(Акчурин З. Х.) («Право в Вооруженных Силах», 2008, N 4)
ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ВОЕННЫМИ СУДАМИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЖИЛИЩНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ ПРИ УВОЛЬНЕНИИ С ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ
З. Х. АКЧУРИН
Акчурин З. Х., преподаватель Военного университета, кандидат юридических наук, майор юстиции.
В ракурсе проблем, связанных с материальным обеспечением военнослужащих, особый интерес вызывает практика применения правовых норм о жилищном обеспечении данной категории граждан, поскольку актуальность указанных вопросов постоянно растет, а жилищные споры не утихают. В настоящей статье речь пойдет об определенных тенденциях толкования и применения правовых норм, регулирующих жилищные отношения с участием военнослужащих той категории, которая имеет право на предоставление жилья в связи с наличием определенной продолжительности военной службы и досрочным увольнением с военной службы по одному из льготных оснований. В частности, имеются в виду отношения с участием военнослужащих, обеспечиваемых по закону на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, имеющих право на досрочное увольнение с военной службы по состоянию здоровья в связи с признанием военно-врачебной комиссией ограниченно годными к военной службе, при общей продолжительности военной службы в календарном исчислении 10 лет и более. Вопросы теории правового регулирования предоставления жилых помещений указанной категории военнослужащих уже поднимались автором <1> и в настоящей публикации они рассматриваются с точки зрения практики их применения. ——————————— <1> Акчурин З. Х. Особенности правового регулирования предоставления жилых помещений в собственность отдельным категориям военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 7. С. 8 — 86.
Обратимся к следующей ситуации. Военнослужащий рассматриваемой категории признан военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе и обратился в установленном порядке к командованию с рапортом, в котором просил уволить его с военной службы, но до увольнения также просил обеспечить его жильем, без чего согласия на увольнение с военной службы не давал. Следует отметить, что практика применения военными судами действующего законодательства о жилищном обеспечении военнослужащих, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более и увольняющихся по одному из льготных оснований, до нынешнего года была устоявшейся <2>, что было обусловлено отсутствием возможных противоречий в действующем военном и жилищном законодательстве, которые с принятием Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) создали почву для иного толкования правовых норм о жилищном обеспечении военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. ——————————— <2> См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 2004 г. N 136-О; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 2004 г. N 449-О; Определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 9 августа 2001 г. N КАС01-250; решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2001 г. N ВКПИ01-40; и др.
Так, в соответствии с положениями абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (с последующими изменениями) «военнослужащие-граждане, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений». Согласно подп. «б» п. 3 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, имеет право на досрочное увольнение с военной службы… по состоянию здоровья — в связи с признанием военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе». В п. 12 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями военнослужащих в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 (далее — Инструкция), закреплено положение о том, что «военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. Указанным военнослужащим при увольнении с военной службы жилые помещения предоставляются вне очереди». Таким образом, военнослужащий соответствующей категории в случае неудовлетворения его законных требований командованием обращался в суд с заявлением, в котором требовал обеспечить его жилым помещением и представить к увольнению с военной службы. Подобные требования удовлетворялись военными судами, причем и после принятия ЖК РФ. Однако, положив в основу несоответствие п. 12 Инструкции о внеочередном обеспечении жилыми помещениями военнослужащих при увольнении с военной службы нормам ЖК РФ, закрепляющим основания предоставления жилья вне очереди, вразрез единообразию существовавшей практики применения правовых норм пошел Московский окружной военный суд, а соответственно вслед за ним и подведомственные ему гарнизонные военные суды, принимая судебные акты с иным толкованием действующего законодательства. Переломным в некотором смысле стало Определение Московского окружного военного суда от 22 июня 2007 г. N КГ-846 по гражданскому делу по кассационной жалобе М., в которой ставился вопрос об обеспечении жильем вне очереди и увольнении с военной службы: «Судебная коллегия по гражданским делам Московского окружного военного суда в составе: председательствующего — полковника юстиции А. и судей — полковника юстиции Б., полковника юстиции Л., с участием заявителя М. рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе заявителя на решение Московского гарнизонного военного суда от 23 апреля 2007 года, согласно которому частично удовлетворено заявление военнослужащего Общевойсковой академии Вооруженных Сил Российской Федерации (далее — ОА ВС Российской Федерации), проходящего военную службу по контракту, майора М. об оспаривании бездействия начальника ОА ВС Российской Федерации, связанного с необеспечением заявителя жилым помещением и неувольнением его с военной службы. Заслушав доклад полковника юстиции А. и объяснения заявителя в обоснование доводов кассационной жалобы, судебная коллегия установила: Как следует из решения суда, М. 1 декабря 2006 года был признан ограниченно годным к военной службе, в связи с чем 5 февраля 2007 года он подал по команде рапорт с просьбой уволить его с военной службы по основанию, предусмотренному подп. «б» п. 3 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» (по состоянию здоровья — в связи с признанием военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе) с