НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ (БАНКРОТСТВО) БАНКОВ И КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ
Б. С. БРУСКО
Бруско Борис Сергеевич, адвокат Адвокатской палаты г. Москвы, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается правовое регулирование несостоятельности (банкротства) банков в свете конституционных норм и принципов. Автор сосредоточивается на таких примерах нивелирования принципа соразмерности применения частноправовых и публично-правовых методов регулирования конкурсных правоотношений, как проблема упрощенного порядка отзыва лицензии и ликвидации банков, а также проблемы субъектного состава конкурсного процесса.
Insolvency (bankruptcy) of banks and the Russian Constitution
B. S. Brusko
The article reveals legal regulation of insolvency (bankruptcy) of banks in the light of constitutional norms and principles. The author concentrates on such examples of leveling the principle of proportionality of private-legal and public-legal methods of regulating competition relations as the problem of simplified procedure of license revocation and bank liquidation as well as problems of the subject structure of competitive process.
Key words: Constitution, insolvency (bankruptcy), competitive process, bank, license, bank liquidation.
Свобода экономической деятельности является одной из основ конституционного строя (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Высшим законом страны провозглашено право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ), на судебную защиту своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ).
По смыслу ст. 2, 17, 18, 45 Конституции России в целях выработки отвечающей интересам и потребностям общества государственной экономической политики, в частности в сфере финансового оздоровления и банкротства, обязанностью государства является создание наиболее благоприятных условий для развития рыночной экономики как путем непосредственно-регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества.
Законодатель, в соответствии со ст. 71 (п. «а», «в», «ж») Конституции России, устанавливает правовые основы единого рынка и, осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего экономических, для защиты общих (общественных) интересов вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, который предполагает сочетание частноправовых и публично-правовых средств. При этом, располагая широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, законодатель вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал (ст. 7, 8, 55 Конституции РФ).
Одним из таких средств, направленных на защиту как частных, так и публичных интересов, является институт банкротства. В рамках его правовой регламентации с учетом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе использовать публично-правовые методы регулирования: наделять публичными полномочиями особых субъектов конкурсного права — арбитражных управляющих; предоставлять отдельные нормотворческие функции; ограничивать свободу усмотрения участников конкурсного процесса и т. д.
Усиление влияния государства в рыночных отношениях представляется нам тенденциозным. Все большее распространение получает концепция умеренного вмешательства, предполагающая, что практически любая экономическая деятельность, осуществляемая в частных интересах, имеет вместе с тем и публичное значение, а потому государство, обеспечивая проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, вправе в случае возникновения неблагоприятных экономических условий осуществлять публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения экономической сферы (ст. 71, п. «ж»; ст. 114, п. «б» Конституции России). На сегодняшний день одним из основных проводников данной концепции является Конституционный Суд России (Постановления от 19.12.2005 N 12-П; от 22.07.2002 N 14-П). Основополагающей эта идея является и в арбитражной практике.
Нам представляется опасной тенденция расширения вмешательства государства в свободу экономических и иных отношений, являющихся сферой личных интересов граждан и юридических лиц, сферой рыночных отношений. Позиция, когда публичные мотивы оправдывают и покрывают любое произвольное ограничение принципов добросовестности, диспозитивности и равенства отношений автономных субъектов, не только абсолютно размывает традиционные и естественные границы частноправового и публично-правового регулирования до их полного смешения, но и представляет несомненную угрозу для всех индивидуальных прав и свобод.
Отношения несостоятельности (в особенности банкротства кредитных организаций) являются сферой активного государственного вмешательства и публично-правового регулирования. По нашему мнению, сегодня это вмешательство является чрезмерным. Происходит подмена понятий. Вместо того чтобы дать гражданскому обороту четкие, понятные, пусть даже жесткие, но одинаковые для всех «правила игры», законодатель расширяет горизонты властно-административных полномочий публичных структур, порой заменяя ими действия естественных законов экономики.
Хотелось бы остановиться на некоторых примерах нивелирования принципа соразмерности применения частноправовых и публично-правовых методов регулирования конкурсных правоотношений.
