(Степенко В. Е.) («Миграционное право», 2006, N 1)
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
В. Е. СТЕПЕНКО
Степенко В. Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин ДВЮИ ХГТУ.
В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. каждый человек может покинуть любую страну, включая и свою собственную <*>, т. е. каждый человек имеет право на эмиграцию. Это право, однако, согласно некоторым установленным законом ограничениям, необходимо для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других лиц. ——————————— <*> Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Пункт 2 статьи 12.
Исследования процессов миграции условно выделяют три подхода к движению населения. Миграция рассматривается как многообразие пространственного движения населения независимо от его характера и целей; пространственные перемещения между населенными пунктами, что ведет к постоянной или временной смене места жительства и работы; процесс пространственного движения населения, который ведет к его территориальному перераспределению. Третий вид миграции, как правило, в настоящее время приводит к тому, что население из одного государства (где его плотность достаточно высока) перемещается на территорию другого государства (где низкая плотность населения и избыток рабочих мест). Таким образом, любое территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами (государствами), независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности представляет собой миграцию <*>. ——————————— <*> Переведенцев В. И. Методы изучения миграции населения. М., 1975. С. 10 — 11.
При анализе современных миграционных процессов выделяют такие понятия, как: — мигрант — лицо, совершающее миграцию, т. е. переселение (внутреннее или внешнее) <*>; ——————————— <*> Юридическая энциклопедия. М., 1998. С. 244.
— эмигрант — лицо, выезжающее на постоянное место жительства в другое государство, покинувшее страну своего гражданства или постоянного проживания; — иммигрант — гражданин одного государства, поселяющийся на постоянное или длительное время на территории другого государства <*>. ——————————— <*> Б. Ю.С. М. 1999. С. 776, 239.
Всю миграцию, как правило, делят на внутреннюю (внутри страны) и внешнюю (прибытие и убытие граждан иностранных государств и лиц без гражданства). В нашем случае речь будет идти только о внешней миграции, которая связана с пересечением Государственной границы и серьезным образом может повлиять на ситуацию (экономическую, политическую, социальную, демографическую) в том или ином регионе. Особенно сильное влияние внешняя миграция может оказать на регионы России с неустойчивым экономическим развитием, недостатками в обеспечении трудовых ресурсов, а также малым количеством проживающих на территории того или иного региона. В этом отношении отдельные регионы Дальнего Востока России (в частности, Хабаровский и Приморский края) являются недостаточно развитыми в экономическом плане, с небольшой плотностью населения и недостатком в рабочей силе. Причем нехватка трудовых ресурсов в Хабаровском крае скорее государственная, чем естественная. Это связано прежде всего: — с оттоком населения с Дальнего Востока вообще, а из Хабаровского и Приморского краев в частности после распада СССР и началом проведения экономических реформ в России; — нежеланием части населения края работать за те средства, которые им обещают на том или ином трудовом месте; — нежеланием части предпринимателей связывать себя обязательствами перед жителями края (страхование, пенсия, надбавки и т. д.); — с наличием более дешевой рабочей силы — китайских граждан, которые на любых условиях берутся за любую работу. Все это говорит о социальных проблемах отдельных регионов на востоке России и побуждает рассматривать внешнюю миграцию в качестве фактора, оказывающего серьезное влияние на обстановку, сложившуюся в Хабаровском крае и Приморском краях. 1.1. Деятельность органов и должностных лиц в обеспечении правового регулирования миграционных процессов Стремление людей к изменению места жительства обусловлено не только возможностью получения подходящей работы или перспективами роста социально-профессионального статуса, но и гораздо более широким кругом потребностей — экономических, социальных и иных. Принятие решения о перемене места жительства, а тем более переезде в другое государство обусловливается такими факторами, как: — неудовлетворенные потребности человека на данном месте жительства; — невозможность решить свои проблемы в данном государстве; — невостребованность человека в государстве; — наличие факторов в другом государстве, которые способны удовлетворить потребности человека. Естественно, что между общественным интересом и интересами каждого в отдельности человека объективно возникают противоречия, разрешение которых необходимо регулировать правовыми методами. Каждое государство пытается воздействовать на миграционные процессы как экономическими, так и административными приемами и способами. Объектом воздействия выступает не миграция сама по себе, а та региональная система, в рамках которой совершается этот процесс, и миграционное поведение населения. В эту систему включаются такие составляющие, как экономическая, социальная, демографическая и экологическая. Естественно, что эффективно воздействовать на миграцию можно только при изучении всех этих потребностей. Только зная их, можно разработать средства для их удовлетворения. Вместе с тем для подавляющей части миграции прямое воздействие на нее невозможно. Ею можно управлять только косвенно, т. е. необходимо создавать условия, в которых этот процесс может развиваться. Миграционные процессы могут только прогнозироваться исходя из темпов экономического развития, потребностей в трудовых ресурсах, климатических особенностей страны и ее регионов. Основной причиной миграции можно считать наличие свободных рабочих мест. По крайней мере, процент занятости трудоспособного населения Хабаровского края недостаточен, чтобы покрыть имеющееся количество трудовых мест. На эти места претендуют жители КНР. Факторами миграции в данном случае можно считать более высокий уровень жизни (по крайней мере, в России по сравнению с КНР), лучшие природно-климатические условия и др. <*> ——————————— <*> Костаков В. Г. Прогноз занятости населения. М., 1999.
