(Ящук Т. Ф.) («Семейное и жилищное право», 2007, N 3)
ИЗ ОПЫТА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ЖИЛЫМ ФОНДОМ В ПЕРИОД НЭПА
Т. Ф. ЯЩУК
Ящук Т. Ф., доцент кафедры теории и истории государства и права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского, кандидат исторических наук.
Действующий Жилищный кодекс РФ оперирует понятием «муниципальный жилищный фонд», под которым в соответствии со ст. 19 понимается совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. Муниципальные жилые помещения могут предоставляться гражданам на условиях договора социального найма или включаться в специализированный жилой фонд, который имеет строго целевое использование. Кодекс допускает и коммерческое использование собственником принадлежащего ему жилого фонда. Следует заметить, что практика управления муниципальным жильем на основе вновь принятых законов только складывается, поэтому изучение исторического опыта, накопленного в этой сфере, представляет не только научный, но в определенной степени и прикладной интерес. При всем различии исторических обстоятельств, определяющих управление и использование муниципального жилья, в современных условиях и в период нэпа возможно выделение некоторых общих черт, характеризующих полномочия местных органов в отношении принадлежащего им имущества. Во-первых, в ведении местных органов оказался значительный жилищный фонд, сложившийся в качестве муниципального в предыдущий период. В изменившихся условиях, ориентированных на рыночные отношения, местные власти не были заинтересованы в дальнейшем увеличении объемов муниципального жилья, осознавая последствия возложения на себя дополнительных обязательств. Во-вторых, в основу жилищной политики были положены возмездные начала в пользовании жильем. Лица, проживающие в муниципальных квартирах, должны были вносить квартирную плату такого уровня, который бы покрывал фактические затраты, понесенные собственником, а еще лучше — обеспечивал бы поступления в местные бюджеты. В-третьих, полномочия местных органов в регулировании жилищных отношений ограничивались законодательными установлениями: в современном государстве центральным актом жилищного права является ЖК РФ, в 1920-е годы аналогичный систематизированный акт отсутствовал, но действовали декреты, определяющие санитарно-гигиенические требования к жилью, размер квартирной платы и другие нормы. В основной своей части жилой фонд, которым располагали местные органы к началу 1920-х годов, сформировался ранее, еще в процессе реализации Декрета от 20 августа 1918 г. об отмене частной собственности на недвижимости в городах. Проводившаяся на основе Декрета муниципализация не носила тотального характера: во-первых, она затронула только города с числом жителей свыше 10 тыс., а такие составляли абсолютное меньшинство российских городов, во-вторых, муниципализации подлежали только дома выше предельной стоимости, которую определяли сами местные органы. Таким образом, можно считать, что муниципализация коснулась в первую очередь брошенных зданий, особняков, многоквартирных домов. Кроме того, на этом этапе только складывался механизм ее реализации, а пока здание просто объявлялось муниципализированным без каких-либо юридических последствий для жильцов и бывших владельцев. Хотя в дальнейшем муниципализация проводилась не только в крупных городах, но и в населенных пунктах других типов, для чего были приняты соответствующие законодательные акты, основная масса муниципального жилья по-прежнему располагалась в больших городах. Управление муниципализированным жилищным фондом осуществлял коммунальный отдел, являвшийся подразделением губернского или уездного исполнительного комитета. В структуре коммунального отдела для разрешения всех вопросов, связанных с муниципальным жильем, выделялось специальное подразделение, обычно обозначаемое как жилищный подотдел. Общую координацию деятельности муниципальных жилищных органов осуществлял жилищный отдел Главного управления коммунального хозяйства (ГУКХ), которое входило в состав НКВД РСФСР. Из других центральных государственных учреждений значительную роль в регулировании жилищных отношений играл наркомат здравоохранения (НКЗ РСФСР). 17 июля 1919 г. он утвердил Временные правила устройства и содержания жилых помещений, в которых вводилось понятие и раскрывалось содержание санитарной нормы. Наделение жильем местные органы должны были осуществлять, учитывая введенные требования, но в то же время они могли вносить в установления НКЗ свои уточнения <1>. ——————————— <1> См.: Ананов И. Н. Советские жилищные законы. М.-Л., 1926. С. 20.