предварительным обеспечением его жилым помещением по месту военной службы. Поскольку его рапорт удовлетворен не был, М. обратился в суд с заявлением, в котором просил признать неправомерным бездействие начальника ОА ВС Российской Федерации, связанное с необеспечением его жилым помещением и неувольнением с военной службы, и обязать это должностное лицо предоставить ему жилое помещение по последнему месту военной службы в городе Москве во внеочередном порядке по нормам, предусмотренным действующим законодательством, после чего досрочно уволить его с военной службы по указанному основанию. В судебном заседании заявитель просил удовлетворить его требования. Представитель начальника ОА ВС Российской Федерации в судебном заседании просил отказать в удовлетворении заявления М. Гарнизонный военный суд заявление М. удовлетворил частично. Суд признал неправомерным бездействие начальника ОА ВС Российской Федерации, связанное с необеспечением М. жилым помещением в связи с предстоящим увольнением с военной службы, и обязал указанное должностное лицо обеспечить заявителя жилым помещением по месту службы в городе Москве в связи с предстоящим увольнением с военной службы в порядке и по нормам, установленным действующим законодательством. Суд также взыскал с ОА ВС Российской Федерации в пользу М. судебные расходы, связанные с уплатой государственной пошлины, в размере 100 рублей. В удовлетворении остальных требований М. отказано. В кассационной жалобе М., будучи не согласен с решением суда, указывает, что оно принято без учета установленных обстоятельств дела. При этом он, ссылаясь на п. 12 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной одноименным Приказом министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 года N 80, считает, что он должен быть обеспечен жилым помещением вне очереди. М. также обращает внимание на то, что в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 года N 1082, Министр обороны Российской Федерации в соответствии со ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации полномочен определять порядок и условия предоставления военнослужащим жилых помещений. По мнению заявителя, непредоставление ему жилой площади во внеочередном порядке фактически приведет к насильственному удержанию его на военной службе, несмотря на физическую невозможность исполнения им служебных обязанностей, и, кроме того, это противоречит решению аттестационной комиссии академии — уволить его с военной службы. В заключение М. просит решение суда в части отказа в удовлетворении его требований отменить и разрешить вопрос по существу. Рассмотрев материалы дела и обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе, судебная коллегия приходит к следующим выводам. В соответствии с ч. 2 ст. 347 ГПК Российской Федерации судебная коллегия находит необходимым в интересах законности проверить решение суда в полном объеме. Проанализировав положения Федеральных законов «О статусе военнослужащих» и «О воинской обязанности и военной службе», а также Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации применительно к исследованным в суде обстоятельствам, суд пришел к выводу о том, что вследствие не реализации прав заявителя на обеспечение жилым помещением в связи с предстоящим увольнением с военной службы, что свидетельствует о бездействии начальника ОА ВС Российской Федерации, которое не может быть признано правомерным, необходимо возложить обязанность на начальника ОА ВС Российской Федерации по обеспечению заявителя и членов его семьи жилым помещением по месту службы в городе Москве в порядке и по нормам, установленным действующим законодательством. Действительно, в соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие-граждане, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. Поскольку из дела видно, что М. своего согласия на увольнение с военной службы без обеспечения жилым помещением не дал, то в соответствии с п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» N 9 от 14 февраля 2000 года (в редакции от 6 февраля 2007 года) его требование об увольнении с военной службы в связи с признанием его военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе удовлетворению не подлежит. Согласно ч. 1 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия таких граждан на учет. При таких данных суд необоснованно удовлетворил требование заявителя по обеспечению его жилым помещением по месту службы в городе Москве в связи с предстоящим увольнением с военной службы в порядке и по нормам, установленным действующим законодательством, поскольку возложение на командование такой обязанности нарушит вышеуказанный принцип очередности предоставления жилья и права других военнослужащих, состоящих в очереди на его получение. Что же касается утверждения заявителя о том, что он по состоянию здоровья не может продолжать военную службу, то оно является необоснованным, так как М. военно-врачебной комиссией был признан не негодным, а ограниченно годным к военной службе. Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что в удовлетворении заявления М. следует отказать в полном объеме. С учетом вышеприведенного не может повлиять на этот вывод и довод заявителя в кассационной жалобе о том, что аттестационной комиссией академии было принято решение об увольнении его с военной службы по состоянию здоровья. К тому же заключение аттестационной комиссии воинской части носит рекомендательный характер. Учитывая изложенное, судебная коллегия полагает необходимым решение суда отменить в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права, а поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся доказательств — принять новое решение, не передавая дело на новое рассмотрение, об отказе в удовлетворении заявления М. Руководствуясь ст. ст. 347, 361 (абз. 4), 362 (п. п. 3, 4 ч. 1) и 366 ГПК Российской Федерации, судебная коллегия определила: Решение Московского гарнизонного военного суда от 23 апреля 2007 года по заявлению М. об оспаривании бездействия начальника Общевойсковой академии Вооруженных Сил Российской Федерации отменить в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права и принять новое решение: в удовлетворении этого заявления М. отказать» <3>. ——————————— <3> Определение Московского окружного военного суда от 22 июня 2007 г. N КГ-846.
