(Карпухин Д. В.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 3)
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ РОЛИ ГОСУДАРСТВА В ВЫСЕЛЕНИИ ИЗ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ СОБСТВЕННИКОВ И НАНИМАТЕЛЕЙ ПО ДОГОВОРУ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА
Д. В. КАРПУХИН
Карпухин Дмитрий Вячеславович — старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права.
Необходимость правового исследования различных аспектов выселения из жилого помещения обуславливается социальной значимостью данного института отрасли; возросшим количеством судебных дел о выселении граждан из занимаемых жилых помещений; противоречивым характером правовых предписаний о выселении из жилого помещения, содержащихся в Жилищном кодексе РФ (далее — ЖК РФ) <1>. ——————————— <1> ЖК РФ от 29.12.2004 N 188-ФЗ (ред. от 29.12.2006) // СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 14; 2006. N 1. Ст. 10; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; РГ. 31.12.2006. N 297.
В соответствии с п. 14 ст. 12 ЖК РФ определение оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации. Автор считает, что в зависимости от субъекта права собственности на жилое помещение можно выделить выселение нанимателей и выселение собственников из жилых помещений. Нанимателями жилых помещений выступают граждане, занимающие их по договору социального найма, заключенному с наймодателем — собственником жилищного фонда в лице уполномоченных органов государственной или местной власти. Собственниками жилых помещений могут выступать физические и юридические лица за исключением унитарных предприятий и учреждений, собственником имущества которых выступают органы государственной или местной власти (ч. 2 ст. 113 Гражданского кодекса РФ) (далее — ГК РФ) <2>. ——————————— <2> ГК РФ (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (ред. от 18.12.2006, с изм. от 29.12.2006) (с изм. и доп., вступившими в силу с 08.01.2007) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2002. N 12. Ст. 1093; N 48. Ст. 4746; 2003. N 52. Ст. 5034; 2004. N 27. Ст. 2711; N 31. Ст. 3233; 2005. N 27. Ст. 2722; 2006. N 2. Ст. 171; N 3. Ст. 282. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; РГ. 31.12.2006. N 297.
Для нанимателей и собственников жилых помещений ЖК РФ выделяет ряд специфических и универсальных оснований и видов выселения, то есть характерных для конкретных или обеих категорий. Специфические основания, присущие нанимателям жилого помещения по договору социального найма, установлены статьями 84, 89 — 91 ЖК Российской Федерации. В соответствии со ст. 84 ЖК Российской Федерации выселение граждан из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, может быть осуществлено: во-первых, с предоставлением других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма; во-вторых, с предоставлением других жилых помещений по договорам социального найма; в-третьих, без предоставления других жилых помещений. Другое благоустроенное жилье может быть предоставлено нанимателю и членам его семьи по договору социального найма в соответствии с положениями статей 85 — 88 ЖК РФ в следующих случаях: 1) дом, в котором находится жилое помещение, подлежит сносу; 2) жилое помещение подлежит переводу в нежилое помещение; 3) жилое помещение признано непригодным для проживания; 4) в результате проведения капитального ремонта или реконструкции дома жилое помещение не может быть сохранено или его общая площадь уменьшится, в результате чего проживающие в нем наниматель и члены его семьи могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, либо увеличится, в результате чего общая площадь занимаемого жилого помещения на одного члена семьи существенно превысит норму предоставления. В соответствии с положениями статьи 89 ЖК РФ критериями другого благоустроенного жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма в связи с выселением, являются: 1) благоустройство применительно к условиям соответствующего населенного пункта; 2) равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению; 3) соответствие установленным требованиям; 4) нахождение в черте населенного пункта, из жилого помещения в котором осуществляется выселение; Часть 2 указанной статьи предусматривает, что если наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи до выселения занимали квартиру или не менее чем две комнаты, наниматель соответственно имеет право на получение квартиры или на получение жилого помещения, состоящего из того же числа комнат, в коммунальной квартире. Другое жилое помещение может быть предоставлено нанимателю и проживающим совместно с ним членам его семьи в случае, если они в течение более шести месяцев без уважительных причин не вносят плату за жилое помещение и коммунальные услуги (ст. 90 ЖК РФ). Размер другого помещения, предоставляемого нанимателю, соответствует размеру жилого помещения, установленному для вселения граждан в общежитие. В соответствии с ч. 1 ст. 105 ЖК РФ жилые помещения в общежитиях предоставляются из расчета не менее шести квадратных метров жилой площади на одного человека. Без предоставления другого жилого помещения наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи могут быть выселены, если они используют жилое помещение не по назначению, систематически нарушают права и законные интересы соседей или бесхозяйственно обращаются с жилым помещением, допуская его разрушение (ч. 1 ст. 91 ЖК РФ). Специфическими основаниями выселения собственника из занимаемого жилого помещения является выселение вследствие изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а также выселение вследствие прекращения договорных обязательств, например ипотеки. ЖК РФ детально регламентирует механизм изъятия у собственника жилого помещения путем выкупа в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Положения ст. 32 ЖК РФ конкретизируют положения статей 279 — 282 ГК РФ. Положения ч. ч. 