(Полякова Т. М.) («История государства и права», 2009, N 19)
ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ГОСУДАРСТВА КАК ФАКТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Т. М. ПОЛЯКОВА
Полякова Татьяна Михайловна, ученый секретарь ученого совета Северо-Западной академии государственной службы, доктор политических наук, профессор.
В условиях глобализации актуализируются проблемы национальной безопасности, обеспечения правосубъектности суверенных государств в международных отношениях в целях преодоления на основе правовых механизмов негативных тенденций в развитии мировой системы, глобальных экономических и политических отношений.
В современном мире правосубъектность государства в международных отношениях определяется надлежащей компетенцией согласно международным нормам, основывается на конститутивном и институциональном началах реализации государством своих функций <1>. Однако современными критиками Вестфальской системы (1648 г.) ставятся под сомнение действующие международные нормы. Сегодня немало сторонников идеи превратить весь мир в зону свободной торговли. Их оппоненты обосновывают недопустимость прозрачности границ государств, что существенно обострило бы социально-экономические проблемы, положение слабо развитых стран. Тем не менее большинство экспертов из ведущих учреждений мировой экономики (ОЭСР, Всемирный банк, МВФ) призывают к интеграции. Под прикрытием идей эффективности, на деле — реализуется принцип дерегулирования <2>. ——————————— <1> Закомлистов А. Ф. Юридическая философия. СПб., 2001. С. 177. <2> Мартин Г.-П. Западная глобализация: атака на процветающую демократию / Пер. с нем. М., 2001. С. 155, 185.
Вопреки идеям унификации глобализованного мира, помимо всеобщего американского существуют всеобщий исламский, частный европейский, проект АТР, японский, китайский и различные антиглобалистские движения, которые предлагают собственные проекты глобализации. В рамках парадигмы «Вашингтонского консенсуса» (1989 г.), реализуемой мировой экономической элитой, среди субъектов реформирования мира-экономики не рассматриваются суверенные государства. Предпринимаются попытки обосновать необходимость управления глобальной безопасностью под эгидой «обновленной» ООН. Актуализирована уже не новая идея мирового правительства, которая в процессе своего зарождения связывалась с возможностями реализации потенциала государства «ночного сторожа» для сохранения внешнего и внутреннего мира либерального общества в XIX — начале XX в. Д. Белл характеризует либеральное общество как интегрированное целое, в котором культура, внутренняя структура и экономика были пронизаны единой системой ценностей в рамках капитализма. Все это было подорвано самим же капитализмом. В XX в. ослабление моральных норм превратилось в самоцель как выражение свобод личности <3>. При этом политика усиления регулятивной функции государств, как следствие Великой депрессии, расширила базу государственного вмешательства в экономику и породила экономический национализм. В конце концов пришло понимание, что идея мирового правительства не может быть решена только правовыми средствами. Необходим соответствующий уровень культуры мирового сообщества, диалог между экономическими интересами и культурными потребностями, когда экономика и культура признаются самостоятельными и равноценными системами. Ни модернистское пренебрежение культурой, ни постмодернистское доминирование культуры не могут дать решения этой проблемы, поскольку и глобальная система капиталистической экономики, и локальная система культуры вправе требовать друг от друга взаимного приспособления <4>. С точки зрения здравого смысла с подобными рассуждениями можно согласиться. Тем более что «эволюционирующая система способна вбирать в себя больше внешних влияний, активнее реагировать на исторические ситуации и поэтому быстрее (но всегда — исключительно внутренним образом) эволюционировать» <5>. ——————————— <3> Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования / Пер. с англ. Изд. 2-е, испр. и доп. М.: Academia, 2004. С. 647, 648. <4> Моосмюллер А. Межкультурная коммуникация и глобальная экономика: риски и шансы культурных различий XX века: Реф. сборник ИНИОН РАН. М., 2002. С. 197 — 199. <5> Луман Н. Эволюция / Пер. с нем. М.: ЛОГОС, 2005. С. 108.
