Панов Алексей Борисович, младший научный сотрудник Центра фундаментальных исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», кандидат юридических наук.
В ходе судебной практики возник вопрос о том, не исключает ли обязательность соблюдения требований действующего законодательства в отношении спасательного формирования наличие заключенного заявителем соответствующего договора с профессиональной аварийно-спасательной службой, а также вопрос о том, противоречит или нет требованиям действующего законодательства непроведение аттестации нештатных аварийно-спасательных формирований.
Assessment of non-professional rescue formations of organizations is provided by law
A. B. Panov
In the course of judicial practice the issue arises if the duty of compliance with requirements of the current legislation with regard to a rescue formation excludes the availability of the relevant contract concluded by an applicant with a professional rescue service as well as the issue if failure to conduct an assessment of non-professional rescue formations contradicts the requirements of the current legislation.
Key words: assessment, arbitrazh court, civil defense, Presidium of the Higher Arbitrazh Court of the RF, judicial practice.
Существует ли обязанность создавать нештатные аварийно-спасательные формирования и проводить их аттестацию во всех организациях? Таков был вопрос, поставленный перед Президиумом ВАС РФ при рассмотрении дела N А35-212/2011 Арбитражного суда Курской области по надзорному производству N 6724/12.
В комментируемом деле Управлением ГПН ГУ МЧС России по Курской области (далее — Управление) была проведена плановая выездная проверка общества, по результатам которой Отделом государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Управления был составлен акт и 28.09.2010 выдано предписание N 136-ЗНТ по устранению нарушений требований в области гражданской обороны в срок до 01.05.2011. В акте были указаны следующие нарушения, допущенные организацией: в обществе не в полной мере создан запас (резерв) для обеспечения работников организации средствами индивидуальной защиты (противогазами) из расчета не менее 105% от общей численности работников для ликвидации чрезвычайных ситуаций (п. 1); не проведена аттестация созданных сил и средств постоянной готовности (нештатных аварийно-спасательных формирований, НАСФ) в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (п. 2); локальная система оповещения общества (цех пути (УЖДТ) ЗС-4; шахта N 1; площадка РУ подстанция N 8; площадка РУ подстанция N 7; шахта N 4; РУ ЗС N 13 (ГТДМ); склад ВВ; склад ГСМ; ЦХХ водоохран. на реке Свапа; ЦХХ хвостохранилище) технически и программно не сопрягаются с региональной системой оповещения (п. 3).
Общество «Михайловский ГОК» обратилось в Арбитражный суд Курской области с заявлением о признании недействительным и отмене предписания управления. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования, посчитав, что вина общества доказана и предписание вынесено в соответствии с требованиями законодательства.
Апелляционная инстанция отменила решение суда первой инстанции, указав, что планом действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций ОАО «Михайловский ГОК» не предусмотрено участие нештатных аварийно-спасательных формирований в ликвидации чрезвычайных ситуаций, а обязанность по обеспечению подготовки и поддержанию в готовности сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций общество выполнило путем заключения с профессиональными аварийно-спасательными формированиями соответствующих договоров. Суд кассационной инстанции согласился с позицией нижестоящей инстанции.
Тем не менее Президиум ВАС РФ отменил акты судов кассационной и апелляционной инстанций. В своем Постановлении он указал, что в силу ст. 10 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности» в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана в том числе заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы или профессиональные аварийно-спасательные формирования, а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.
Согласно п. 3 ст. 7 Федерального закона от 22.08.1995 N 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (далее — Закон N 151-ФЗ) нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями из числа своих работников в обязательном порядке, если это предусмотрено законодательством Российской Федерации, или по решению администраций организаций в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
В соответствии с п. 2 ст. 9 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ «О гражданской обороне» организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующие их, а также имеющие важное оборонное и экономическое значение или представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, создают нештатные аварийно-спасательные формирования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и поддерживают их в состоянии постоянной готовности.
Не всегда в случае технологических аварий, чрезвычайных ситуаций природного характера силы ГО и ЧС имеют возможность быстрого прибытия на объект, да и в случае оперативного реагирования МЧС желательно начать устранять последствия чрезвычайной ситуации, оказывать медицинскую и иную помощь своими силами. Для этого в организациях создаются нештатные аварийно-спасательные формирования. Комментируемый Закон предусматривает обязательное создание таких формирований только в организациях, имеющих потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующих их, а также имеющих важное оборонное и экономическое значение или представляющих высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, однако данная норма, на наш взгляд, не препятствует созданию таких формирований и в иных организациях. Относительно порядка создания таких организаций Закон отсылает нас к иному законодательству.
Правовые основы создания и деятельности нештатных аварийно-спасательных формирований составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (с изм. от 25 ноября 2009 г.) и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Среди иных нормативных актов, предусматривающих создание аварийно-спасательных формирований, в первую очередь необходимо назвать Порядок создания нештатных аварийно-спасательных формирований (утв. Приказом МЧС РФ от 23 декабря 2005 г. N 999). Нештатные аварийно-спасательные формирования представляют собой самостоятельные структуры, созданные на нештатной основе, оснащенные специальными техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами, подготовленными для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в очагах поражения и зонах чрезвычайных ситуаций.