Каждое государство должно решать проблемы миграции в соответствии с нормами международного и национального права, которые регулируют миграционную политику. Так, в 1996 г. был принят Закон РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» <*>, а также Указ Президента РФ «О совершенствовании порядка пересечения Государственной границы Российской Федерации» <**> и Постановление Правительства РФ «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции» <***>. В этих и других нормативных актах разработаны основы миграционной политики, расписаны функции и порядок деятельности конкретных должностных лиц и органов. ——————————— <*> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029. <**> СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1059. <***> СЗ РФ. 1994. N 21. Ст. 2384.
Порядок и условия пребывания иностранных граждан на территории РФ регулируется Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <*>. На территории Хабаровского края иностранные граждане и лица без гражданства должны руководствоваться Постановлением главы администрации Хабаровского края от 12 марта 1999 г. N 107 «Об утверждении правил пребывания иностранных граждан на территории Хабаровского края». ——————————— <*> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
Анализ нормативных актов по вопросам государственной миграционной политики Хабаровского края за 1993 — 2002 гг. дает основания полагать, что этот вопрос получил детальную регламентацию. За этот период было принято порядка 40 нормативных актов. Среди них такие, как: — «О противодействии вовлечению в занятие проституцией граждан, выезжающих за рубеж с территории Хабаровского края» <*>; ——————————— <*> Постановление главы администрации Хабаровского края от 16 октября 2000 г. N 354 // Сб. норм. актов Хабаровского края. 2000. N 10.
— «О согласовании Декларации о намерениях на строительство нефтепровода из России в Китай» <*>; ——————————— <*> Постановление главы администрации Хабаровского края от 24 апреля 2001 г. N 157 // Сб. норм. актов Хабаровского края. 2001. N 4.
— «О создании рабочей группы по взаимодействию с участниками реализации проектов освоения шельфа о. Сахалин» <*>; ——————————— <*> Постановление главы администрации Хабаровского края от 7 мая 2001 г. N 175 // Сб. норм. актов Хабаровского края. 2001. N 5.
— «О внесении изменений в Постановление главы администрации Хабаровского края от 12 марта 1999 г. N 107 «Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан на территории Хабаровского края» <*>; ——————————— <*> Постановление главы администрации Хабаровского края от 10 июля 2000 г. N 244 // Сб. норм. актов Хабаровского края. 2000. N 7.
— «О мерах по упорядочению пребывания иностранных работников на территории Хабаровского края» <*>. ——————————— <*> Постановление главы администрации Хабаровского края от 1 августа 2001 г. N 320 // Сб. норм. актов Хабаровского края. 2001. N 8.