Проблема упрощенного порядка отзыва лицензии и ликвидации банков. Согласно п. 2 ст. 20 ФЗ «О банках и банковской деятельности», после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций кредитная организация должна быть ликвидирована в соответствии с требованиями ст. 23.1 указанного Закона, а в случае признания ее банкротом — в соответствии с требованиями ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Таким образом, отзыв лицензии всегда влечет ликвидацию кредитной организации.
По смыслу ст. 50.4 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» отзыв лицензии является обязательным условием возникновения права на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации банкротом.
Российскому гражданскому законодательству известны лишь две формы ликвидации юридического лица — добровольная и принудительная (ст. 61 Гражданского кодекса РФ). Признание должника банкротом является одной из форм принудительной ликвидации. При этом она осуществляется исключительно по решению суда.
Ныне действующее законодательство о банках и банковской деятельности предусматривает право Центрального банка РФ отозвать лицензию на совершение банковских операций у любого банка (ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 20 ФЗ «О банках и банковской деятельности») во внесудебном порядке, без обращения в суд.
Последствием отзыва у банка лицензии является фактическое прекращение его финансово-хозяйственной деятельности и начало процедуры ликвидации (ст. 20 ФЗ «О банках и банковской деятельности»).
Согласно ст. 2 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», кредитная организация считается неспособной удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязанности не исполнены ею в течение 14 дней после наступления даты их исполнения и (или) стоимость имущества (активов) кредитной организации недостаточна для исполнения ею обязательств перед кредиторами и (или) обязанности по уплате обязательных платежей.
Учитывая, что одним из последствий отзыва у банка лицензии является прекращение приема и осуществления по корреспондентским счетам кредитной организации платежей на счета клиентов (ст. 20 ФЗ «О банках и банковской деятельности»), не вызывает сомнений то, что любой банк в результате отзыва лицензии будет a priori отвечать формальным признакам банкротства.
При банкротстве банков применяется только процедура конкурсного производства (ст. 5 «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»). Никакие иные процедуры (наблюдения, финансового оздоровления, внешнего управления) судом не назначаются. Реабилитационные меры (финансовое оздоровление, реорганизация, назначение временной администрации) осуществляются кредитными организациями во внесудебном порядке под административным надзором Банка России. При этом на законодательном уровне не закреплен порядок применения к банку, испытывающему финансовые затруднения, принудительных мер в четкой последовательности: сначала применяются реабилитационные процедуры, а уж потом ликвидационные. Банк России по своему усмотрению может применить как крайние ликвидационные меры, являющиеся по своей правовой природе исключительными, так и меры восстановительные, реабилитационные. Следует отметить, что Банк России вправе отозвать лицензию у кредитной организации и не по финансово-экономическим основаниям. Так, одним из самых «популярных» оснований, используемых Банком России, является основание, предусмотренное в п. 6 ч. 1 ст. 20 «О банках и банковской деятельности» (неисполнение федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение года к банку применялись меры принуждения).
Вызывают критику и положения Закона, предусматривающие, что обжалование приказа об отзыве лицензии никоим образом не препятствует движению процесса по делу о несостоятельности кредитной организации, не является препятствием для принятия судом заявления о признании банкротом, не является основанием для приостановления производства по делу о банкротстве; признание приказа об отзыве лицензии незаконным не является основанием для отмены решения о признании банкротом или пересмотра дела о банкротстве по вновь открывшимся обстоятельствам (п. 7 — 9 ст. 50.10 «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»). Таким образом, возможно подвергнуть банкротству любой банк, даже у которого незаконно отозвана лицензия.
Представляется, что ныне действующий упрощенный порядок отзыва банковской лицензии (внесудебный, административный) несоизмерим с теми последствиями, которые может повлечь отзыв лицензии: принудительной ликвидации (в большинстве случаев, посредством конкурсных процедур), невозможности восстановить финансово-хозяйственную деятельность банка даже в случае признания незаконности аннулирования лицензии. Порядок отзыва банковской лицензии должен быть более сложным и проходить в рамках судебного контроля. Процессуальное бремя доказывания правомерности и необходимости отзыва лицензии должно быть возложено на Банк России.
Существующий порядок противоречит провозглашенному в ст. 34 Конституции России праву каждого на свободное использование своих способностей и имущества для экономической деятельности, принципу свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ), ущемляет закрепленное конституционное право на судебную защиту (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ).