Указанный выше Порядок создания нештатных аварийно-спасательных формирований также содержит приложения, определяющие Примерный перечень создаваемых нештатных аварийно-спасательных формирований и их оснащение.
Применение нештатных аварийно-спасательных формирований осуществляется по планам гражданской обороны и защиты населения федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и организаций, разрабатываемым в установленном порядке.
Согласно Перечню потенциально опасных объектов, эксплуатируемых организациями на территории Курской области, утвержденному Администрацией Курской области 17.08.2010 и 10.02.2011, общество отнесено к организации, эксплуатирующей опасные производственные объекты, в частности взрывопожароопасные объекты и гидротехнические сооружения.
Обществом созданы нештатные аварийно-спасательные формирования: группа радиационной, химической и биологической защиты, противопожарная команда, группа взрывных работ, санитарный пост и другие формирования.
В соответствии со ст. 12 Закона N 151-ФЗ все аварийно-спасательные формирования подлежат аттестации в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Согласно п. 1 Основных положений аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.11.1997 N 1479 «Об аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей», действовавших на момент вынесения обжалуемого предписания, обязательной аттестации подлежат профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования, нештатные аварийно-спасательные формирования.
Аттестация проводится с целью определения возможности выполнения аварийно-спасательными службами (формированиями) и спасателями возложенных на них задач.
В ходе аттестации обязательной проверке подлежат профессиональная подготовка формирований, их оснащенность аварийно-спасательными средствами и степень готовности к выполнению аварийно-спасательных работ.
В настоящее время в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2011 N 1091 «О некоторых вопросах аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя» нештатные аварийно-спасательные формирования также подлежат аттестации.
Таким образом, непроведение аттестации нештатных аварийно-спасательных формирований противоречит требованиям действующего законодательства. При этом наличие заключенного заявителем соответствующего договора с профессиональной аварийно-спасательной службой не исключает обязательность соблюдения требований действующего законодательства в отношении нештатного аварийно-спасательного формирования.
Ссылка судов апелляционной и кассационной инстанций на то, что нештатные аварийно-спасательные формирования общества созданы исключительно для защиты персонала от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, и никаких задач по ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное время на них не возложено, неосновательна, поскольку названные формирования представляют собой самостоятельные структуры, созданные на нештатной основе, оснащенные специальными техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами, подготовленные для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в очагах поражения и зонах чрезвычайных ситуаций.
Кроме того, основными задачами нештатных аварийно-спасательных формирований является в том числе и участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также в борьбе с пожарами.
Аттестации в соответствии с действующим законодательством подлежат следующие субъекты: профессиональные аварийно-спасательные формирования; профессиональные аварийно-спасательные службы; нештатные аварийно-спасательные формирования; общественные аварийно-спасательные формирования; спасатели.
Целью проведения аттестации является определение возможности выполнения аварийно-спасательными службами (формированиями) и спасателями возложенных на них задач, о которых говорилось выше. Предметом проверки в ходе проводимой аттестации являются такие показатели, как профессиональная подготовка работников органов управления и спасателей аварийно-спасательных служб (формирований), их оснащенность аварийно-спасательными средствами и степень готовности к выполнению аварийно-спасательных работ.
По итогам аттестации в случае ее положительного результата аттестованным аварийно-спасательным службам (формированиям) выдаются свидетельства установленного образца на право ведения определенных видов аварийно-спасательных работ, а спасателям — удостоверение спасателя, книжка спасателя и жетон спасателя установленных образцов. Указанные свидетельства и удостоверения спасателя действительны на всей территории Российской Федерации.
Выделяют следующие виды аттестации: первичная; периодическая; внеочередная. Первичной аттестации подлежат вновь создаваемые аварийно-спасательные службы (формирования), а также граждане, решившие стать спасателями. Периодическая аттестация аварийно-спасательных служб (формирований) и спасателей проводится по истечении срока их аттестации, но не реже одного раза в 3 года. Внеочередная аттестация аварийно-спасательных служб (формирований) и спасателей проводится в случае изменения вида выполняемой ими аварийно-спасательной работы.
Обязанность организации работы по аттестации аварийно-спасательных служб (формирований) и спасателей возлагается на межведомственную комиссию, аттестационные комиссии федеральных органов исполнительной власти, имеющие аварийно-спасательные службы (формирования), и аттестационные комиссии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок проведения аттестации и связанные с ней вопросы урегулированы Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 1997 г. N 1479 «Об аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей».
Обобщая вышеизложенное, следует сделать следующее выводы.
1. Наличие заключенного заявителем соответствующего договора с профессиональной аварийно-спасательной службой не исключает обязательность соблюдения требований действующего законодательства в отношении нештатного аварийно-спасательного формирования.
2. Непроведение аттестации нештатных аварийно-спасательных формирований в организациях с опасными производственными объектами противоречит требованиям действующего законодательства.