К началу нэпа в ведении коммунальных отделов находилось небольшое количество муниципализированных домов, но, как правило, это были многоэтажные здания каменной постройки, располагавшиеся в центральной части города, наиболее благоустроенные, имевшие водопровод, канализацию, электричество. И именно эта, лучшая, часть всего наличного жилого фонда в наибольшей степени пострадала от послереволюционной разрухи. Кризисное положение в жилищной сфере являлось следствием общего экономического упадка, вызванного социальными преобразованиями, и одновременно важнейшим его признаком. Предприятия, обеспечивавшие дома коммунальными благами, были национализированы или муниципализированы, что нарушило их нормальную производственную деятельность. За короткий период резко изменился контингент жильцов: дома и квартиры прежних собственников уплотнялись, сюда переселялись рабочие и служащие. Первоначально коммунальные отделы пытались взимать квартирную плату, руководствуясь ранее применявшимися нормативами, но высокая инфляция обесценивала всякие денежные выплаты. Поэтому в январе 1921 г. квартирная плата была фактически отменена, она сохранялась только для нетрудовых элементов, а рабочие, служащие, инвалиды войны и труда, как и все находившиеся на их содержании иждивенцы полностью от нее освобождались <2>. ——————————— <2> Декрет СНК РСФСР от 27 января 1921 г. «Об отмене взимания платы за жилые помещения с рабочих и служащих и за пользование водопроводом, канализацией и очисткой, газом и электричеством и общественными банями — с государственных учреждений и предприятий и их рабочих и служащих и о распространении указанных льгот на инвалидов труда и войны и лиц, находящихся на их иждивении» // СУ РСФСР. 1921. N 6. Ст. 47.
Жилищная политика в период перехода к нэпу имела целью прекращение дальнейшего разрушения жилищ, привлечение граждан к восстановлению зданий, введение возмездности и коммерческих начал в эксплуатацию жилья. Добиваясь повышения ответственности жильцов за содержание помещений и одновременно пытаясь усилить воздействие органов местной власти на жилищный сектор, издается Декрет «Об управлении домами». Жильцы муниципализированных домов на общем собрании избирали заведующего сроком на один год (мелкие дома объединялись для выборов), который получал содержание по смете жилищного отдела, управление частновладельческих домов возлагалось на собственника, который также нес ответственность за их содержание перед жилищным отделом <3>. Управление домами могли также осуществлять домовые комитеты, которые рассматривались как органы самоуправления жильцов <4>. Таким образом, можно говорить о трех допускаемых законодательством способах управления многоквартирным домом. На данном этапе явно переоценивались возможности самоуправления как лучшей формы социальной организации. Это подтверждается, в частности, запрещением демуниципализации тех домов, коллективы жильцов которых выразили намерение взять дом в свое хозяйственное управление. В то же время государство признавало, что для сохранения, а тем более для расширения жилищного фонда необходимы поддержка и поощрение частной инициативы. ——————————— <3> Декрет СНК РСФСР от 8 августа 1921 г. «Об управлении домами» // СУ РСФСР. 1921. N 60. Ст. 411. <4> Энциклопедия государства и права. В 3 томах / Под ред. П. И. Стучки. Т. 1. М., 1925. С. 1128.
В начале 1922 г. был отменен ранее принятый Декрет о бесплатности пользования жилыми помещениями <5>. Подведение под эксплуатацию жилищного фонда серьезных законодательных оснований, особенно после произошедшего в революционный период стихийного перераспределения жилья, становилось особенно важным. ——————————— <5> Декрет СНК РСФСР от 23 января 1922 г. «О плате за пользованиями жилыми помещениями» // СУ РСФСР. 1922. N 30. Ст. 349.
