(Полотовская Е. Ю.) («Муниципальная служба: правовые вопросы», 2012, N 1)
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ (МУНИЦИПАЛЬНЫЕ) УЧРЕЖДЕНИЯ КАК НОВАЯ ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ <1>
Е. Ю. ПОЛОТОВСКАЯ
——————————— <1> Данная статья участвовала во Всероссийском конкурсе научных работ «Право бизнесу».
8 мая 2010 года — знаковая дата для существующей в Российской Федерации системы государственных и муниципальных учреждений. Этот день примечателен тем, что был принят Федеральный закон N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который ознаменовал собой начало реформирования правового статуса бюджетных учреждений. С момента вступления названного нормативного правового акта в законную силу (1 января 2011 г.) все указанные субъекты социальной сферы должны приобрести статус бюджетных, казенных или автономных учреждений <2>. ——————————— <2> Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Российская газета. 2010. 12 мая; Российская газета. 2010. 3 декабря.
Необходимость проведения данной реформы обусловлена тем, что действующие в Российской Федерации бюджетные учреждения создавались в условиях, прежде всего экономических, отличных от сложившейся в настоящее время ситуации в стране. Однако такие учреждения функционировали, хотя и в отрыве от требований, предъявляемых к оказанию государственных и муниципальных услуг. Следует отметить, что ранее действовавший правовой статус государственных (муниципальных) учреждений не «вырабатывал» у них стимула к повышению эффективности деятельности, улучшению качества оказываемых услуг, что было вызвано, в первую очередь, сметным финансированием бюджетных учреждений. Данные положения подтверждают неэффективность работы бюджетных учреждений. Кроме того, отсутствовал «прозрачный» контроль за деятельностью администраций и органов управления таких учреждений. Помимо этого до принятия Федерального закона N 83-ФЗ перед государством стояла острая проблема нехватки бюджетных средств для содержания многочисленных государственных и муниципальных учреждений, выполняющих социальные функции. Федеральным законом N 83-ФЗ введено квотирование, то есть будут выделяться денежные средства из соответствующего бюджета на определенный объем и перечень оказываемых услуг. При этом финансирование будет осуществляться в пределах стандартов в области образования, медицины, культуры, которые принимаются за основу государственного задания бюджетным, автономным и казенным учреждениям. Но анализируемый законодательный акт имеет положительную направленность для самих государственных (муниципальных) учреждений. Так, рассматриваемая реформа предоставляет указанным субъектам возможность самим оказывать услуги, зарабатывать из внебюджетных фондов. То есть государственные (муниципальные) учреждения наделяются определенной свободой в привлечении, наряду с бюджетными, иных средств за счет приносящей доход деятельности. Однако объем данного права неодинаков для бюджетных, казенных и автономных учреждений (более подробно об этом будет сказано ниже). Вместе с тем данное законодательное положение, введенное Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», является инструментом, способом сокращения бюджетных расходов, а также внедряет элементы рыночных отношений в деятельность государственных (муниципальных) учреждений, что соответствует уровню развития российского государства (имеется в виду сложившаяся рыночная экономика). Таким образом, реформирование правового положения государственных и муниципальных учреждений можно рассматривать в качестве попытки изменения, расширения методов бюджетного финансирования. В связи с этим мы полагаем, что рассматриваемая реформа ориентирована в первую очередь на управленцев (обеспечение эффективного управления деятельностью конкретного учреждения), а не на население. Рассмотрим более подробно «новый» правовой статус государственных (муниципальных) учреждений. Федеральный закон N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» ввел новое понятие — казенное учреждение. Это государственное (муниципальное) учреждение, оказывающее государственные (муниципальные) услуги, выполняющее работы и (или) исполняющее государственные (муниципальные) функции в целях обеспечения реализации полномочий органов власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств бюджета на основании бюджетной сметы. Особенности правового положения учреждений такого типа прописаны в новой редакции ст. 161 Бюджетного кодекса РФ <3>. Они считаются распорядителями и получателями бюджетных средств. Для данных учреждений в бюджетной смете устанавливаются лимиты бюджетных обязательств в соответствии с классификацией расходов бюджетов. ——————————— <3> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Российская газета. 1998. 12 августа; Российская газета. 2010. 10 ноября.
Как говорилось ранее, государственные (муниципальные) учреждения наделяются определенной свободой в привлечении средств за счет приносящей доход деятельности, но объем данного права неодинаков для бюджетных, казенных и автономных учреждений. Так, казенное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность, только если это предусмотрено в его учредительном документе, т. е. данное право для казенных учреждений носит ограниченный характер. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства. Все имущество казенного учреждения закреплено за ним на праве оперативного управления. Оно не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. По своим обязательствам казенное учреждение отвечает находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых собственник имущества казенного учреждения несет субсидиарную ответственность <4>. ——————————— <4> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301; Российская газета. 1994. 8 декабря; Российская газета. 2010. 30 июля.