Вопросы, рассматриваемые в этих правовых актах, регламентировали такие стороны жизни Хабаровского края, как: регулирование пограничного режима в зоне Хабаровского края и перемещение иностранных граждан через границу РФ — КНР; разрешение проблем по приграничным островным территориям в Хабаровском крае; урегулирование руслового и гидрологического состояния проток р. Амура и Хабаровского водного узла; условия судоходства по протоке Амурской; некоторые изменения правил пребывания иностранных граждан на территории Хабаровского края; упорядочение пребывания иностранных работников на территории Хабаровского края; противодействие криминальным структурам по вовлечению в занятия проституцией граждан РФ, выезжающих за рубеж с территории Хабаровского края, а также распространению наркотиков. Раскрывая содержание и деятельность органов и должностных лиц в обеспечении правового регулирования миграционных процессов через границу, необходимо отметить ряд существенных обстоятельств, которые могут оказать серьезное влияние на экономическую, социально-политическую и даже демографическую ситуацию в Хабаровском крае. Речь идет о том, что в связи с так называемым реформированием страны идет отток русскоязычного населения из Хабаровского, Приморского и других регионов Дальнего Востока. Тем самым сменяется количество населения этого региона. Это так называемая внутренняя миграция. Вместе с тем усиливается внешняя миграция, особенно со стороны граждан КНР. Миграционные процессы в крае происходят интенсивно, причем количество осевших в России иностранных туристов, въехавших на безвизовой основе, из года в год увеличивается. Основные способы оседания иностранцев в России. 1. Безвизовый въезд под видом туристов, но с коммерческими целями. Основная часть дохода коммерческой деятельности идет на скупку жилья, аренду (скупку) земли, недвижимости на имя родственников, легально проживающих в России, либо подставных лиц. По данным ОКПП <*> «Хабаровск», в Хабаровский край пытались въехать по подложным паспортам: в 1997 г. — 94 человека; в 1998 г. — 109; в 1999 г. — 126; в 2000 г. — 151 человек; в 2001 г. — более 180; в 2002 г. — более 230 человек. Многие криминальные авторитеты КНР, отбыв наказание, уезжают из страны, перебираются в Россию и отсюда руководят своей преступной деятельностью. ——————————— <*> ОКПП — отдельный контрольно-пропускной пункт.
2. Утеря собственных документов в России. После этого возвращение домой становится якобы невозможным. На 1 января 2002 г. в розыске по Хабаровскому краю находится более 200 человек, лиц, прибывших из КНР. 3. Фиктивный брак с гражданином России дает право на получение вида на жительство, а впоследствии и российского гражданства. Доказать фиктивный брак сложно, как правило, этим никто не занимается. Но число таких браков только по Хабаровскому краю из года в год растет: в 1995 г. — 8; 1996 г. — 17; 1997 г. — 23; 1998 г. — 41; 1999 г. — 54; 2000 г. — 67. 4. Обучение иностранных граждан в вузах России и других учебных заведениях. На 1 января 2002 г. в Хабаровском крае обучалось более 300 учащихся и студентов из КНР. Если суммировать все эти цифры, то только по Хабаровскому краю видно, что из Китая приехало и находится более 8000 человек граждан КНР (данные на 1 января 2002 г.). Если исходить из того, что в Хабаровском крае проживает 1529700 человек (данные на 1 января 2000 г.), то получается, что китайцы составляют 0,53% населения края. Тенденция к увеличению проживающих на территории Хабаровского края китайских граждан проявляется наглядно и из года в год растет. Все эти процессы и требуют конкретной работы в области миграционной политики как в масштабе страны, так и на региональном уровне в субъектах Российской Федерации. Особенно сложна и многообразна деятельность органов власти субъектов РФ, которые имеют выход на Государственную границу. Свою практическую работу они должны увязывать с общей политикой центрального руководства и координировать с органами и должностными лицами, которые в той или иной мере регулируют процессы, происходящие на границе, т. е. ФПС РФ, МИД РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, ГТК РФ, СВР РФ. 1.2. Деятельность органов и должностных лиц ФПС по предотвращению незаконной миграции Укрепление взаимных экономических, политических, научно-технических и культурных связей Российской Федерации с иностранными государствами способствует облегчению режима международных контактов, приведению законодательства и практики в соответствие с международными стандартами, пактами и договорами. Они касаются упрощения ряда ранее действовавших ограничений и более полного правового закрепления порядка оформления въезда в Россию и выезда из России иностранных граждан и лиц без гражданства, расширения безвизовых поездок, упрощения таможенных формальностей и т. п. Для урегулирования вопросов правового положения иностранных граждан в Российской Федерации и осуществления ими на территории России трудовой и предпринимательской деятельности 21 июня 2002 г. Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <*>, который вступил в силу с 1 ноября 2002 г. В развитие данного Закона Правительством Российской Федерации разработаны постановления, в которых утверждены форма миграционной карты, порядок выдачи вида на жительство и квоты трудовой миграции. Эти три документа позволят оптимизировать взаимоотношения государства и мигрантов, в первую очередь трудовых, которые сейчас на 90% находятся в тени и контролируются «серой» экономикой и криминалом. ——————————— <*> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
Несмотря на все эти меры, отдельные иностранные граждане и граждане Российской Федерации пытаются пересечь Государственную границу и тем самым совершают правонарушение. В настоящее время можно констатировать, что в России не разработан механизм легализации мигрантов, подчас незаконно пребывающих в РФ. По данным экспертов, численность незаконных мигрантов из стран Ближнего и Среднего Востока, Северной Африки и Индокитая колеблется от 2 до 10 миллионов человек. Они незаконно прибывают в Россию, ассимилируются, а впоследствии у них рождаются дети. К этому потоку мигрантов следует добавить граждан из стран СНГ, которые в большинстве своем решают проблемы трудоустройства, а это сказывается на общем трудоустройстве российских граждан. С одной стороны, нелегалы заполняют вакансии в непрестижных отраслях и работах, от чего отказываются местные жители. С другой стороны, они не платят налогов, но пользуются социальными льготами, сферой услуг, что вызывает недовольство местного населения. Особую тревогу вызывают организованные структуры враждующих между собой землячеств иностранцев из ближнего и дальнего зарубежья, которые оказывают существенное влияние на формирование криминогенной обстановки в государствах СНГ. Возрастает доля участия мигрантов в обороте наркотиков, оружия, валюты, переправе «живого товара» за границу, изготовлении и сбыте поддельных документов и безакцизных спиртных напитков. В этой связи эксперты отмечают, что эффективность борьбы с незаконной миграцией в рамках Содружества на данный момент сдерживается отсутствием практической скоординированности миграционной политики стран, незавершенностью законодательной базы как на национальном уровне, так и в рамках Содружества. А потому данная проблема обсуждалась в сентябре 2002 г. в Москве на 13-м заседании Экономического совета СНГ. Для создания полноценной системы иммиграционного контроля потребуется не менее полутора-двух лет, а на легализацию уже находящихся в стране нужно еще несколько лет. После реформирования органов, занимающихся регулированием миграционных процессов, оказалось, что в стране нет полноценного банка данных по трудовой миграции и по предприятиям, которые нуждаются в трудоспособных мигрантах. МВД России осуществляет работу по созданию банка данных по трудовой миграции, взаимодействуя при этом с Министерством труда и социального развития Российской Федерации. В ближайшее время в России будет сформирована иммиграционная инспекция, которая будет способна проверить, кто из мигрантов находится в стране законно, кто легально трудится, а кто нарушил законодательство. Большинство юристов склоняются к выводу о необходимости привлечения к административной и уголовной ответственности лиц, осуществляющих деятельность по организации и содействию незаконной миграции. И предлагают обозначить эту ответственность следующим образом: «…за организацию и содействие незаконной миграции привлекать к штрафу в размере от 7 до 10 тысяч МРОТ, а за повторное преступление — от 3 до 5 лет лишения свободы». Основные положения правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации определяет Конституция РФ. Более детальная регламентация их прав и обязанностей содержится в текущем законодательстве. Порядок въезда в Россию и выезда из России иностранных граждан и лиц без гражданства установлен Федеральным законом от 18 июля 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» <*>. Согласно этому Закону иностранные граждане могут въезжать в Россию и выезжать из России при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Лица без гражданства могут въезжать в Россию и выезжать из России при наличии российской визы по действительным документам, выданным соответствующими органами государства их проживания, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. ——————————— <*> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.