Принятый в 1922 г. ГК РСФСР лишь отчасти выполнял эту задачу, в нем не оказалось отдельной главы или раздела, где бы концентрировались все нормы жилищного права, в том числе и те, что отражали специфику пользования муниципальным фондом. В советском законодательстве не использовались многие важные юридические конструкции, представленные в современном Жилищном кодексе, такие, как жилое и нежилое помещение, многоквартирный дом и т. д., отсутствие которых затрудняло возможность должного регулирования жилищных отношений. Учитывая недостаточность норм ГК для регулирования жилищных отношений, комиссией, действовавшей при ГУКХ, началась разработка проекта Жилищного кодекса. К 1924 г. были завершены его основные разделы. Глава 4, называвшаяся «Государственный фонд строений», подразделяла государственные строения на национализированные, т. е. находившееся в распоряжении республиканских и центральных органов власти, и муниципализированные, т. е. принадлежавшие местным советам. В данной главе систематизировались нормы, содержащиеся в уже действовавших законах, особенно высокой оказалась преемственность с Декретом ВЦИК от 14 мая 1923 г. «О муниципализации строений». Хотя проект не стал законом, основные его положения получили нормативное закрепление в циркулярах ГУКХ, направляемых на места и касавшихся организации учета муниципального жилья. В ГК РСФСР 1922 г. жилищные отношения рассматривались как разновидность договора имущественного найма. При этом вне правовой регламентации остался вопрос о субъектах, выступающих в качестве нанимателя и наймодателя. В Кодексе специально не оговаривался срок найма жилого помещения, поэтому можно считать, что на такие договоры распространялся общий срок действия договора имущественного найма, который не мог превышать 12 лет (ст. 154). Допускалась свобода расторжения договора (ст. 155), для чего требовалось предупреждение противоположной стороны за три месяца. Считается, что интересы нанимателя, в роли которых выступали обычно трудящиеся, были защищены лучше, чем собственника или застройщика дома <6>. При переходе права собственности на имущество к другому лицу договор найма сохранял силу для нового собственника (ст. 169). Если договор найма жилых помещений заключали государственные учреждения и предприятия, наемные рабочие и служащие, учащиеся государственных учебных заведений, состоящие на иждивении красноармейцев члены их семей, инвалиды труда и войны, то такой договор мог расторгаться только по их инициативе. Защите интересов нанимателя посвящалась ст. 170, где говорилось, что он мог обратиться в суд против всякого нарушителя его владения, в том числе и против собственника. Защита прав другой стороны специально не оговаривалась, но в данном случае можно было опираться на ст. 1 и 2 ГК, которые устанавливали общие принципы гражданского права, а именно закрепляли, что гражданские права охраняются законом, а споры разрешаются в судебном порядке. Как исключение из общего правила следует рассматривать норму, содержавшуюся в ст. 172, которая допускала выселение из жилых помещений в административном порядке в случаях, особо указанных в законе. Законы, разрешающие такое выселение, были приняты в основном во второй половине 1920-х годов и касались преимущественно служебных помещений. ——————————— <6> См.: Новицкая Т. Е. Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. М., 2001. С. 92.
Стабилизация гражданского законодательства создавала возможность определения категорий муниципальных строений в законодательном порядке. Декрет ВЦИК от 14 мая 1923 г. «О муниципализации строений» разъяснял положения ст. 59 ГК РСФСР <7> и перечислял, какие строения следует относить к муниципализированным. В целом, обобщая содержание Декрета, можно считать, что хронологической границей муниципализации устанавливалось 22 мая 1922 г., т. е. дата принятия Закона об основных имущественных правах. Все строения, перешедшие в ведение местных исполкомов до этой даты, признавались муниципализированными в законном порядке. Завершением юридической процедуры оформления факта муниципализации называлось утверждение списков таких объектов НКВД РСФСР, хотя сами списки составлялись местными органами на основании своих ранее принятых решений. Кроме того, в муниципальный фонд могли зачисляться строения, в отношении которых установлено бесхозное содержание и использование <8>. ——————————— <7> Статья 59 ГК касалась права собственника требовать возвращения своего имущества из незаконного владения. Прим. 1 указывало, что бывшие собственники, имущество которых было экспроприировано на основании революционного права или вообще перешло во владение трудящихся до 22 мая 1922 г., не имеют права требовать возвращения этого имущества. <8> Декрет ВЦИК от 14 мая 1923 г. «О муниципализации строений» // СУ РСФСР. 1923. N 44. Ст. 465.
