(Нестеров Е. Н.) («Право в Вооруженных Силах», 2007, N 10)
ЕЩЕ РАЗ К ВОПРОСУ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ВОЕННОСЛУЖАЩИМ В ПОРЯДКЕ ПОВТОРНОГО ЗАСЕЛЕНИЯ
Е. Н. НЕСТЕРОВ
Е. Н. Нестеров, помощник командира войсковой части 83440 — начальник юридической службы, майор юстиции.
Конституция Российской Федерации гарантирует малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, предоставление жилья бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ч. 3 ст. 40). Так, согласно Федеральному закону «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (далее — Закон о статусе военнослужащих) в особую категорию граждан, нуждающихся в жилых помещениях, для которых установлен льготный порядок реализации права на обеспечение бесплатным жильем, выделены военнослужащие. Порядок приобретения и реализации ими этого права регулируется жилищным законодательством Российской Федерации. Цель настоящей статьи — рассмотреть новеллы законодательства в вопросах предоставления военнослужащим в порядке повторного заселения по договорам социального найма (найма служебного жилого помещения) жилых помещений, находящихся в домах государственного и муниципального жилищных фондов. С 1 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Указанный Закон внес кардинальные изменения в законодательную базу, регулирующую наиболее значимые для военнослужащих вопросы обеспечения жилыми помещениями, выразившиеся в следующем (применительно к теме статьи): 1) в отличие от ранее действовавшего законодательства в настоящее время отсутствует указание на виды жилищных фондов, из которых удовлетворяются потребности в жилищном обеспечении военнослужащих и членов их семей; 2) обязанность по обеспечению жильем военнослужащих, увольняемых с военной службы, лежит только на федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба. С органов местного самоуправления указанная обязанность снята. Кроме того, с 1 марта 2005 г. вступил в силу Жилищный кодекс Российской Федерации (далее — ЖК РФ). В связи с принятием и вступлением в силу указанных законодательных актов как отдельные институты жилищного права и законодательства в целом, так и система жилищного обеспечения военнослужащих претерпели существенные изменения, что породило целый ряд организационных и правовых проблем. При внесении указанных изменений законодатель не учитывал важнейшие факторы, повлекшие в итоге злоупотребления в отношении военнослужащих со стороны должностных лиц органов местного самоуправления, которые в настоящее время практически во всех регионах Российской Федерации отказывают военнослужащим в заключении договоров социального найма (найма служебного жилого помещения) на жилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности, предоставленные им органами военного управления в порядке повторного заселения. Что в свою очередь делает практически невыполнимой поставленную Президентом Российской Федерации задачу по обеспечению жилыми помещениями к 2010 г. военнослужащих, нуждающихся в постоянном жилье, и сформированию к концу 2012 г. фонда служебного жилья (Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г.). Согласно ч. 1 ст. 1, п. 1 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ жилищное законодательство, к которому относится и сам ЖК РФ, основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами, в том числе и военнослужащими, права на жилище и на необходимости беспрепятственного осуществления жилищных прав, в том числе прав органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями муниципального жилищного фонда. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 1 ЖК РФ жилищные права органов местного самоуправления могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. В целях реализации военнослужащими права на жилище жилищные права органов местного самоуправления на основании п. 5 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих ограничены. Указанное ограничение выражается в установлении для органов местного самоуправления обязанности по предоставлению военнослужащим жилых помещений муниципального жилищного фонда в случаях освобождения этих жилых помещений ранее их занимавшими другими военнослужащими. По мнению военной прокуратуры Приволжско-Уральского военного округа, такое ограничение прав органов местного самоуправления, выступающих в роли наймодателей, не противоречит ч. 3 ст. 65 <1> и ч. 5 ст. 100 ЖК РФ как при заселении муниципального жилищного фонда социального использования (по договорам социального найма), так и при заселении специализированного жилищного фонда (по договорам найма специализированных жилых помещений), а также ч. 3 ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), которая устанавливает правомерность приобретения гражданами (в том числе военнослужащими) прав владения и пользования имуществом собственника в силу закона. ——————————— <1> Согласно ч. 3 ст. 65 ЖК РФ наймодатель жилого помещения по договору социального найма (собственник или управомоченное им лицо), помимо обязанностей, определенных в ч. 2 ст. 65 ЖК РФ, несет иные обязанности, предусмотренные жилищным законодательством, т. е. обязанности, установленные ч. ч. 1 и 3 ст. 65 ЖК РФ и п. 5 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих.