Основанием для оформления въезда в Россию иностранных граждан или лиц без гражданства является письменное обращение в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации. В случае если иностранные граждане намерены въехать в Россию по приглашению физического или юридического лица, порядок оформления такого приглашения устанавливается Правительством Российской Федерации. Основанием для оформления въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства является также надлежащим образом оформленный договор о туристической поездке. Въезд в Россию иностранным гражданам и лицам без гражданства может быть не разрешен, если они: — при обращении за российской визой не смогли подтвердить наличия средств для проживания на территории России и выезда из России или предъявить гарантии предоставления таких средств в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации; — в пункте пропуска через Государственную границу РФ нарушили правила пересечения Государственной границы, таможенные правила, санитарные нормы, — до устранения нарушения; — сообщали о себе или о целях своего пребывания заведомо ложные сведения. Указанным Законом от 18 июля 1996 г. въезд в Россию иностранным гражданам или лицам без гражданства не разрешается в случаях, если: — это необходимо в целях обеспечения безопасности государства; — в период своего предыдущего пребывания в России они были осуждены в соответствии с российским законодательством за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления или в период предыдущего пребывания были выдворены за пределы России в принудительном порядке, — в течение пяти лет после отбытия наказания за совершенное преступление или в течение одного года со дня выдворения в принудительном порядке; — они не предъявили документы, необходимые для получения российской визы в соответствии с законодательством России, — до их представления; — они ходатайствуют о российской визе на срок не более трех месяцев и не представили сертификата об отсутствии у них ВИЧ-инфекции, — до представления такого сертификата. Настоящим Законом предусмотрены определенные ограничения на выезд из России иностранных граждан или лиц без гражданства. Данное ограничение может быть применено, если они: — в соответствии с российским законодательством задержаны по подозрению в совершении преступления либо привлечены в качестве обвиняемого, — до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда; — осуждены за совершение преступления на территории России, — до отбывания (исполнения) наказания или до освобождения от наказания; — уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них судом, — до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторон; — не выполнили предусмотренные российским законодательством обязательства по уплате налогов, — до выполнения этих обязательств. Помимо этого, в Законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» определен порядок транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию России. Транзитный проезд осуществляется, как правило, без права на остановку. Проезд в государство назначения всеми видами пассажирского транспорта разрешается по предъявлении российской транзитной визы, визы на выезд в сопредельное с Россией по маршруту следования государство либо визы государства назначения и действительных для выезда из России проездных билетов или подтвержденной гарантии их приобретения в пункте пересадки на территории России. Транзитный проезд без визы разрешается иностранному гражданину или лицу без гражданства в случаях, если они: а) совершают беспересадочный полет воздушным транспортом через территорию РФ; б) следуют на самолете международной авиалинии с пересадкой в аэропорту на территории РФ и имеют надлежащим образом оформленные документы на право въезда в государство назначения и авиабилет с подтвержденной датой вылета из аэропорта пересадки на территории РФ в течение 24 часов с момента прибытия, за исключением случаев вынужденной остановки; в) проживают на территории государства, с которым Российская Федерация имеет соответствующий международный договор. Таким образом, совместная практическая деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и органов внутренних дел способствует предотвращению незаконной миграции. 1.3. Деятельность органов и должностных лиц ФПС России по обеспечению задач цивилизованного пересечения границы В районах, прилегающих к Государственной границе, как правило, проживают определенные категории населения, которые занимаются хозяйственной, промысловой и иной деятельностью. Запрещать или ограничивать их деятельность невозможно. Как показывает статистика, жители приграничных районов в основном обеспечивают свои областные, районные центры: продуктами сельского хозяйства на 73%; рыбой на 82%; мясом на 67%; молочной продукцией на 56% <*>. ——————————— <*> Вечерний Биробиджан. 1998. 17 июня.
Естественно, что хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением границы, и иным образом затрагивает интересы как России, так и сопредельных государств и должна осуществляться таким образом, чтобы не наносить вред здоровью населения, экологической и иной безопасности или содержать угрозу нанесения такого ущерба. Однако ведение хозяйственной и иной деятельности не должно создавать помехи содержанию и охране границы. Наличие границ между государствами всегда было предметом споров, инцидентов и различных конфликтных ситуаций, разрешение которых мирными способами было главным во взаимоотношениях соседствующих держав. Порядок разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима Государственной границы, отнесен к компетенции пограничных представителей РФ, МО РФ, МИД РФ. Это определено: в договорах между РФ и сопредельными государствами о Государственной границе и ее режиме; Законом РФ «О Государственной границе РФ» 1993 г. с дополнениями и изменениями; решениями Правительства РФ <*>. ——————————— <*> Постановление Правительства РФ об утверждении Положения о пограничных представителях РФ // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1971.