Законодательным порядком определялся предельный срок составления списков муниципализированных строений, в первоначальном варианте планировалось завершить их утверждение до 1 июля 1924 г. <9>. Однако намеченные сроки по причине большого объема работы, хаотичного состояния документации, а также развернувшейся в этот период реорганизации коммунальных отделов соблюсти не удалось. В целом наведение элементарного учета муниципализированных строений в городах можно считать завершенным не ранее 1926 г. ——————————— <9> Постановление СНК РСФСР от 12 января 1924 г. «Об установлении предельного срока для составления местными исполкомами списков муниципализированных строений» // Известия ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР от 17 января 1924 г.
В рамках исследуемого периода последнее распоряжение, касающееся завершения составления полных списков муниципального жилья, относится к 1929 г. Инструкция НКВД, принятая на основе Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 4 февраля 1929 г. «О мероприятиях по улучшению домового хозяйства» <10>, предписывала коммунальным органам проверить, в каком состоянии находится инвентаризация муниципального жилищного фонда, принять меры, чтобы закончить ее не позднее 1 октября 1929 г., а по Москве и Ленинграду к 1 октября 1930 г. ——————————— <10> Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 4 февраля 1929 г. «О мероприятиях по улучшению домового хозяйства» // СУ РСФСР. 1929. N 16. Ст. 175.
Жилищная политика периода нэпа, отраженная в законодательстве, осуществлялась по нескольким направлениям: учет и инвентаризация муниципализированных строений, продолжение перераспределения жилья, выработка оптимальных с точки зрения экономической эффективности форм его эксплуатации, повышение квартирной платы, использование жилья и квартирных тарифов в качестве мер социального поощрения и поддержки для определенных категорий населения. Как уже отмечалось, задача добиваться расширения муниципального фонда за счет изъятия домов у частных собственников не ставилась, напротив, местные органы стимулировали освобождаться от содержания затратных объектов, требующих крупного ремонта или небольших по площади домовладений. По сведениям, которыми располагал НКВД, в 1925 г. в муниципальной собственности находилось 43% жилой площади: в губернских центрах — 48%, а в остальных городах — 38%. Существенного приращения жилья путем его возведения коммунальными органами не наблюдалось, преобладало частное строительство, хотя местным органам удалось за счет собственных средств возвести несколько зданий. Только за 1924/25 гг. они построили около 2,5 тыс. домов общей площадью около 135 тыс. кв. м, что составляло около 20% всей введенной жилплощади <11>. ——————————— <11> Коммунальное хозяйство к 1926 г. // Коммунальное дело. 1926. N 19-20. С. 54.
Если в начале нэпа способом разгрузки муниципального имущества являлась демуниципализация путем возвращения прежним владельцам, то впоследствии такие здания подлежали продаже. Законодатель неоднократно уточнял признаки допускаемых к продаже домов, регламентировал процедуру отчуждения. В соответствии с Законом 1927 г. разрешалось отчуждение помещений, требующих серьезного ремонта (не менее 30% первоначальной стоимости), небольшой жилой площади (менее 460 кв. м для Москвы и Ленинграда, 230 кв. м — для столиц автономных республик и 115 кв. м для остальных городов). Продажа таких домов осуществлялась с публичных торгов, а вырученные средства зачислялись на счет специального капитала жилищного фонда <12>. ——————————— <12> Постановление ВЦИК от 25 июля 1927 г. «Об условиях и порядке отчуждения муниципализированных строений» // СУ РСФСР. 1927. N 76. Ст. 522.