Здесь следует заметить, что вне зависимости от существования данного положения в подзаконном правовом акте существовала и существует правовая норма в Федеральном законе «О статусе военнослужащих», которая закрепляет гарантию реализации жилищных прав военнослужащих при увольнении с военной службы по льготным основаниям, — п. 1 ст. 23 указанного Федерального закона. Именно эта правовая норма и создала неясность в толковании действующего законодательства у правоприменительных органов с учетом положений ЖК РФ. Парадоксально и довольно неприятно осознавать, что под эту практику суды фактически подводят и все остальные гражданские дела, зачастую не вникая в особенности обеспечения жильем отдельных категорий военнослужащих, а также в те требования, с которыми обращаются в суды заявители, пытаясь найти доступ к правосудию и действительно добиться соблюдения принципа законности. В частности, вслед за указанным судебным актом последовал ряд других на уровне как военных судов первой инстанции, так и судов кассационной инстанции, причем и в отношении той категории военнослужащих, которая обеспечивается жильем в силу абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в собственность по избранному месту жительства <4>, т. е. приведенное выше весьма спорное толкование правовых норм о жилищном обеспечении военнослужащих при увольнении с военной службы было распространено на все без исключения категории военнослужащих, имеющих право на увольнение с военной службы по состоянию здоровья в связи с признанием военно-врачебной комиссией ограниченно годными к военной службе. ——————————— <4> Акчурин З. Х. Указ. соч.
Приведем пример кассационного определения Московского окружного военного суда по одному из гражданских дел, рассмотренных в 2007 г. по заявлению военнослужащего именно той категории, о которой идет речь в настоящей публикации, т. е. подлежащего обеспечению жильем в собственность по избранному им месту жительства, имеющего общую продолжительность военной службы 10 лет и более: «Судебная коллегия по гражданским делам Московского окружного военного суда в составе: председательствующего — полковника юстиции А. и судей — полковника юстиции Л., полковника юстиции С., с участием заявителя З. рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе заявителя на решение Московского гарнизонного военного суда от 23 июля 2007 года, согласно которому отказано в удовлетворении заявления военнослужащего… университета… (далее — университет) З. об оспаривании бездействия начальника и жилищной комиссии этого университета, связанного с необеспечением заявителя жилым помещением в связи с увольнением его с военной службы. Заслушав доклад полковника юстиции А. и объяснения заявителя в обоснование доводов кассационной жалобы, судебная коллегия установила: Как следует из решения суда и материалов дела, З., будучи признанным военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе и имеющий общую продолжительность военной службы более 10 лет, 3 октября 2006 года подал по команде рапорт с просьбой уволить его с военной службы по основанию, предусмотренному подп. «б» п. 3 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» (по состоянию здоровья — в связи с признанием военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе), с предварительным обеспечением его жилым помещением по месту военной службы. Поскольку его рапорт удовлетворен не был, он обратился в суд с заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие начальника и жилищной комиссии… университета, связанное с необеспечением его жилым помещением в связи с увольнением с военной службы, и обязать указанное должностное лицо распределить ему жилое помещение с учетом права на дополнительную жилую площадь, а также обратить решение к немедленному исполнению. В судебном заседании заявитель поддержал свои требования. Ответчики, будучи надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не прибыли. Гарнизонный военный суд отказал в удовлетворении заявления З. В кассационной жалобе заявитель, будучи не согласен с решением суда, считает, что судом были нарушены и неправильно применены нормы материального права, в частности ст. ст. 15 и 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих», подп. «б» п. 3 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», а также п. 12 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 года N 80. В связи с этим З. просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении его требований. Рассмотрев материалы дела и обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе, судебная коллегия находит решение суда первой инстанции законным и обоснованным. Вывод суда основан на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств, правовая оценка которым дана судом по правилам ст. 67 ГПК Российской Федерации и соответствует вопреки утверждению в кассационной жалобе нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения. Действительно, в соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие-граждане, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. З. же, как установлено по делу, своего согласия на увольнение с военной службы без обеспечения жилым помещением не дал. В то же время согласно ч. 1 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия таких граждан на учет. При таких данных суд обоснованно отказал З. в удовлетворении его требований, поскольку возложение на командование такой обязанности нарушит вышеуказанный принцип очередности предоставления жилья и права других военнослужащих, состоящих в очереди на его получение. Толкование же заявителем норм права является ошибочным. На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 347, 361 (абз. 2), и 366 ГПК Российской Федерации, судебная коллегия определила: Решение Московского гарнизонного военного суда от 23 июня 2007 года по заявлению З. об оспаривании бездействия начальника и жилищной комиссии… университета оставить без изменения, а кассационную жалобу заявителя — без удовлетворения» <5>. ——————————— <5> Определение Московского окружного военного суда от 7 сентября 2007 г. N КГ-1145.