Лица, воздушные суда, невоенные морские, речные суда и военные корабли, транспортные средства, пересекающие Государственную границу в нарушение правил, установленных Законом РФ «О Государственной границе РФ» 1993 г., признаются нарушителями Государственной границы. Иностранные граждане, апатриды, пересекшие границу РФ с территории иностранного государства, при наличии в их действиях признаков преступления или административного правонарушения привлекаются к ответственности, предусмотренной законодательством РФ. В случаях, когда в отношении указанных лиц, нарушителей Государственной границы, отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях и они не пользуются правом получения политического убежища, предоставленного Конституцией РФ <*>, пограничные войска в официальном порядке передают их властям государства, с территории которого они пересекли Государственную границу. Если передача нарушителей властям иностранного государства не предусмотрена договором РФ с этим государством, пограничные войска РФ выдворяют их за пределы РФ в определенных пограничными войсками местах. О выдворении иностранных лиц и апатридов за пределы РФ из пунктов пропуска через Государственную границу уведомляются власти государства, на территорию которого они выдворяются, если: ——————————— <*> Конституция РФ. М., 1993. Ст. 63. П. 31.
— это предусмотрено договором РФ с соответствующим государством; — к нарушителю применена мера административного наказания — административное выдворение за пределы РФ. Если в пункт пропуска через границу прибыли российские граждане, утратившие документы на право въезда в Россию в период пребывания за границей, то они находятся там до тех пор, пока компетентные органы не установят их личность и обстоятельства утраты документов. Условия их пребывания в пунктах пропуска через границу определяются: Федеральной службой безопасности РФ, МВД РФ, ФПС России, ГТК РФ. Общий распорядок работы пункта пропуска — время начала и окончания работы, технологические перерывы, графики (расписания) оформления физических лиц, транспортных средств и грузов, следующих через Государственную границу, — утверждается совместным решением руководителей государственных контрольных органов и начальников аэропорта, аэродрома, морского, речного порта, железнодорожного вокзала, станции, иных транспортных предприятий. Последовательность осуществления всех видов контроля в пунктах пропуска определяется типовыми схемами организации пропуска через Государственную границу физических лиц, транспортных средств и грузов по видам международного сообщения, которые согласовываются с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими различные виды контроля, и утверждается нормативными правовыми актами соответствующих транспортных министерств и ведомств. Технологические схемы пропуска через Государственную границу Российской Федерации физических лиц, транспортных средств и грузов в конкретных пунктах пропуска вводятся в действие совместными решениями руководителей государственных контрольных органов и администрации пункта пропуска. Следует отметить, что режим в пунктах пропуска через Государственную границу включает правила: въезда в эти пункты; пребывания и выезда из пунктов пропуска лиц и транспортных средств; нахождения и вывоза товаров и животных — устанавливаемые исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля. Режим в пунктах пропуска через Государственную границу устанавливается: — транспортными министерствами и ведомствами РФ в соответствии с положениями Закона РФ «О Государственной границе РФ» 1993 г.; — международными договорами РФ; — нормативными актами, согласованными с пограничными войсками и государственным таможенным контролем России. Режим пропуска через Государственную границу осуществляется в соответствии с распоряжением начальника аэропорта, порта, железнодорожного (автомобильного) вокзала, которое основывается на нормативном акте соответствующего министерства с учетом местных условий и по согласованию с соответствующими органами. Если пункт пропуска установлен не в аэропортах, портах, вокзалах, то его режим устанавливается пограничными войсками РФ в соответствии с требованиями российского и международного законодательства и по соглашению с таможенными и другими органами. Въезд и выезд лиц, транспортных средств, животных осуществляется: в специально выделенных местах; по пропускам, выданным администрацией аэропортов, вокзалов, портов; по согласованию с Пограничными войсками РФ. Места, продолжительность стоянок в пунктах пропуска через Государственную границу транспортных средств заграничного следования определяются соответствующей администрацией (аэропорта, вокзала, порта) по согласованию с Пограничными войсками РФ и таможенными органами. В этот период доступ лиц, любые контакты ограничиваются (и даже запрещаются, если в этом есть необходимость). Посадка, высадка пассажиров, погрузка, выгрузка багажа производятся только с разрешения Пограничных войск и таможенных органов. Владельцы транспортных средств обязаны вскрыть для досмо тра все перевозимое (даже если оно было опечатано и опломбировано). Все передвижения, маневры транспортных средств осуществляются только с разрешения пограничных войск РФ. Что касается невоенных иностранных судов, то они могут заходить в порты РФ, открытые для таких заходов. Правила захода, пребывания в этих портах, производство грузопассажирских операций, сход на берег и посещение порта посторонними лицами устанавливаются: Законом РФ «О Государственной границе РФ»; иными законодательными актами РФ; решениями Правительства РФ, публикуемыми в «Извещениях мореплавателям» и «Путевых листках». Невоенные иностранные суда, следующие в порты РФ, сообщают властям порта: время прибытия; тактико-технические характеристики судна пребывания; другие интересующие друг друга сведения. Невоенные суда иностранных государств, установившие для судов РФ разрешительный или уведомительный порядок захода в свои порты, заходят в порты РФ после получения на то разрешения российских компетентных органов по принципу взаимности. Иностранные военные суда заход во внутренние воды и порты РФ осуществляют по предварительному разрешению Правительства РФ. Порядок захода, пребывания иностранных кораблей во внутренних водах РФ регулируются правилами, установленными в «Извещениях мореплавателям». Таким образом, режим в пунктах пропуска через Государственную границу включает правила въезда в эти пункты и выезда из них лиц, транспортных средств, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных. Эти правила установлены Законом РФ «О Государственной границе РФ» и Положением о пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. <*> ——————————— <*> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 485. П. 4.