С переходом к нэпу сложились, а затем получили законодательное закрепление основные организационно-правовые формы эксплуатации жилья, к которым относились непосредственная эксплуатация коммунальным отделом, аренда, трестирование. Передача жилого фонда в аренду устанавливалась в Декретах 1921 г., где говорилось о пересмотре списка муниципализированных домов. В Инструкции ГУКХ от 5 января 1922 г. коммунальным отделам рекомендовалось освободиться от непосредственного управления теми домами, которые были невелики по площади или требовали ремонта. Более целесообразной считалась сдача их в аренду коллективам жильцов, организациям, учреждениям и отдельным лицам. Дома незаконченной постройки, необитаемые, разрушенные и полуразрушенные рекомендовалось передавать заводоуправлениям, профсоюзам, кооперативам, учреждениям с целью восстановления этих домов и организации в них общежитий. Договоры аренды заключались на срок до 12 лет в зависимости от сложности ремонта и характера учреждения. Дома, уже занятые учреждениями, оформлялись арендными договорами на срок до 5 лет. Дома, заселенные гражданами, передавались в аренду преимущественно коллективам жильцов на срок от 3 до 12 лет с учетом потребности ремонта. Таким образом, время действия арендного договора существенно колебалось и определялось состоянием здания и характером его использования. Договоры аренды заключались коммунальными отделами в письменной форме с администрацией учреждений, правлением кооператива, профсоюза или иной организацией, с уполномоченными коллектива жильцов, отдельными лицами. В них фиксировалось состояние владения в момент составления договора, характер, размер и срок выполнения необходимого ремонта, размер платежей. Устанавливались ограничения арендной платы — не более 10% от всей собираемой по дому арендной платы. Дополнительным обременением, возлагаемым на арендаторов, можно считать необходимость передачи 10% имеющейся в доме жилплощади в распоряжение коммунального отдела. Любые споры, возникающие в случае неисполнения договора, требования возмещения убытков, разрешались в судебном порядке <13>. ——————————— <13> Инструкция ГУКХ НКВД РСФСР от 5 января 1922 г. // Бюллетень НКВД. 1922. N 3-4. С. 15.
Местные органы, руководствуясь законами и инструкциями, издавали свои нормативные акты, регулирующие порядок и условия заключения арендных договоров. В них могли вноситься дополнительные положения, не противоречащие законодательству. Например, Постановление Омского губисполкома от 10 августа 1923 г. допускало заключение договоров аренды на срок до 10 лет. Вводилась более высокая, чем предусматривалось рекомендациями НКЗ, санитарная норма <14>. ——————————— <14> ГАОО (Государственный архив Омской области). Ф. 286. Оп. 1. Д. 221. Л. 171 — 172.
К концу 1922 г. сложилась некоторая практика заключения арендных договоров, обозначились наиболее типичные ошибки и проблемы. По данным, полученным в результате Всероссийской городской переписи 1923 г., в аренду было передано 19% городских домовладений <15>. ——————————— <15> Жилищный вопрос // Коммунальное дело. 1925. N 3. С. 29 — 30.
ГУКХ, обобщив местный опыт, потребовало от подведомственных учреждений строго контролировать соблюдение арендаторами обязанностей по проведению ремонта, следить за его сроками и качеством. Осуждались случаи, когда сдача в муниципальный жилой фонд 10% жилой площади заменялась денежными платежами, поскольку, как отмечалось, каких бы размеров эта плата ни была, на средства ее невозможно немедленно создать требующуюся для размещения рабочих и служащих площадь <16>. ——————————— <16> Циркуляр ГУКХ НКВД РСФСР от 24 октября 1922 г. // Бюллетень НКВД. 1922. N 44. С. 175.
Принципиальное значение для развития арендных отношений имело принятие в 1924 г. общесоюзного Закона «О жилищной кооперации». Первые кооперативные товарищества, действовавшие на основании разнообразных постановлений и уставов, издававшихся местными исполкомами, появились уже в начале 1920-х годов, но отсутствие законодательной регламентации затрудняло их деятельность и тормозило дальнейшее распространение этой формы <17>. Так, Всероссийская городская перепись 1923 г. установила, что почти все жилищные товарищества организованы в двух крупнейших российских городах — Москве и Ленинграде <18>. ——————————— <17> Энциклопедия государства и права. Т. 1. С. 1130. <18> Жилищный вопрос // Коммунальное дело. 1925. N 3. С. 29 — 30.