Таким образом, у органов местного самоуправления нет объективных оснований для невыполнения требований ЖК РФ и Закона о статусе военнослужащих в отношении предоставления жилых помещений военнослужащим за выездом из них других военнослужащих. Довод органов местного самоуправления о том, что нарушение прав военнослужащих в части повторного заселения муниципального жилищного фонда (возникшего путем передачи жилых помещений из жилищного фонда Российской Федерации в муниципальную собственность) произошло по вине Министерства обороны Российской Федерации, так как оно своевременно не приняло мер по сохранению жилья в качестве ведомственных служебных квартир, не является корректным, так как в силу установленного законом ограничения не требуется осуществления таких действий от указанного федерального органа исполнительной власти. По той же причине не может быть установлено какое-либо принуждение Министерства обороны Российской Федерации к заключению договоров аренды с органами местного самоуправления на переданные им жилые помещения, освободившиеся за выездом военнослужащих, так как условия заселения не меняются. Кроме того, важно отметить, что реализация права повторного заселения военнослужащих с учетом непрерывности этого процесса предполагает возложение обязанности на органы местного самоуправления по сохранению статуса муниципальных жилых помещений в соответствии с установленной целью их использования <2> (т. е. эти жилые помещения не могут переводиться органами местного самоуправления в жилищный фонд коммерческого использования либо в индивидуальный жилищный фонд). ——————————— <2> Пункты 3 и 4 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ.
В соответствии с ЖК РФ (ст. 49), а ранее — Законом Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» (утратил силу) жилищный фонд социального использования выделен для социально слабо защищенных слоев населения (малоимущие граждане, несовершеннолетние дети-сироты и др.), а также для отдельных категорий граждан, имеющих специальный («особый») статус в силу специфики их предназначения (например, государственные служащие, военнослужащие и другие лица, указанные в законе). «Иным указанным в законе категориям граждан» может предоставляться и муниципальное жилье, но только в том случае, если орган местного самоуправления наделен соответствующими полномочиями. Это указание, содержащееся в ч. 4 ст. 49 ЖК РФ, базируется на конституционном положении: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации). И в этом случае применяется порядок предоставления жилья, установленный ЖК РФ, если иное не установлено специальным законом, предусматривающим предоставление жилья в социальный наем той или иной категории граждан. Так, иное предусмотрено п. 5 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих, согласно которому: «В случае освобождения жилых помещений, занимаемых военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей, за исключением жилых помещений, находящихся в их собственности, указанные помещения предоставляются другим военнослужащим и членам их семей». Положения данной нормы конкретизируются в Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80: «Жилые помещения, освобождаемые за выездом военнослужащих, распределяются между военнослужащими воинских частей, в которых они проходили военную службу. В случаях отсутствия в воинских частях военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), жилые помещения распределяются между воинскими частями, дислоцированными в гарнизоне, пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий)» (пункты 33, 34 Инструкции). По мнению автора, п. 5 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих законодательно установил право военных организаций на повторное заселение жилых помещений военнослужащими независимо от того, к государственному или муниципальному жилищному фонду относятся эти помещения. Указанному праву корреспондирует обязанность соответствующих органов, в том числе органов местного самоуправления, по предоставлению военнослужащим жилых помещений по договорам социального найма (найма специализированного жилого помещения). В указаниях начальника Службы расквартирования и обустройства Министерства обороны Российской Федерации от 30 марта 2007 г. N 155/3/541 отмечается, что передача жилищного фонда в муниципальную собственность не является основанием для снятия жилых помещений с учета в КЭЧ района и не снимает с начальников КЭЧ районов ответственности за их повторное заселение. На наш взгляд, независимо от того, в каком жилищном фонде они находятся, жилые помещения не теряют своего целевого назначения по обеспечению права на жилище специальной категории граждан — военнослужащих и членов их семей. В связи с изложенным представляется, что при наличии законодательной обязанности дополнительное наделение органов местного самоуправления государственным полномочием в этой области не требуется. Доводы органов местного самоуправления о том, что повторное заселение жилых помещений является фактом наделения их государственными полномочиями по жилищному обеспечению военнослужащих и поэтому требует предоставления им на основании ч. 5 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ субвенций из федерального бюджета, в том числе по вопросам предоставления военнослужащим жилищно-коммунальных услуг и проведения капитального ремонта переданных в муниципальную собственность жилых помещений, также не являются убедительными. На основании Постановлений Правительства Российской Федерации «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год» от 26 августа 2004 г. N 441 и «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг» от 29 августа 2005 г. N 541 (с изменениями от 16 декабря 2006 г. N 772), Федеральных законов «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 год» от 4 ноября 2005 г. N 141-ФЗ, «О федеральном бюджете на 2007 год» от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ органы местного самоуправления в полной мере могут использовать дотации (субвенции), выделяемые из федерального бюджета в целях возмещения расходов на содержание и капитальный ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства, переданных в ведение органов местного самоуправления, по субъектам Российской Федерации, а также средства за счет 100%-ной оплаты военнослужащими жилищно-коммунальных услуг. Органами местного самоуправления создаются предпосылки к нарушению специального федерального закона для дальнейшего оставления указанных жилых помещений в своем полном распоряжении. Несмотря на то, что местная администрация вправе распоряжаться жилыми помещениями, которые хотя и находятся в домах, принадлежащих ей, но освобождаются за выездом военнослужащих и членов их семей, только в соответствии с п. 5 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих. Положения п. 5 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих были дважды рассмотрены Конституционным Судом Российской Федерации, который в своих Определениях от 25 декабря 2003 г. N 453-О и от 22 апреля 2004 г. N 170-О отметил следующее. Военная служба по смыслу ст. 59 и ст. 71 (п. «т») Конституции Российской Федерации представляет собой особый вид федеральной государственной службы, что обусловливает и особый правовой статус военнослужащих, выражающийся, в частности, в порядке их жилищного обеспечения, которое осуществляется на основе специального законодательства и по специальным правилам. В развитие названных конституционных положений Федеральный закон «О статусе военнослужащих» устанавливает основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, и членов их семей, предусматривая механизм реализации ими права на жилище (ст. 40 Конституции Российской Федерации), в том числе при обеспечении жилой площадью в домах государственного и муниципального жилищного фонда на условиях договора социального найма жилого помещения. Жилищный фонд социального использования <3> предназначен для удовлетворения потребностей граждан, нуждающихся в жилище. Осуществляя регулирование отношений, связанных с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения объектов жилищного фонда, законодатель, исходя из публичных целей и независимо от принадлежности жилищного фонда к государственной или муниципальной форме собственности, вправе установить специальный порядок их передачи (заселения) той или иной категории граждан, нуждающихся в социальной защите, в том числе военнослужащим. ——————————— <3> Согласно п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ и ст. 672 ГК РФ в муниципальном жилищном фонде социального использования жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма жилого помещения.
Возлагая на органы местного самоуправления обязанность по предоставлению освободившихся жилых помещений, ранее занимаемых военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей, другим военнослужащим и членам их семей, оспариваемые положения п. 5 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» — в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и защита прав военнослужащих, — не исключают участие органов местного самоуправления в распределении таких жилых помещений, что призвано гарантировать правомочия муниципального образования как собственника жилья; при этом самостоятельность местного самоуправления в распоряжении муниципальной собственностью не нарушается. Однако, несмотря на то что содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют не только местное, но и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления. Разрешение же вопроса о формах участия органов местного самоуправления в обеспечении жильем военнослужащих составляет прерогативу законодателя. К сожалению, органы местного самоуправления в настоящее время, как правило, не воспринимают вышеуказанную позицию Конституционного Суда Российской Федерации, призванного разрешать вопросы соответствия законов Конституции Российской Федерации. В связи с этим военнослужащие вынуждены обращаться в суды за защитой своих прав и законных интересов. Так, военнослужащий К. обратился в Дзержинский районный суд г. Новосибирска с заявлением об оспаривании решения органа местного самоуправления, в котором просил признать незаконными действия администрации района г. Новосибирска, выразившиеся в отказе заключения с ним договора социального найма на предоставленную ему квартиру в порядке повторного заселения, и обязать администрацию района г. Новосибирска заключить с ним договор социального найма. Решением суда от 29 марта 2007 г. (дело N 2-500/07), вступившим в законную силу 9 апреля 2007 г., заявление военнослужащего К. об оспаривании решения органа местного самоуправления признано обоснованным, действия администрации района г. Новосибирска, выразившиеся в отказе заключения с К. договора социального найма на предоставленную ему квартиру в порядке повторного заселения, признаны незаконными. Также суд обязал администрацию района г. Новосибирска заключить с военнослужащим К. договор социального найма. Для устранения неясностей в толковании норм действующего законодательства, регулирующего право военных организаций на повторное заселение жилых помещений, представляется целесообразным внести соответствующие изменения и дополнения в Закон о статусе военнослужащих и ЖК РФ.
