации подобных нормативных актов либо отдельных правовых норм, в которых нужно предусмотреть широкий круг лиц, имеющих право на получение субсидий на приобретение и строительство жилья.

——————————————————————