Вновь изданный Закон называл три вида жилищных кооперативов: жилищно-арендные кооперативные товарищества; рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества; общегражданские жилищно-строительные кооперативные товарищества. Если возникновение строительных кооперативов изначально было связано с созданием кооперативной собственности в виде жилого дома, то ЖАКТы пользовались муниципализированными строениями на условиях арендного договора, который заключался с отделом местного хозяйства. Товарищества обладали правами юридического лица. Максимальный срок аренды ограничивался 12 годами, но ЖАКТы пользовались преимуществом при возобновлении договора. Как юридические лица они имели право арендовать жилые помещения, здания, в которых наряду с жилыми квартирами располагались торговые или иные предприятия, могли сами устраивать столовые, прачечные и другие службы. Действовавшие до издания Закона жилищные товарищества могли в добровольном порядке изменить организационно-правовую форму <19>. ——————————— <19> Постановление ЦИК СССР от 19 августа 1924 г. «О жилищной кооперации» // СЗ СССР. 1924. N 5. Ст. 60.
Для организации ЖАКТа требовалось согласие не менее половины лиц, проживающих в данном домовладении и пользующихся избирательным правом, а именно не менее 10 человек <20>. На практике в ЖАКТы нередко объединялись не связанные между собой домовладения, что, в частности, подтвердило специальное обследование, проведенное наркоматом Рабоче-крестьянской инспекции. Поэтому в начале 1930-х годов была поставлена задача: провести разукрупнение ЖАКТов так, чтобы товарищество по возможности включало одно домохозяйство, а предельный размер его площади не превышал 1000 кв. м <21>. ——————————— <20> Порядок регистрации уставов жилищно-строительных и жилищно-арендных кооперативов // Еженедельник советской юстиции. 1926. N 17. С. 539. <21> Постановление СНК РСФСР от 8 сентября 1931 г. «По докладу НК РКИ РСФСР о состоянии муниципального жилого фонда» // СУ РСФСР. 1931. N 53. Ст. 397.
С середины 1920-х годов значительные усилия местных органов были направлены на заключение арендных договоров с фактическими пользователями муниципального жилья. Хотя этот процесс и затянулся, но в целом развивался достаточно динамично. По сведениям ГУКХ, в 1924 г. было оформлено 14% муниципализированных зданий, в 1925 г. — 24%, в 1926 г. — 35%, в 1927 г. — 42%. Причем наиболее просто и быстро договоры подписывались с частными лицами и кооперативами, с наибольшими затруднениями такая работа велась с государственными учреждениями и предприятиями. Так, к концу 1927 г. из числа находившихся в эксплуатации у частных лиц зданий оставалось не охвачено договорами только 6%, а у кооперативов — 11% <22>. ——————————— <22> Веселовский Б. Коммунальное хозяйство к 1928 г. и его динамика // Коммунальное дело. 1929. N 2. С. 3.
В связи с упорядочением арендного пользования особую актуальность приобретало определение размеров арендной платы, которую местные органы рассчитывали по разным методикам. ГУКХ предлагало руководствоваться следующими рекомендациями. Совокупная сумма арендных платежей включала: а) стоимость амортизации строения; б) размер дополнительной земельной ренты на участок домовладения; в) процент на затраченный строительный капитал. Величина амортизационных отчислений зависела от стоимости строения и предполагаемого срока службы, что было отражено в специально составленной таблице <23>. Такая же методика расчетов содержалась и в проекте отвергнутого Жилищного кодекса. ——————————— <23> Циркуляр ГУКХ от 14 февраля 1924 г. // Бюллетень НКВД. 1924. 25 фев.