Небезынтересным и необходимым в плане полного понимания данной ситуации будет также приведение текста определения об отказе в истребовании дела по результатам рассмотрения надзорной жалобы по указанному делу в президиуме Московского окружного военного суда: «Судья Московского окружного военного суда полковник юстиции С., рассмотрев надзорную жалобу… З. на решение Московского гарнизонного военного суда от 23 июля 2007 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Московского окружного военного суда от 7 сентября 2007 года по делу об оспаривании бездействия начальника и жилищной комиссии… университета МО Российской Федерации, связанного с необеспечением его жилым помещением в связи с увольнением с военной службы, установил: З., проходящий военную службу по контракту и имеющий выслугу военной службы более 10 лет, военно-врачебной комиссией был признан ограниченно годным к военной службе, в связи с чем в октябре 2006 года подал рапорт, в котором выразил желание уволиться с военной службы по состоянию здоровья с предварительным обеспечением его жилым помещением по месту военной службы. Полагая свои права нарушенными, поскольку командованием он не был обеспечен жилым помещением, З. обратился в суд и просил признать незаконным бездействие начальника и жилищной комиссии… университета МО Российской Федерации, связанное с необеспечением его жилым помещением в связи с увольнением с военной службы по состоянию здоровья, а также обязать названных должностных лиц восстановить его нарушенные права. Решением Московского гарнизонного военного суда от 23 июля 2007 года в удовлетворении требований заявителя было отказано. Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского окружного военного суда от 7 сентября 2007 года данное решение оставлено без изменения. В надзорной жалобе заявитель, не соглашаясь с судебными постановлениями, просит их отменить и вынести новое решение об удовлетворении требований в полном объеме. Нахожу, что доводы жалобы в соответствии со ст. 387 ГПК Российской Федерации не могут повлечь отмену или изменение судебных постановлений в порядке надзора по следующим основаниям. В соответствии с п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих», военнослужащие-граждане, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по состоянию здоровья без предоставления им жилых помещений, а п. «б» ч. 3 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» предусмотрено право военнослужащего, проходящего военную службу по контракту и признанного военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе, на досрочное увольнение с военной службы по состоянию здоровья. Согласно п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 9 от 14 февраля 2000 года «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 2 от 20 января 2003 года и N 6 от 6 февраля 2007 года), если военнослужащие не соглашаются с увольнением их с военной службы без предоставления жилья, суд отказывает в удовлетворении их требований об увольнении с военной службы. Поскольку З., признанный военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе, своего согласия на увольнение с военной службы без обеспечения его жилым помещением не дал, что прямо усматривается из его рапорта на увольнение с военной службы, а согласно ч. 1 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия таких граждан на учет, суд правильно отказал в удовлетворении заявленных требований. Таким образом, оснований к удовлетворению надзорной жалобы заявителя не имеется. На основании изложенного и руководствуясь ст. 381 ГПК Российской Федерации определил: в истребовании дела об оспаривании З. бездействия начальника и жилищной комиссии… университета МО Российской Федерации, связанного с необеспечением его жилым помещением в связи с увольнением с военной службы, рассмотренного Московским гарнизонным военным судом 7 сентября 2007 года, отказать» <6>. ——————————— <6> Определение президиума Московского окружного военного суда от 17 декабря 2007 г. N НГ-962.
По мнению автора, приведенное суждение относительно порядка реализации права военнослужащих указанной категории на жилищное обеспечение при увольнении с военной службы является неверным, поскольку закон предусматривает право соответствующих военнослужащих на предоставление жилья, а также их право на увольнение с военной службы, при этом нормы военного законодательства в данном случае являются специальными и подлежат применению. То, что нормы Федерального закона «О статусе военнослужащих» содержат специальные условия предоставления военнослужащим жилых помещений, подтверждается существующей судебной практикой применения правовых норм о жилищном обеспечении военнослужащих <7>. ——————————— <7> Определение Конституционного Суда Российской Федерации «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Корнеевой Надежды Борисовны на нарушение ее конституционных прав пунктом 5 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 22 апреля 2004 г. N 170-О.