Сегодня вновь востребованы идеи о «мягких суверенитетах». Идеологи глобализации предлагают признать, что суверенитет может быть благом, а может приносить и вред. Кроме того, суверенитет государства может быть привилегией, которую необходимо заслужить. Но риски и ограничения не дают оснований не признавать реальность глобализации <6>. По-видимому, можно говорить о новой форме этатизма — глобального, который реализуется как «черный» PR главным образом через навязывание сильной стороной «правил игры». Ф. Фукуяма, к примеру, не исключает «отмирание государства», но допускает это в демократическом обществе с чрезвычайно высоким уровнем специализированности процветающей капиталистической экономики <7>. Т. Фридман, автор одной из моделей глобализации, полагает, что дальнейшее развитие будет протекать по пути нивелировки потребностей и интересов граждан мира на основе колоссальных достижений, научных открытий, в связи с развитием информационных технологий. Он констатирует: мир стал «плоским». «Выравнивание мира», по Фридману, благодаря научным исследованиям, открывает перед человечеством большие перспективы. Однако препятствия и проблемы, опасности еще не все преодолены на этом пути, в поле зрения мирового сообщества должна быть прежде всего «не теряющая своей актуальности угроза глобального терроризма». Предстоит решить, как «внести в жизнь больше миролюбия и устремленности в будущее». Он предлагает возродить протестантскую этику <8>. Д. Белл главную задачу современного постиндустриального общества также связывает с развитием науки, он подчеркивает, что «научные возможности страны стали решающим показателем ее потенциала. Характер и формы государственной поддержки науки, ее политизация, социологические проблемы организации научных исследований заняли центральное место среди политических проблем постиндустриального общества» <9>. ——————————— <6> Ноде Ж.-И. Глобализация и этика обмена // Глобализация и столкновение идентичностей: Сб. материалов. М., 2003. С. 201, 205. <7> Фукуяма Ф. Доверие: социальные добродетели и путь к процветанию / Пер. с англ. М.: АСТ, 2004. С. 582. <8> Фридман Т. Плоский мир: краткая история XXI века / Пер. с англ. М.: АСТ: АСТ МОСКВА: ХРАНИТЕЛЬ, 2007. С. 574. <9> Белл Д. Указ. соч. С. 159.
Однако глобальные деконструктивисты, усмотревшие в устойчивой системе государства-нации помеху для транснациональных экспансий, настойчивы в продвижении идей возврата к архаичным контурам «дополитической» карты мира, выступают как экспроприаторы накопленного символического капитала нации, оставляя ей участь манипулируемого извне сообщества» <10>. Конкуренция становится все более жесткой. Как считают ряд экспертов, «анархия или глобальный беспорядок прочно утвердились в качестве самой подходящей характеристики международной системы первой четверти XXI века». Государства стремятся наращивать свои совокупные возможности и становятся все более прагматичными <11>. Не представляется возможным констатировать, что в этих условиях процесс реализации функций правосубъектного государства надлежаще обеспечен нормами международного права, особенно тех, которые отнесены мировой экономической элитой к разряду «государств-эмитентов» и «государств-реципиентов». ——————————— <10> Панарин А. С. Элиты и массы перед лицом глобализации: конфликт интерпретаций // Глобализация и столкновение идентичностей: Сб. материалов / Под ред. А. Журавского, К. Костюка. М., 2003. С. 184, 185. <11> Бордачев Т. Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки». М.: Изд-во «Европа», 2009. С. 220.
Российской доктриной международного права признается объективная самостоятельность международного и внутригосударственного права, в то же время учитываются их взаимосвязь и взаимовлияние. Порядок заключения и исполнения международных договоров осуществляется с учетом соблюдения государственных интересов и норм международного права в соответствии с принципом pacta servanda sunt. Правосубъектность государства в условиях глобализации в сфере международного публичного права реализуется как компетенция, устанавливаемая действующим законодательством, включает в себя возможность односторонними действиями порождать и прекращать правоотношения, реализовывать нормы и действовать согласно принципам международного права и согласно принципам национальной безопасности. Главный критерий эффективной деятельности в этой области — надлежащее выполнение принятых обязательств в области международных соглашений со стороны не только суверенных государств, но и наднациональных структур и организаций, наделенных правосубъектностью в сфере международного сотрудничества. «Подчинение нормам международного права не влечет за собой растворения государственного суверенитета», скорее подтверждает факт признания государствами системы обязательных для государств правовых принципов. В международном праве государства «рассматриваются в качестве юридических лиц, аналогично тому, как в национальном праве они признаются юридическими лицами с тем, чтобы иметь возможность выступать в суде с исками и отвечать по ним». Но если в национальном праве существует принудительная правовая процедура для обеспечения выполнения обязательств юридическими лицами, то международное право вряд ли достигнет когда-нибудь стадии принудительного исполнения решений по спорам между государствами <12>. Зачастую государство вынуждено принимать во внимание возможные последствия, в частности давление, которое на это государство может быть оказано, к примеру в сфере международного гуманитарного права. Гарантией надлежащего исполнения международных норм служит внутригосударственный правопорядок. ——————————— <12> Ллойд Д. Идея права / Пер. с англ. М., 2006. С. 196, 212, 214, 215.
Существует потребность в правовых механизмах, адекватных этапу развития мирового сообщества, касающихся имплементации норм международных договоров и других нормативных установлений. В настоящее время далеко не все юристы в Российской Федерации допускают возможность прямого применения международных норм или трансформации международных норм в нормы внутригосударственные. Неоднозначно и отношение юристов к понятию «трансформация». Не всегда четко определены процедуры имплементации норм международного права (в широком смысле) как процесс организационно-правовой деятельности государства, направленный на осуществление целей норм международного права. В то же время процедуру имплементации международных норм (в узком смысле) в рамках принятых государством международных обязательств государство в состоянии обеспечить самостоятельно, благодаря организационно-правовой деятельности органов государства, направленной на фактическое выполнение обязательств. В Российской Федерации используются оба вышеуказанных способа имплементации. Общую отсылку содержит ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» <13>. ——————————— <13> Конституция Российской Федерации (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря. N 237; 2009. 21 января. N 7.