6, 7 ст. 32 ЖК РФ предусматривают два способа расчетов с собственником жилья в случаях изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд: — во-первых, выплата определенной выкупной цены жилого помещения, в которую включается рыночная стоимость жилого помещения и убытки, причиненные собственнику жилого помещения его изъятием, в том числе убытки, которые он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения, если иное не установлено соглашением с собственником жилого помещения; — во-вторых, по соглашению с собственником жилого помещения ему может быть предоставлено взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену. Правовыми последствиями первой формы расчетов является выселение собственника из занимаемого жилого помещения без предоставления другого жилья. Вторая форма предполагает выселение собственника из занимаемого жилого помещения с предоставлением другого жилого помещения. В соответствии с ч. 10 ст. 32 ЖК РФ, аналогичный порядок осуществления расчетов с собственниками жилых помещений предусмотрен в случае признания в установленном законе порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу и неосуществления ими требований о его сносе в разумный срок. В правоприменительной практике возник вопрос: «Если дом, в котором находится жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, подлежит сносу, выселяемым из него гражданам органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение о сносе такого дома, предоставляются иные благоустроенные жилые помещения по договору социального найма. Если часть жилых помещений в подлежащем сносу доме принадлежит гражданам на праве собственности, предоставляются ли им и на каких условиях какие-либо жилые помещения?» Высшая судебная инстанция Российской Федерации в Обзоре судебной практики за четвертый квартал 2005 г., утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда от 1 марта 2006 г. разъяснила, что ст. 32 определяет порядок обеспечения жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд <3>. ——————————— <3> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 5.
Однако изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд является лишь одним из оснований для сноса жилого дома. ЖК РФ не регулирует порядок возмещения собственнику расходов при изъятии жилого помещения в иных случаях, например при признании дома аварийным и подлежащим сносу. Следовательно, к этим отношениям могут быть применены положения ч. 1 ст. 7 ЖК РФ о возможности применения аналогии закона в случаях, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений и отсутствуют нормы гражданского или иного законодательства, прямо регулирующие такие отношения. Положения статьи 32 ЖК РФ могут быть применены при определении порядка обеспечения жилищных прав собственника жилого помещения при сносе дома по основаниям, установленным ЖК РФ. Следовательно, разъяснил Верховный Суд Российской Федерации, если часть жилых помещений в подлежащем сносу доме принадлежит гражданам на праве собственности, то при изъятии у собственника жилого помещения и решении вопроса о предоставлении собственнику иного жилого помещения следует руководствоваться положениями ст. 32 ЖК РФ, то есть жилое помещение может быть изъято у собственника либо путем выкупа, либо по соглашению с собственником ему может быть предоставлено другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену. Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации дал расширительное толкование положений ст. 32 ЖК РФ, то есть разъяснил возможность их применения к ситуациям признания домов, в которых находятся жилые помещения собственника, аварийными и подлежащими сносу. Можно сделать вывод, что орган высшей судебной власти России придал универсальный характер такому основанию выселения из занимаемых жилых помещений, как снос жилого дома, в связи с признанием его аварийным. Однако если наниматель по договору социального найма по указанному основанию получает другое благоустроенное жилое помещение, то собственник жилья довольствуется выкупной ценой или другим жилым помещением с зачетом его стоимости в выкупную цену. Из изложенного следует, что государство ставит в более выгодное положение государственную и муниципальную собственность на жилые помещения, пользователи которой в лице нанимателей по договору социального найма и членов их семей имеют право на получение другого благоустроенного жилого помещения. Таким образом, нарушается положение, предусмотренное ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации, о том, что государство признает и защищает равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности <4>. ——————————— <4> Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.).
В соответствии с ч. 2 ст. 50 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» обращение взыскания на имущество, заложенное для обеспечения обязательства, исполняемого периодическими платежами, допускается при систематическом нарушении сроков их внесения более трех раз в течение 12 месяцев, даже если каждая из просрочек не является значительной <5>. Федеральным законом от 30.12.2004 N 216-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотеке» (залоге недвижимости)» установлено, что обращение залогодержателем взыскания на заложенные жилой дом или квартиру, являющиеся предметом ипотечного обязательства, и реализация этого имущества являются основанием для прекращения права пользования ими залогодателя. Следовательно, правовым последствием прекращения права пользования жилым помещением залогодателя будет являться выселение его и членов его семьи из жилого помещения, на которое обращено взыскание. ——————————— <5> Федеральный закон от 16 июля 1998 года N 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» // СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3400; 2002. N 7. Ст. 629; 2004. N 6. Ст. 406; 2005. N 1. Ст. 42; 2006. N 50. Ст. 5279; N 52 (ч. 1). Ст. 5498.