Как видно, в обоснование своей позиции суды ссылаются на закрепление в ст. 57 ЖК РФ принципа очередности предоставления жилых помещений военнослужащим, который, по их мнению, будет нарушаться при удовлетворении требований заявителей. Однако никто не отрицает существование и действие правовых норм об очередности предоставления жилья, которые были закреплены в ранее действовавшем ЖК РСФСР и закреплены в ЖК РФ, но следует учитывать и то, что существуют специальные нормы, которые выше по юридической силе и должны применяться в первую очередь к рассматриваемым правоотношениям, — ст. ст. 15 и 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих», а также подп. «б» п. 3 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», в котором речь идет о праве военнослужащего быть уволенным с военной службы по основанию признания его военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе, в реализации которого командование отказать не вправе, предварительно не обеспечив его положенным в силу закона жилым помещением, если он настаивает на своем требовании. При этом необходимо учитывать особенности жилищного обеспечения каждой категории военнослужащих. Приведенное в вышеназванном Определении положение п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» от 14 февраля 2000 г. N 9 (с изменениями, внесенными Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2007 г. N 6) в действительности гласит следующее: «При досрочном увольнении военнослужащих с военной службы по их желанию в связи с нарушением в отношении их условий контракта или в связи с признанием их ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья (пункты «а» и «б» части 3 статьи 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе») они по основаниям и в порядке, предусмотренным пунктом 1 статьи 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих», должны обеспечиваться жилыми помещениями как увольняющиеся соответственно в связи с организационно-штатными мероприятиями или по состоянию здоровья. Военнослужащие, имеющие право на обеспечение жилыми помещениями, не могут быть уволены с военной службы с оставлением их в списке очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по последнему месту военной службы при отсутствии их согласия на такое увольнение. В случаях, когда эти военнослужащие, настаивая на досрочном увольнении с военной службы по вышеназванным основаниям, согласились уволиться без предоставления жилья, оснований для их последующего восстановления на военной службе для обеспечения жилыми помещениями не имеется, поскольку в этом случае требования части 1 статьи 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» не нарушаются. Если такие военнослужащие не соглашаются с увольнением их с военной службы без предоставления жилья, суд отказывает в удовлетворении их требований об увольнении с военной службы, поскольку указанные лица согласно статье 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» не могут быть уволены с военной службы». Как видно, ключевым является последний абзац данного пункта рассматриваемого Постановления, из которого вовсе не следует, что суды должны отказывать в удовлетворении требования об обеспечении таких военнослужащих жилыми помещениями до увольнения, а речь идет об отказе в удовлетворении требований об увольнении с военной службы до предоставления жилья. Автор полностью согласен с тем, что решение суда, обязывающее обеспечить жилым помещением военнослужащего соответствующей категории и в последующем представить его к увольнению с военной службы, довольно проблематично в исполнении на практике, поскольку фактически приводит орган военного управления к обязанности обеспечить жильем в обход существующей очереди. И если ранее толкование п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих», с учетом конкретизации порядка его применения в п. 12 Инструкции, сводилось к внеочередному обеспечению жильем данной категории военнослужащих, то с учетом положений ЖК РФ возникла неясность (и даже определенное противоречие) соответствующих правовых норм. С точки зрения автора, с учетом разъяснений, данных в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. N 9, на которое ссылаются в судебных актах военные суды, при рассмотрении подобных дел следует отказывать лишь в удовлетворении требований таких военнослужащих об увольнении, но не в требовании об обеспечении жильем в порядке и в форме, предусмотренной законодательством для соответствующей категории заявителя. Иначе не совсем понятно, как поступать с той категорией военнослужащих, которые признаны военно-врачебной комиссией не годными к военной службе, или той категорией военнослужащих, которые относятся к достигшим предельного возраста пребывания на военной службе? Ведь правовая норма для всех одна. Закон не делает различия в гарантиях реализации права на жилище военнослужащих, увольняемых по состоянию здоровья, в зависимости от того, признаны они ограниченно годными к военной службе или не годными к ней, а также не ставит различия в гарантиях реализации жилищных прав лиц, увольняемых в связи с организационно-штатными мероприятиями или в связи с достижением предельного возраста пребывания на военной службе. По мнению автора, отказывая полностью в удовлетворении требований таких заявителей, суды пошли по пути расширительного