В целях улучшения работы в пунктах пропуска, недопущения правонарушений со стороны отдельных должностных лиц их деятельность координируется. Так, государственные контрольные органы и администрация пунктов пропуска координируют свою деятельность по следующим основным направлениям: — осуществляют совместный анализ складывающейся обстановки в пункте пропуска, прогнозирование тенденций по изменению пассажирского и грузового потоков, возможных нарушений правил пересечения Государственной границы Российской Федерации физическими лицами и перемещения через нее транспортных средств и грузов; — разрабатывают и реализуют предложения по совершенствованию работы пункта пропуска; — разрабатывают и утверждают схемы пропуска через Государственную границу Российской Федерации и планы взаимодействия. Координация деятельности государственных контрольных органов и администрации пунктов пропуска по вопросам поддержания режима в пунктах пропуска возлагается на командиров частей пограничного контроля, поддержания режима зоны таможенного контроля — на руководителей таможенных органов, производственной и хозяйственной деятельности — на руководителя администрации пункта пропуска. В целях обеспечения координации деятельности созываются координационные совещания, в состав которых входят руководители подразделений государственных контрольных органов в пунктах пропуска, территориальных органов безопасности и внутренних дел, администрации пункта пропуска, а также представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления. Члены координационного совещания при обсуждении вопросов и принятии решений пользуются равными правами. На координационные совещания в случае необходимости могут быть приглашены другие лица по решению членов координационного совещания. Федеральными органами исполнительной власти в пунктах пропуска через Государственную границу создаются подразделения органов внутренних дел, органов пограничного, таможенного, миграционного, санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного и автогрузового контроля, а также инспекции государственного надзора, служба авиационной безопасности, службы, обеспечивающие контроль за безопасностью движения на железнодорожном транспорте. Правила в пунктах пропуска через Государственную границу устанавливаются с учетом местных условий, по согласованию с соответствующими должностными лицами, представителями пограничных войск РФ, таможенного, санитарного и иных видов контроля. Пограничный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу осуществляется подразделениями пограничных войск и включает: — проверку документов на право въезда и выезда из РФ; — досмотр транспортных средств с целью обнаружения нарушений правил пересечения Государственной границы; — при необходимости привлекаются подразделения и лица таможенного, санитарного, ветеринарного, фитосанитарного и других видов контроля. Таким образом, рассмотрение деятельности государственных органов и должностных лиц в обеспечении правового регулирования миграционных процессов позволяет определить приоритетные направления использования трудовой миграции, которая осуществляется в легальной (по трудовым контрактам) и нелегальной формах. Каждому гражданину Российской Федерации, так же как и иностранным гражданам, находящимся на территории России, практически ежедневно приходится сталкиваться с предъявлением или оформлением каких-либо паспортно-визовых документов. Ежедневно в своей работе с паспортами граждан России и иностранных граждан имеют дело работники туристических фирм, пограничники, сотрудники органов внутренних дел и многие другие категории служащих государственных учреждений. Регистрационный учет граждан России, порядок въезда и выезда за границу — вот далеко не полный перечень вопросов, которые в последние годы стали все больше интересовать всех жителей нашей страны. В связи с этим деятельность паспортно-визовой службы МВД России приобретает особое значение.