Решение о создании казенного учреждения вправе принимать учредитель (Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или местная администрация муниципального образования). Учредительным документом казенного учреждения является устав (либо положение), утвержденный соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. Отличается своей спецификой и правовой статус «нового» бюджетного учреждения. Бюджетное учреждение представляет собой некоммерческую организацию, созданную РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством России полномочий в социальной сфере соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления <5>. ——————————— <5> Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Российская газета. 2010. 12 мая; Российская газета. 2010. 3 декабря.
Правовое положение данного вида учреждений регулируется Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а именно введенной Федеральным законом N 83-ФЗ статьей 9.2 «Бюджетное учреждение» <6>, согласно которой бюджетное учреждение несет ответственность по своим обязательствам всем имуществом, кроме особо ценного и недвижимого имущества, закрепленного за ним собственником. ——————————— <6> Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Российская газета. 1996. 24 января; Российская газета. 2010. 31 декабря.
Бюджетное учреждение ведет свою деятельность в соответствии с предметом и целями, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом согласно государственным (муниципальным) заданиям. Исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для которых оно создано, закрепляется в его уставе. Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, предусмотренной учредительным документом, гражданам и юридическим лицам за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом. Бюджетное учреждение вправе вести иные виды деятельности, не являющиеся основными, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. При этом такие виды деятельности должны быть указаны в его учредительных документах. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. При этом субсидии по смыслу Федерального закона N 83-ФЗ не являются видом финансовой помощи соответствующему учреждению наряду с дотациями, а рассматриваются как инструмент реализации государственного (муниципального) задания. Бюджетные учреждения проводят операции с поступающими им средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Правовой режим автономных учреждений регулируется Федеральным законом от 3 ноября 2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Этим Законом предусматривается создание автономного учреждения исключительно с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в лице соответствующих органов <7>. ——————————— <7> Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Российская газета. 2006. 8 ноября; Российская газета. 2010. 3 декабря.
Автономному учреждению предоставляется более широкая свобода в привлечении, наряду с бюджетными, иных средств за счет деятельности, не выходящей за рамки специальной правоспособности, а также в распоряжении указанными средствами. При этом в отличие от казенного учреждения его учредитель (собственник) не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения <8>. ——————————— <8> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Российская газета. 1994. 8 декабря; Российская газета. 2010. 30 июля.
Автономное учреждение, так же как и бюджетное или казенное, сохраняет для себя гарантию бюджетного финансирования. Так, п. 1 ст. 20 Закона об автономных учреждениях закрепляет, что объем финансового обеспечения выполнения государственного или муниципального задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. Соответственно учредитель не может не дать автономному учреждению задание на оказание государственных или муниципальных услуг и субсидию на выполнение этого задания. Таким образом он не может не предоставить автономному учреждению необходимое финансовое обеспечение. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено законом, причем собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества (п. 8, 9 ст. 2 Закона об автономных учреждениях), что также определяет его особый правовой режим. Автономное учреждение создается Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (п. 1 ст. 2 Закона об автономных учреждениях). Автономному учреждению учредителем устанавливаются задания в соответствии с его основной деятельностью, предусмотренной в уставе. Основная деятельность может осуществляться на основании указанных выше заданий учредителя и обязательств перед страховщиками за плату и бесплатно. Кроме них автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии что такие виды деятельности указаны в его уставе (п. 6 и 7 ст. 4 Закона об автономных учреждениях). Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом Президента Российской Федерации. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования. В отличие от бюджетного учреждения автономное вправе открывать счета не только в кредитных организациях, но и в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований. Заслуживает внимания проблема ответственности бюджетного и автономного учреждения по своим обязательствам. Как было отмечено ранее, данные учреждения отвечают по долгам всем имуществом, кроме особо ценного и недвижимого имущества, закрепленного за ними собственником. Из этого следует, что кредитор не вправе обратить взыскание на особо ценное движимое, а также недвижимое имущество. Возникает вопрос: являются ли автономные и бюджетные учреждения полноценными участниками гражданского оборота? По этому поводу возникают достаточно обоснованные сомнения. Известно, что основной характеристикой гражданского оборота является равноправие сторон, а также возможность наступления ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения договорных и иных обязательств. В анализируемой ситуации выходит, что в отношении автономных и бюджетных учреждений обязанность претерпевания негативных последствий в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) ими своих обязательств существенным образом ограничивается. Можно сказать, что государство в лице соответствующих органов защищает названные учреждения от требований кредиторов. На наш взгляд, в обозримом будущем в Конституционный суд Российской Федерации будут поступать обращения кредиторов указанных учреждений с просьбой о проверке конституционности законодательной нормы, касающейся объема ответственности автономных и бюджетных учреждений, а в последующем — и жалобы в Европейский суд по правам человека о невозможности удовлетворения требований кредиторов. В теории предполагается, что автономные и бюджетные учреждения будут заниматься приносящей доход деятельностью исходя из принципов разумности и целесообразности. Причем данная доходная часть должна учитываться на отдельном балансе; учреждение обязано открывать специальный счет для получения таких денежных средств. В таком случае можно ли обратить взыскание, например, на здание или автомобиль, которые автономное или бюджетное учреждение приобрело за счет средств, полученных от осуществления приносящей доход деятельности? Исходя из положений Федерального закона «О некоммерческих организациях» — можно, поскольку это имущество не является особо ценным или недвижимым имуществом, закрепленным за учреждением собственником. Однако органы власти Российской Федерации имущество, приобретенное за счет средств от приносящей доход деятельности, относят именно к такому имуществу, на которое, согласно названному Федеральному закону, взыскание обращено быть не может. Таким образом, привлечь названные субъекты к гражданско-правовой ответственности практически невозможно. Вывод из данной ситуации следует такой: государство не несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, при этом автономное и бюджетное учреждение невозможно признать в установленном законом порядке банкротом. То есть в законодательстве о реформировании правового статуса государственных (муниципальных) учреждений существует на сегодняшний день серьезная коллизия, которая требует устранения. Большой интерес вызывает проект изменений в раздел первый Гражданского кодекса Российской Федерации, который предусматривает субсидиарную ответственность собственника имущества бюджетного и автономного учреждения в случае недостаточности имущества учреждения для погашения обязательства <9>. ——————————— <9> Проект изменений в раздел I Гражданского кодекса Российской Федерации. [Сайт Высшего арбитражного суда РФ] URL: http://www. arbitr. ru/press-centr/news/31726html (дата обращения: 18.02.2011).
Указанный проект изменений действующего Гражданского кодекса Российской Федерации в части субсидиарной ответственности собственника имущества учреждений вызвал немало дискуссий среди ученых, а также правоприменителей. Проект изменений Гражданского кодекса Российской Федерации позволяет бюджетным и автономным учреждениям более эффективно и продолжительно осуществлять свою деятельность, т. к. государство, выступая в качестве собственника имущества учреждения и неся субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения, не будет «отпускать в свободное плавание» созданные им некоммерческие организации. Однако рассматриваемая норма проекта противоречит смыслу Федерального закона «О некоммерческих организациях», предусматривающего отказ от субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетного и автономного учреждения. Кроме того, установление субсидиарной ответственности государства по долгам автономного и бюджетного учреждения не будет способствовать «устранению» с рынка неконкурентоспособных субъектов, а также начавшейся с принятием Федерального закона N 83-ФЗ реформе государственных (муниципальных) учреждений, поскольку иначе государство не «разберется», какие учреждения оно будет содержать, а какие — нет. Таким образом, начавшаяся в 2010 г. с принятием Федерального закона N 83-ФЗ реформа правового статуса государственных (муниципальных) учреждений носит прогрессивный характер, имеет своей целью совершенствование механизма оказания государственных (муниципальных) услуг в условиях острой необходимости сохранения населения, направлена на усиление имущественной самостоятельности государственных (муниципальных) учреждений, на повышение эффективности их деятельности, в т. ч. за счет иных, наряду с бюджетными, средств, а также призвана повысить доверие к органам государственной власти и уровень государственного управления в целом. Вместе с тем существует немало проблем и противоречий, которые законодателю необходимо разрешить в целях реализации положений Федерального закона N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
Литература
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. 26 янв. N 4. Ст. 445; Российская газета. 2009. 21 января. 2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Российская газета. 1994. 8 декабря; Российская газета. 2010. 30 июля. 3. Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Российская газета. 1996. 24 января; Российская газета. 2010. 31 декабря. 4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Российская газета. 1998. 12 августа; Российская газета. 2010. 10 ноября. 5. Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Российская газета. 2006. 8 ноября; Российская газета. 2010. 3 декабря. 6. Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Российская газета. 2010. 12 мая; Российская газета. 2010. 3 декабря. 7. Проект изменений в раздел I Гражданского кодекса Российской Федерации. [Сайт Высшего арбитражного суда РФ] URL: http://www. arbitr. ru/press-centr/news/31726.html (дата обращения: 18.02.2011).