толкования правовых норм, забыв о буквальном содержании закона, сводящемся к тому, что военнослужащий имеет право на увольнение и при изъявлении желания реализовать это право его обязаны обеспечить жилым помещением, но в той форме, которая предусмотрена законом для его категории, если, конечно, он не согласен на увольнение без такого предоставления. В конце концов, если и идет речь об обеспечении жильем в порядке очередности, то так и должно быть написано в резолютивной части соответствующего решения. Если есть мотивированное основание полагать, что признание военнослужащего ограниченно годным к военной службе не должно предоставлять те же социальные гарантии в части реализации жилищных прав, что и иным льготным категориям, следует вносить изменения в законодательство, а не заниматься иносказанием, что, на взгляд автора, происходит в настоящее время. Вместе с тем правовые пути решения данной проблемы, сводившиеся к заявлению военнослужащими требований только об увольнении с военной службы либо только к обеспечению жилым помещением, не находят поддержки у правоприменителя в настоящее время, хотя первоначально подобные заявления удовлетворялись в том же Московском окружном военном суде, наряду с существованием и приведенной судебной практики. Мнения разделились даже и в толковании этого аспекта. Оставалось надеяться, что подобную судебную практику получится изменить путем обращения в Военную коллегию Верховного Суда Российской Федерации с требованиями об отмене таких судебных актов в порядке надзора, однако Определение Конституционного Суда Российской Федерации «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Президиума Московского окружного военного суда о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 1 ноября 2007 г. N 721-О-О, по сути, поставило точку в судебной перспективе отмены таких судебных решений. Касательно очередности предоставления жилых помещений следует отметить, что также уже сложилась судебная практика, согласно которой военнослужащие, внесенные в списки имеющих право на внеочередное получение жилых помещений, обеспечиваются жильем исходя из времени включения их в эти списки, т. е. право военнослужащего на жилище подлежит реализации в определенном порядке, который не подлежит изменению в зависимости от того, кто из военнослужащих, имеющих право на внеочередное обеспечение жилым помещением, обратится в суд с заявлением раньше <8>. ——————————— <8> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2007 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2007 г.
Для полного понимания сущности создавшейся ситуации остановимся подробнее на выводах, содержащихся в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2007 г. N 721-О-О. Исходя из текста данного документа, названное Определение выносилось в связи с поступлением в Конституционный Суд Российской Федерации запроса президиума Московского окружного военного суда, основанного на рассматриваемом в порядке надзора гражданском деле по заявлению военнослужащего Д., который оспаривал бездействие своего непосредственного начальника, выразившееся в непредставлении его к увольнению в связи с признанием военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе и необеспечении жилым помещением по последнему месту военной службы. В указанном запросе президиума Московского окружного военного суда в Конституционный Суд Российской Федерации указывалось, что имеет место неопределенность в вопросе о конституционности подлежащего применению в данном деле положения абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих», предусматривающего, что военнослужащие — граждане Российской Федерации, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений, а именно был поставлен вопрос о возможном его несоответствии ст. 18, ч. ч. 1, 2 ст. 37 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой оно лишает военнослужащего права на увольнение с военной службы до предоставления ему жилого помещения либо допускает возможность его увольнения без обеспечения жилым помещением. Отказывая в принятии к рассмотрению запроса Московского окружного военного суда по основанию его несоответствия требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 1 ноября 2007 г. N 721-О-О сделал ряд выводов, которые, по всей видимости, и были целью данного запроса. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что вопросы, связанные с реализацией военнослужащими права на труд и обеспечением их жилыми помещениями, ранее уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, а именно в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. N 322-О <9> и Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 5 апреля 2007 г. N 5-П <10>. ——————————— <9> Определение Конституционного Суда Российской Федерации «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Францына Валерия Васильевича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 2 статьи 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих», пункта 4 статьи 32 и пункта 11 статьи 38 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 30 сентября 2004 г. N 322-О. <10> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» на 2004 — 2010 годы, входящей в состав Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, в связи с жалобами ряда граждан» от 5 апреля 2007 г. N 5-П.