Действующее законодательство о банкротстве кредитных организаций требует серьезных изменений. Считаем, что, прежде всего, на законодательном уровне необходимо установить:
— судебный порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций (по заявлению Банка России) только по финансово-экономическим основаниям;
— отзыв лицензии у банка возможен только после применения к нему так называемых реабилитационных мер (или мер по предупреждению банкротства);
— меры предупреждения банкротства должны осуществляться и контролироваться арбитражным судом в рамках соответствующего производства, а не административно-властным органом (Банком России);
— принудительные меры в отношении банков должны применяться в строгой последовательности — сначала должны быть использованы меры предупреждения банкротства, а уже затем задействованы ликвидационные процедуры.
Проблемы субъектного состава конкурсного процесса. В соответствии со ст. 50.2 «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» лицами, участвующими в деле, являются: кредитная организация — должник; конкурсный управляющий; конкурсные кредиторы; уполномоченный орган (обязательные платежи и налоги); Банк России как орган банковского регулирования и надзора; иные лица, участвующие при рассмотрении отдельных производств по делу (при признании недействительными сделок, о привлечении к ответственности).
На первый взгляд, система процессуального участия и состязательности представляется достаточно сбалансированной: кредиторы (конкурсные кредиторы, уполномоченный орган) противостоят в деле должнику, защищая свои имущественные интересы, они обладают примерно одинаковым объемом процессуальных и материальных прав. Интересы и тех и других должен обеспечить арбитражный управляющий (в деле о банкротстве банка, как правило, Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов»).
Между тем возбуждение и движение конкурсного процесса не должно выступать механизмом ограничения имущественных прав собственников кредитной организации (учредителей и акционеров). Как видим, собственники (учредители, акционеры) могут участвовать в конкурсном процессе с существенными ограничениями: во-первых, только через избранного представителя (и никак не каждый в отдельности, на принципах автономии воли), во-вторых, с ограниченными правами — как лицо, участвующее в арбитражном процессе по делу о банкротстве (но не лицо, участвующее в деле).
Уже с момента отзыва у банка лицензии возникают определенные последствия для участников (акционеров): они не могут «определять судьбу» банка (назначать органы управления, принимать решения о деятельности банка), не могут распределять прибыль и осуществлять хозяйственную деятельность. В экономическом и корпоративном значении учредители (акционеры) становятся отстраненными «от дел». Между тем учредители (акционеры) являются теми субъектами, для которых экономические потери от прекращения деятельности банка являются даже более ощутимыми, по сравнению с потерями кредиторов. Напомним, что с момента начала процедуры банкротства участники (акционеры) не вправе получать и распределять прибыль, утрачивают возможность получить ликвидационную квоту; по сути, прекращаются обязательственные правоотношения между банком и акционерами (учредителями). Более того, не стоит забывать и о субсидиарной ответственности участников (акционеров) по долгам банка (ст. 14 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»).
Считаем более правильным наделить учредителей (акционеров) правами лиц, участвующих в деле о банкротстве. Действующее законодательство в этой части сегодня вступает в противоречие с важнейшими конституционными принципами, провозглашенными в ст. 35 Конституции России (право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда), а также в ст. 46 Конституции России (каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод).
До настоящего времени на законодательном уровне не решены следующие вопросы: о возможности для участников (акционеров) кредитной организации обжаловать приказ об отзыве лицензии; о праве участников (акционеров) на обжалование решений о признании кредитной организации несостоятельной (банкротом); о возможности требовать назначения независимой экспертизы по делу о банкротстве и т. д. В арбитражной практике нет единства мнения по этому вопросу. Большинство судебных инстанций считают, что представитель участников (акционеров) в деле о банкротстве кредитной организации такими полномочиями не наделен.
Полагаем, что действующее конкурсное законодательство кредитных организаций в этой части требует скорейшего совершенствования по следующим основным направлениям:
— учредители (акционеры) должны быть наделены статусом лиц, участвующих в деле о банкротстве (причем как посредством самостоятельного участия, так и через общего представителя);
— учредители (акционеры) должны пользоваться равными с иными участниками дела как процессуальными, так и материальными правами при осуществлении процедур банкротства. Объем их прав должен быть сопоставим с правами кредиторов, в частности, на участие в собраниях (комитете) кредиторов; при обжаловании действий и решения арбитражных управляющих и т. д.