В дальнейшем эти рекомендации получили и законодательную регламентацию. Первоначальный проект «Об установлении размеров арендной платы за муниципализированные жилые строения», подготовленный ЭКОСО РСФСР и согласованный с Центральным коммунальным банком, наркоматами юстиции и внутренних дел, а также рассмотренный Президиумом ВЦИК <24>, был утвержден как Постановление ЭКОСО РСФСР от 30 сентября 1926 г. <25>. Затем 21 марта 1927 г. был принят соответствующий Закон ВЦИК и СНК РСФСР <26>. ——————————— <24> ГАРФ (Государственный архив РФ). Ф. Р-1235. Оп. 72. Д. 898. <25> Постановление ЭКОСО РСФСР от 30 сентября 1926 г. «Об установлении размеров арендной платы за муниципализированные жилые строения» // СУ РСФСР. 1926. N 68. Ст. 529. <26> Постановление ВЦИК и СНК от 21 марта 1927 г. «Об установлении размеров арендной платы за муниципализированные жилые строения» // СУ РСФСР. 1927. N 31. Ст. 204.
Методологические основания расчета арендной платы принципиально не менялись и, по сути, повторяли ранее применявшиеся способы, содержащиеся в рекомендациях ГУКХ. Избегая детального изложения подробного и довольно сложного Закона, отметим, что величина арендной платы соотносилась с суммой совокупной квартирной платы, поступающей от дома, при этом допускалось понижение арендных платежей и полное освобождение от них. Арендная плата за муниципализированные строения жилого назначения устанавливалась постановлениями городских советов или исполкомов Советов административно-территориальных единиц (уездов, губерний и т. д.). Такие постановления не распространялись на строения, полностью занимаемые учреждениями, которые целиком принимали ремонт и содержание строения на свой счет. В случае выявления нарушений (сокрытия доходов, отсутствия или неправильного ведения отчетности) для арендаторов наступала административная или уголовная ответственность. Кроме того, разрешалось расторгать такие договоры и взыскивать с арендаторов арендную плату и убытки в судебном порядке. Соблюдая Закон 21 марта 1927 г., арендатор не мог рассчитывать на существенный доход. Прибыль появлялась только в тех случаях, если дом заселяли лица (т. е. так называемые нетрудовые элементы), чья квартирная плата превышала необходимые затраты, а также если в здании располагались нежилые помещения, используемые под торговые или иные нужды. Несмотря на внедрение аренды, значительная часть муниципализированного жилья оставалась в непосредственном управлении местных органов, поэтому следовало отыскать эффективную и, что немаловажно, минимально затратную форму его эксплуатации. Такой формой были признаны домовые тресты, которые могли создавать городские Советы <27>. Они получали все права юридического лица и пользовались значительной хозяйственной самостоятельностью. Закон не требовал передачи трестам всего муниципального фонда, напротив, подчеркивалась необходимость сохранения ЖАКТов. ——————————— <27> Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 11 июля 1927 г. «Об организации трестов по управлению муниципальными домами» // СУ РСФСР. 1927. N 75. Ст. 515.
В целом тресты как организационно-правовая форма объединения муниципального жилья стали развиваться к концу исследуемого периода, целесообразность трестирования подтверждалась в Постановлении от 4 февраля 1929 г. <28>. ГУКХ НКВД разработало и направило на места Инструкцию по его применению. Самим коммунальным органам рекомендовалось отойти от эксплуатации муниципального фонда, усилить общий контроль за хозяйственным содержанием домов, как переданных домовым трестам, так и сданных в аренду. В дальнейшем планировалось разработать инструкцию, регулирующую деятельность домовых трестов <29>. Массовое создание домовых трестов началось уже за рамками исследуемого периода. Наиболее быстро обозначившейся проблемой оказался чрезмерный размер, поэтому рекомендовалось ограничить их площадь 30 000 кв. м <30>. ——————————— <28> Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 4 февраля 1929 г. «О мероприятиях по улучшению домового хозяйства» // СУ РСФСР. 1929. N 16. Ст. 175. <29> ГАРФ. Ф. Р-1235. Оп. 73. Д. 1253. Л. 11. <30> Постановление СНК от 8 сентября 1931 г. «По докладу НК РКИ о состоянии муниципального жилого фонда» // СУ РСФСР. 1931. N 53. Ст. 397.
Динамика пользователей муниципальным жилым фондом (в %) представлена в таблице <31>. ——————————— <31> Веселовский Б. Коммунальное хозяйство к 1928 г. и его динамика. С. 3.