Государство в соответствии с положениями ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 106 ЖК РФ гарантирует лицам, на единственное жилье которых обращено взыскание по долговым обязательствам собственника, предоставление жилых помещений из состава маневренного жилищного фонда до завершения расчетов с должниками, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являлись для них единственными. К числу универсальных оснований выселения нанимателя и членов его семьи, а также собственника жилого помещения является самовольное (несанкционированное) переустройство и (или) перепланировка жилого помещения — новелла, предусмотренная частями 4, 5 ст. 29 ЖК РФ, вступившего в силу в 2005 г. Собственник жилого помещения, которое было самовольно переустроено и (или) перепланировано, обязан привести такое жилое помещение в прежнее состояние в разумный срок, в порядке, который установлен органом, осуществляющим согласование перестройки и (или) перепланировки. Если жилое помещение не будет приведено в исходное состояние в отведенный соответствующим органом срок, суд по иску последнего в отношении нанимателя или собственника может принять одно из следующих решений: 1) о сохранении жилого помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии, если этим не нарушаются права и законные интересы граждан и это не создает угрозу их жизни и здоровью; 2) в отношении собственника — о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи такого жилого помещения средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения с возложением на нового собственника такого жилого помещения обязанности по приведению его в прежнее состояние; 3) в отношении нанимателя такого жилого помещения по договору социального найма о расторжении данного договора с возложением на собственника такого жилого помещения, являвшегося наймодателем по указанному договору, обязанности по приведению такого жилого помещения в прежнее состояние. В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2005 г., утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда РФ 23 ноября 2005 г., дано разъяснение о сроке проживания собственника в жилом помещении, которое выставляется на торги за незаконное осуществление перепланировки (переустройства) <6>. ——————————— <6> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 3.
Высшая судебная инстанция Российской Федерации разъяснила, что в соответствии со ст. 551 ГК РФ переход права собственности на недвижимость по договору продажи недвижимости к покупателю подлежит государственной регистрации. В силу ст. 8 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. Следовательно, права на имущество у нового собственника возникают с момента их государственной регистрации, поэтому право собственности на жилое помещение предыдущего собственника прекращается с момента государственной регистрации прав нового собственника на жилое помещение. До момента государственной регистрации прав нового собственника, в том числе и на момент проведения торгов, предыдущий собственник обладает правом собственности на продаваемое жилое помещение и выселен из него быть не может. Главная проблема рассматриваемого правоотношения заключается в том, насколько обоснованным является включение в круг его субъектов собственника жилого помещения? По сути, речь идет о жесткой «карательной санкции» по отношению к собственнику жилья за самовольное переустройство и (или) перепланировку. Насколько она соответствует принципам возложения юридической ответственности — адекватности за содеянное и социальной справедливости. С другой стороны, на собственника не распространяются проанализированные выше основания выселения в другое благоустроенное жилое помещение, предусмотренные ст. ст. 85 — 88 ЖК РФ, и в другое помещение, предусмотренное ст. 90 ЖК РФ. В первом случае собственник жилого помещения находится в заведомо невыгодном правовом положении, так как не может рассчитывать на улучшение жилищных условий со стороны государства или местной власти. Во втором — собственник занимает привилегированное положение по отношению к нанимателю по договору социального найма, так как на него не распространяются положения о выселении в другое жилое помещение за невнесение квартирной платы и коммунальных платежей более шести месяцев. Насколько правомерны такие «колебания» в сторону создания правовых преференций как в пользу собственника, так и в пользу нанимателя? Проанализировав вышеизложенные нормативные предписания, регламентирующие выселение собственников и нанимателей из жилых помещений, прихожу к следующим выводам: во-первых, органы государственной власти Российской Федерации обладают исключительной компетенцией в вопросах установления оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений; во-вторых, принадлежность объектов жилищного фонда разным субъектам — государству, местной власти, физическим и юридическим лицам — обусловила принципиально разную нормативную регламентацию оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений в отношении собственника и нанимателя жилого помещения по договору социального найма; в-третьих, государство, обладая в отличие от частных собственников нормотворческой компетенцией, ставит государственную и муниципальную собственность на жилище в более привилегированный правовой статус по отношению к частной собственности, субъекты которой лишены права на выселение в другое благоустроенное жилое помещение. С другой стороны, некоторые основания выселения нанимателей из жилых помещений ставят в более выгодное положение собственников жилья. Так, наниматели могут быть выселены по основаниям ст. 90 ЖК РФ с предоставлением другого жилого помещения и по основаниям ч. 1 ст. 91 ЖК РФ без предоставления другого жилого помещения. Основания выселения, указанные в данных статьях, на собственников жилья не распространяются; в-четвертых, автор считает, что отсутствие в законе равноправных условий для нанимателей и собственников при выселении их из занимаемых жилых помещений с предоставлением другого благоустроенного жилья, а также невозможность выселить собственника жилого помещения по основаниям ст. 90 и ч. 1 ст. 91 ЖК РФ вступает в противоречие с положениями ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации о равноправии всех форм собственности; в-пятых, институт выселения граждан из жилого помещения носит межотраслевой, комплексный характер, так как в нем тесно переплетаются гражданские и административные правоотношения, в связи с чем роль государства в совершенствовании правового механизма данного института должна возрастать.
