Бобров Евгений Александрович, старший преподаватель кафедры гражданского процесса и социальных отраслей права РГУ нефти и газа им. И. М. Губкина.
Согласно статье 20 ГК РФ местом жительства признается место постоянного или преимущественного проживания гражданина.
Закон от 25.06.1993 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в понятие места жительства вводит два дополнительных условия: помещение должно быть жилым и проживание в нем должно признаваться законным (статья 2).
Эти ограничения представляются неоправданными, поскольку реальное проживание возможно не только в жилом помещении (например, на даче) и далеко не во всех случаях возможно подтвердить законность проживания (например, вселение в качестве члена семьи при несогласии на вселение одного из членов семьи).
Легальное определение места жительства приводит к выводу о том, что место жительства у человека может быть только одно, поскольку нельзя проживать постоянно или преимущественно (т. е. более 183 дней в году) в двух разных местах.
С наличием места жительства связана реализация социальных прав, которые в силу своей специфики должны осуществляться только в одном месте, например право на получение пенсии, пособий, социальных услуг, полиса обязательного медицинского страхования и др.
Законодательное увязывание возможности получить пенсию, пособие, полис ОМС с единственным местом — местом проживания — представляется правильным, поскольку возможность реализации гражданами определенных социальных прав более чем в одном месте будет неосновательным обогащением, нецелевым расходованием бюджетных средств и повлечет нарушения прав других граждан.
Предусмотрено и исключение. Так, гражданам, не имеющим места жительства, некоторые социальные права (например, право на получение трудовой пенсии) можно реализовать по месту пребывания, а при отсутствии подтвержденного регистрацией места пребывания — по фактическому месту проживания, подтвержденному личным заявлением. В этом случае у гражданина отбирается подписка о неполучении им соответствующего социального блага в другом месте, нарушение которой влечет прекращение получения социального блага и взыскание причиненного государству ущерба.
Намерение законодателя упростить возможность получения отдельных социальных благ гражданам, находящимся в определенном месте временно, заслуживает поддержки. Однако реализовано оно весьма противоречиво.
Дело в том, что в действительности невозможна ситуация, когда у гражданина нет места жительства, но есть место пребывания, ибо оно и будет местом жительства, поскольку нельзя находиться временно где-либо при отсутствии постоянного местожительства.
Этот вывод следует и из смысла статьи 2 Закона РФ от 25.06.1993 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», раскрывающей понятие места пребывания гражданина как места, не являющегося местом жительства, в котором он проживает временно.
Полагаю, что эта двусмысленность обусловлена прежде всего проблемой подтверждения места жительства как юридического факта.
Под документальным подтверждением места проживания гражданина на практике понимается обязательное наличие у него регистрации по месту жительства или пребывания.
В целом такой подход представляется правильным, поскольку регистрация является основным и наиболее удобным подтверждением юридического факта проживания или пребывания. Регистрационный учет и введен в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом (статья 3 Закона).
В то же время отсутствие регистрации не должно быть препятствием для реализации социальных прав, поскольку согласно статье 3 Закона РФ от 25.06.1993 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных законодательством.
Тем более что государство, гарантирующее всеобщность и доступность социального обеспечения, не обязано предоставлять всем гражданам жилые помещения с обеспечением оформления в них регистрации для создания гражданам условий реализации социальных прав.
Таким образом, законодательное увязывание реализации социальных прав граждан с обязательным наличием у них регистрации по месту жительства или пребывания при отсутствии ссылки на иные доказательства проживания граждан, не имеющих такой регистрации, является грубейшим нарушением конституционного права граждан на социальное обеспечение и конституционных норм о равенстве прав граждан независимо от наличия какой-либо регистрации.
В настоящее время целые социальные группы не удовлетворяют требованиям, необходимым для их регистрации, из-за отсутствия жилого помещения либо подтверждения законности проживания в нем (беженцы; вынужденные переселенцы; лица, освободившиеся из мест лишения свободы; жильцы общежитий, прекратившие трудовые отношения с организацией, предоставившей жилье, и др.).
Поскольку место жительства является юридическим фактом, а его регистрация — лишь одним из подтверждений, при отсутствии регистрации место жительства может быть удостоверено и другими доказательствами.
Аналогичной позиции придерживается и Конституционный Суд РФ, указывающий, что «регистрация является лишь одним из способов учета граждан и не должна служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений», «место жительства лица может быть установлено судом на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с регистрацией его компетентными органами».
Органом исполнительной власти, официально удостоверяющим место жительства, является Федеральная миграционная служба России. Она же ведет государственный регистрационный учет граждан по месту жительства и пребывания.
Не вызывает сомнения, что при невозможности получить подтверждение места жительства из подразделения ФМС России оно может быть установлено судом общей юрисдикции в порядке особого производства (глава 28 ГПК РФ).
Между тем ни в одном законодательном акте, регулирующем реализацию социальных прав, о подтверждении места жительства судебным решением ничего не сказано. Не говоря уже о других видах документальных подтверждений места жительства как юридического факта.
Это явный пробел в социальном законодательстве.
В то же время с наличием регистрации законодатель связывает назначение пенсии, выплату пенсии при переезде пенсионера в другое место, назначение ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в целях реализации Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 и др.
И это несмотря на упомянутый выше законодательный запрет увязывать реализацию прав исключительно с регистрацией.
К сожалению, действующее законодательство не предусматривает иного порядка подтверждения места жительства, кроме судебного, при отсутствии у гражданина надлежащих документов о месте жительства.
Достаточно длительная процедура судопроизводства с необходимостью нести судебные и иные расходы значительно усложняет реализацию соответствующего социального права и не вполне согласуется с основными принципами социального обеспечения.
Кроме того, рассмотрение таких простых вопросов судами необоснованно отвлекает судей от разрешения сложных дел, отражаясь и на их загруженности.
Полагаю необходимым установить в основных законах в сфере социального обеспечения порядок подтверждения места жительства для реализации соответствующих социальных прав, взяв за основу, например, существующие Правила подсчета и подтверждения страхового стажа для установления трудовых пенсий, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 555 от 24.07.2002.
Разделом V данных Правил предусмотрена возможность установления страхового стажа территориальными органами Пенсионного фонда РФ на основании архивных справок из предприятий, учреждений и организаций о несохранности документов о работе, а также свидетельских показаний.
Территориальные органы Пенсионного фонда РФ и другие органы социального обеспечения вполне могли бы устанавливать юридический факт места жительства гражданина при отсутствии сведений из органа регистрационного учета на основании документов о работе, учебе, лечении, справок из жилищных органов и др., а также свидетельских показаний.
Более того, персонифицированный пенсионный учет граждан ведется в России с 1997 года, а учет застрахованных по обязательному медицинскому страхованию введен еще раньше.
Территориальные подразделения Пенсионного фонда РФ, региональные фонды обязательного медицинского страхования, а также социального страхования располагают данными о получателях соответствующих социальных благ по крайней мере на территории соответствующих субъектов РФ. Они без труда могут запросить информацию о получении социального блага заявителем — бывшим жителем другого субъекта РФ из другого территориального подразделения соответствующего фонда.
Так, можно быстро выяснить, например, не получает ли претендент на назначение пенсии таковую по прежнему месту жительства, и предотвратить другие возможные злоупотребления.
Установление порядка реализации социальных прав граждан, не способных подтвердить свое проживание данными из органа регистрационного учета, требует скорейшего законодательного регулирования.