1922 г. 1923 г. 1924 г. 1924/25 гг. 1925/26 гг. 1926/27 гг.
Ком. отделом 47 44 35 36 33 30
Учреждениями, 31 30 35 40 36 33 организациями
Кооперативами 3 5 12 10 17 24
В таблицу не включены частные лица, выступающие в качестве арендаторов, по причине отсутствия сопоставимых данных. Их доля была невелика, и, по приблизительным оценкам, на конец 1925 г. у них находилось около 5% жилых домовладений <32>. ——————————— <32> Финансовая энциклопедия / Под ред. Д. П. Боголепова, А. И. Буковецкого, Н. Н. Деревянко, Д. Г. Тарасова. М.-Л., 1927. С. 614.
Соотношение между выделенными группами пользователей муниципализированных домовладений зависело от категории города. В крупных городах с населением свыше 100 тыс. жителей преобладающей формой управления муниципальным фондом являются жилищно-арендные кооперативы. В мелких городах, т. е. насчитывающих менее 5 тыс. жителей, большая часть муниципального жилья (около 57%) управлялась непосредственно коммунальными о тделами, и только около 3% было передано жилищно-арендным кооперативам <33>. ——————————— <33> ГАРФ. Ф. Р-1235. Оп. 73. Д. 1253. Л. 41 (данные приведены на 1927 г.).
Экономические результаты эксплуатации муниципализированного жилья определялись соотношением между расходами, понесенными местными органами по его содержанию, и полученными доходами. Это, в свою очередь, зависело от тарифов квартирной платы, их соответствия реальным издержкам по обслуживанию жилья, а также от норм предоставляемой жилой площади и применявшихся льгот по оплате. Следует отметить, что перечисленные показатели (уровень квартирной платы, санитарные нормы, категории льготников) в значительной степени регулировались законодательным порядком, и местные органы имели ограниченные полномочия по воздействию на эти отношения. Например, категории лиц, обладающие правом на занятие дополнительной жилой площади, которая оплачивалась по стандартным, а не повышенным ставкам, указывались в специальном Декрете, принятом 29 сентября 1924 г. <34>. Местные советы областного, губернского, окружного и городского уровня получили разрешение утверждать свои перечни лиц, которым полагалась дополнительная площадь до 10 кв. м или отдельная комната до 19 кв. м <35>. ——————————— <34> Декрет ВЦИК и СНК от 29 сентября 1924 г. «О праве пользования дополнительной жилой площадью» // СУ РСФСР. 1924. N 81. Ст. 818. Декрет называл такие категории, как ответственные работники партийных, государственных, профсоюзных, кооперативных учреждений, занимавших должности не ниже 15-го разряда 17-разрядной тарифной сетки, частнопрактикующие врачи, научные работники, лица, страдающие определенными заболеваниями. Список болезней, дающих право на занятие дополнительной площади, содержался в Постановлении НКЗ и НКВД от 16 октября 1924 г. «Список болезней, дающих право лицам, страдающим ими, на дополнительную жилую площадь или отдельную комнату» // СУ РСФСР. N 83. Ст. 837. <35> Постановление ВЦИК СНК от 31 октября 1927 г. «О праве пользования дополнительной жилой площадью» // СУ РСФСР. 1927. N 116. Ст. 783.
Таким образом, в рассматриваемый период сложилась определенная практика управления муниципальным жилым фондом. В рамках ее осуществления наиболее значимыми являлись такие направления, как учет муниципального жилищного фонда и изучение материального состояния входящих в его состав отдельных объектов; демуниципализация и продажа наиболее затратных по содержанию муниципальных зданий; передача муниципальных домов в аренду; учреждение домовых трестов, обладавших значительной хозяйственной самостоятельностью и работавших на хозрасчете. Перечисленные мероприятия объединяла общая задача, которая не утратила актуальности для современных муниципальных образований, — превращение жилищного хозяйства если не в доходную, то хотя бы в безубыточную отрасль местной экономики.