Как следует из анализа данных документов, «реализация конституционного права граждан на труд в условиях военной службы имеет свои особенности; в частности, военнослужащий, подписывая контракт и приступая к военной службе, налагает на себя обязанность продолжать службу после истечения срока, указанного в контракте, в случаях, предусмотренных в законе; при этом федеральные органы исполнительной власти, заключившие контракт с военнослужащим, не вправе задерживать его исключение из списков личного состава по иным, помимо указанных в пункте 11 статьи 38 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», основаниям». Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 30 сентября 2004 г. N 322-О также сделан вывод о том, что «после истечения срока, указанного в контракте, военнослужащий реализует свое право на труд посредством либо дальнейшего прохождения военной службы — до обеспечения его жилым помещением, либо увольнения с военной службы — с условием его последующего обеспечения жильем по месту будущего проживания, а потому при отсутствии письменного согласия военнослужащего на увольнение до улучшения его жилищных условий и при истечении срока, указанного в контракте, такого военнослужащего следует считать проходящим военную службу в добровольном порядке только до дня обеспечения жилым помещением». Как отмечается в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2007 г. N 721-О-О, «признание военно-врачебной комиссией военнослужащего, имеющего воинское звание офицера, ограниченно годным к военной службе на основании подпункта «б» пункта 3 статьи 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» дает ему право, но не обязывает досрочно увольняться с военной службы и не лишает его права продолжать военную службу на должности, позволяющей выполнять соответствующие состоянию здоровья воинские обязанности. Следовательно, такой военнослужащий, если он нуждается в улучшении жилищных условий, не лишается возможности реализовать свое право на получение жилого помещения в порядке очереди. При этом военнослужащий, увольняемый по льготному основанию (по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями), в силу пункта 13 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» не может быть исключен без его согласия из списка очередников на получение жилых помещений по последнему перед увольнением месту военной службы и обеспечивается жилым помещением в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации». В указанном Определении Конституционный Суд Российской Федерации также приходит к заключению о том, что, «выражая свое несогласие на увольнение до обеспечения жилыми помещениями, военнослужащий свободно выбирает вариант реализации права на жилище путем получения жилого помещения в период дальнейшего прохождения военной службы на должности, учитывающей установленные ограничения по состоянию здоровья». Таким образом, следуя данным положениям получается, что военнослужащий соответствующей категории при увольнении с военной службы в любом случае обеспечивается жилым помещением в порядке очередности и, выражая в рапорте свое желание реализовать право на увольнение с военной службы, но не давая согласие на увольнение без предоставления жилья, фактически отказывается от увольнения с военной службы и продолжает проходить ее до обеспечения жилой площадью согласно существующей очередности. В своем Постановлении от 5 апреля 2007 г. N 5-П Конституционный Суд Российской Федерации при разрешении вопроса, связанного с обеспечением жилыми помещениями граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. и уволенных или подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., разъяснил, что «Конституция Российской Федерации, закрепляя за малоимущими и иными указанными в законе гражданами, нуждающимися в жилище, право на его получение бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (части 2 и 3 статьи 40), предписывает тем самым законодателю определять категории граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретные формы, источники и порядок обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства», а «отнеся к лицам, которых государство обеспечивает жильем бесплатно или за доступную плату, военнослужащих и граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, федеральный законодатель в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» гарантировал военнослужащим предоставление жилых помещений, а для граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, определил источники и формы обеспечения их жильем, возложив, таким образом, на государство соответствующие публично-правовые обязанности, которые ему надлежит выполнять в силу статей 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2), 59 (часть 2) Конституции Российской Федерации». Конституционный Суд Российской Федерации в данном Постановлении также отметил, что согласно п. 14 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие — граждане Российской Федерации, имеющие общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по состоянию здоровья могут обеспечиваться жильем либо посредством выдачи государственных жилищных сертификатов, либо в иных формах, в частности посредством строительства и приобретения для них жилых помещений федеральными органами исполнительной власти за счет средств федерального бюджета, а использование государственных жилищных сертификатов в качестве формы обеспечения жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, «не противоречит Конституции Российской Федерации, но только в той мере, в какой с их помощью для этих граждан обеспечивается возможность приобретения жилья в избранном месте жительства как минимум за доступную плату». В анализируемом Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2007 г. N 721-О-О на основании приведенных заключений делается вывод о том, что «федеральный законодатель, на которого Конституцией Российской Федерации возложено решение вопросов, связанных с определением конкретных форм, источников и порядка предоставления указанным категориям граждан жилых помещений, вправе устанавливать различные правила удовлетворения жилищных потребностей для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и для уволившихся с военной службы или имеющих право на увольнение». В указанном Определении отмечено, что «положение абзаца второго пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» является дополнительной гарантией реализации