Решение проблемы коллизии международного договора и закона государства осуществляется путем согласования позиций ученых. Несмотря на то что в конкретной правовой системе объективно может быть установлен приоритет международного договора, нередки случаи принятия решений, основанных на законодательстве конкретного государства. Иной подход возможен со стороны государств, где нет правовых установлений приоритета международного права перед законом государства. Несмотря на то что международное право регулирует деятельность не только государств, но и ряда международных организаций (ООН, Международный суд, МОТ), пока нет эффективных правовых механизмов, обеспечивающих обязательность исполнения международных норм. В этих условиях гарантией надлежащего исполнения международных норм служит внутригосударственный правопорядок, меры, которые принимают государства в целях обеспечения национальной безопасности. Институт национальной безопасности приобретает большую значимость в государствах и сильных, и слабых. Речь идет о системе мер правового регулирования, связанных с реализацией целей национальной безопасности, обеспечением жизненно важных интересов Российской Федерации, граждан государства. Среди жизненно важных интересов рассматриваются территориальная целостность, воспроизводство народонаселения, уровень государственно-патриотического самосознания народа, экономическое и социальное благополучие граждан, психическое и физическое здоровье населения, гарантии прав, свобод человека и др. Содержание понятия национальной безопасности будет неполным и неточным без выяснения понятия «безопасность», которое связывается, согласно ст. 1 Закона РФ «О безопасности», с состоянием защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. «Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности» (ч. 3 ст. 2) <14>. ——————————— <14> Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» (с изм. от 26 июня 2008 г.) // Российская газета. 1992. 6 мая. N 103; Российская газета. 2008. 28 июня. N 138.
Современное государство-нация в научных текстах рассматривается как публичная система управления делами общества для обеспечения его безопасности, интересов в целом на основе права. При этом динамика государства отражается в различных состояниях, которые формируются как объективно, так и в результате действий государства по достижению целей <15>. ——————————— <15> Тихомиров Ю. А. Современное публичное право. М., 2008. С. 163, 164.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <16> определены приоритеты по обеспечению механизма реализации консолидированных усилий государства и общества в области государственного управления, обеспечения национальной безопасности. Определено, что проблемы международной безопасности больше не могут решаться и рассматриваться в терминах равновесия военных сил. Современные международные отношения дают все меньше оснований рассматривать их как межгосударственные взаимодействия. Определены функции системы национальной безопасности. «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года — официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу» (ч. 3 разд. I Указа Президента РФ N 537). Стратегия является официальным документом, может рассматриваться как источник права по следующим основаниям. Согласно позитивистской юридической теории, право создается в результате целенаправленной деятельности. Если учесть, что право — это не только совокупность норм, выраженных в статьях нормативно-правовых актов, право рассматривается и как совокупность устойчиво повторяющихся правоотношений, образующих правопорядок. «Механизм правообразования начинается с экстернализации — внешнего проявления активности человека, имеющей юридическое значение» <17>. В силу правовой интернализации, которая конкретизируется в правовой социализации, механизм постоянно переходит от социума к отдельному индивиду (его поведению). Правовая экстернализация значительно отличается от норм права. Активность субъекта может лишь предполагать новый результат. Если этот результат оценивается как положительный, желательный, то такая инновация приобретает официальное признание, т. е. институционализируется <18>, повышается эффективность социального регулирования. Заметим, в ментальном тезаурусе российских граждан приняты и признаются как безусловные ценности, связанные с деятельностью государства, общественная безопасность, национальная безопасность, стабильность, развитие. С деятельностью государства связывается и реализация норм международного права, в частности касающихся обеспечения коллективной безопасности <19>. ——————————— <16> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая. N 88. <17> Честнов И. Л. Современные типы правопонимания: феноменология, герменевтика, антропология и синергетика права. СПб., 2002. С. 38. <18> Там же. С. 40 — 41. <19> Ильин Ю. Д. Право человека и государства на безопасность в современном мире. М., 2007. С. 184, 185.
Институт национальной безопасности в динамично изменяющихся условиях в мире предполагает совершенствование юридической практики, формирование эффективного законодательства, надлежаще обеспеченной правосубъектности суверенного государства Российской Федерации в условиях глобализации, с учетом требований национального и международного права, потребностей российского общества. Необходимость повышения эффективности механизма социального регулирования в области национальной безопасности предполагает формирование законодательных норм в развитие положений Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. как источника права.