военнослужащим права на жилище и не может быть признано нарушающим конституционное право граждан на труд». В развитие данного положения делается вывод о том, что указанное право «не предполагает принуждение гражданина, признанного по состоянию здоровья ограниченно годным к военной службе, к дальнейшему прохождению военной службы, поскольку в любом случае решение о сохранении или прекращении статуса военнослужащего требует его свободного волеизъявления», а «военнослужащие, принявшие решение продолжить службу, обеспечиваются жилыми помещениями в общем порядке в соответствии с существующей очередностью федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, а военнослужащие, уволившиеся с военной службы, обеспечиваются жилыми помещениями либо посредством выдачи государственных жилищных сертификатов, либо в иных формах, предусмотренных законом». Исходя из вышеизложенного, военнослужащий, при наличии у него основания быть уволенным с военной службы в связи с признанием его военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе, вправе реализовать данное право либо продолжив прохождение военной службы по контракту, при этом обеспечиваться жильем он будет в общем порядке, т. е. в порядке очередности, либо в иных формах, предусмотренных законом. Причем про иные формы, предусмотренные законом, Конституционный Суд Российской Федерации ведет речь лишь относительно тех военнослужащих, которые уволились с военной службы. В то же время как же быть, если военнослужащий, признанный военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе, изъявил желание уволиться с военной службы, при этом пожелав реализовать свое право на жилище, гарантированное ему государством, в том числе п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих», при увольнении с военной службы? По сути, анализ рассматриваемого Определения Конституционного Суда Российской Федерации говорит о том, что в таком случае военнослужащий фактически «свободно выбирает вариант реализации права на жилище путем получения жилого помещения в период дальнейшего прохождения военной службы на должности, учитывающей установленные ограничения по состоянию здоровья». Интересная получается гарантия и свобода выбора. С точки зрения автора, указанная дополнительная гарантия, закрепленная в п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих», прежде всего обеспечивает соблюдение жилищных прав военнослужащих при увольнении по одному из льготных оснований, предусматривая положение, согласно которому до увольнения с военной службы такие военнослужащие имеют право на реализацию своего права на жилище. Интересен и тот факт, что, как отмечено в вышеназванном Определении, в своем запросе Московский окружной военный суд, по сути, ставил вопрос о дополнении действующего Федерального закона «О статусе военнослужащих» нормой о внеочередном порядке предоставления жилых помещений отдельным категориям военнослужащих, что не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации и является прерогативой законодателя. Фактически речь здесь идет о том, что гарантия, закрепленная в п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих», в настоящее время прямо не предусматривает внеочередного обеспечения жильем военнослужащего рассматриваемой категории. Вместе с тем, анализируя указанное выше Определение Конституционного Суда Российской Федерации, для более полного понимания создавшейся ситуации автор считает правильным обратиться и к положениям абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»: для той категории военнослужащих, о которой идет речь в данной правовой норме, при увольнении с военной службы надлежащей формой обеспечения жильем будет являться предоставление жилья в собственность по избранному месту жительства. Почему же и здесь суды отказывают в удовлетворении требований заявителей подобной категории, не вникая в особенности порядка их жилищного обеспечения? Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2007 г. N 721-О-О в принципе не может отрицать возможности обеспечения военнослужащих жилыми помещениями до увольнения с военной службы в той форме и в том порядке, которые предусмотрены для соответствующей их категории, несмотря на содержащийся в Определении вывод о том, что «военнослужащие, принявшие решение продолжить службу, обеспечиваются жилыми помещениями в общем порядке в соответствии с существующей очередностью федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба», а также вывод о том, что под принявшими решение понимаются и те военнослужащие, которые выразили свое несогласие на увольнение до обеспечения жильем, при этом подав рапорт на увольнение с военной службы. Ведь если военнослужащий продолжил военную службу, а категория, к которой он относится в период военной службы, в силу закона обеспечивается служебными жилыми помещениями, то о каком обеспечении жильем в общем порядке идет речь в Определении? Получается, что такой военнослужащий, продолжив военную службу, будет обеспечиваться служебным жильем. Автор считает, что подобное толкование правовых норм ущемляет права военнослужащих. При этом, по мнению автора, говоря о правильности толкования тех или иных норм, необходимо рассматривать соответствующий подход в их толковании со всех сторон, в том числе и с позиции практики их применения. Поэтому, как уже отмечалось, не следует ограничиваться рассмотрением вопроса применения п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» лишь к той категории военнослужащих, которые увольняются по состоянию здоровья в связи с признанием их ограниченно годными к военной службе. Как уже отмечалось автором, данная правовая норма одна для всех категорий льготников, и, пока законодательно не будет сделано исключений для некоторых из них, вести речь о ее толковании необходимо с точки зрения практики применения ко всем категориям таких военнослужащих. Как сложится практика с учетом произошедших изменений в толковании правовых норм о жилищном обеспечении военнослужащих правоприменителем, догадаться несложно, и, с учетом реалий объективной действительности, при обращении в суды за защитой своих прав и законных интересов по рассмотренным ситуациям военнослужащим остается лишь надеяться на всестороннее и внимательное рассмотрение дел военными судами, а также на отсутствие формального подхода в определении фактических обстоятельств дела с учетом категорий конкретных военнослужащих, а также требований, которые они заявляют.
