О ПОЛНОМОЧИЯХ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ <*>
А. С. УСКОВА
——————————— <*> Uskova A. S. On the authority of the internal affairs bodies in tax area.
Ускова Альбина Станиславовна, кафедра юриспруденции МГТУ им. Н. Э. Баумана.
Предмет научно-практического исследования является актуальным, что обусловлено необходимостью анализа компетенции органов внутренних дел в налоговой сфере с целью предотвращения концентрации у них избыточных полномочий. По мнению автора, участие сотрудников полиции в совместных налоговых проверках носит вспомогательный характер и направлено на повышение их результативности.
Ключевые слова: органы внутренних дел, Налоговый кодекс, налоговые органы, сотрудники полиции.
The subject of scientific and practical research is relevant, this is caused by the need to analyze the competence of Internal Affairs in tax area in order to prevent concentration of excessive powers. The author believes that the participation of police officers in collaborative tax audits is auxiliary and is aimed at enhancing the efficiency of the procedure.
Право, предоставленное органам внутренних дел (полиции), участвовать в налоговых проверках по запросам налоговых органов Российской Федерации на основании п. 1 ст. 36 Налогового кодекса Российской Федерации нашло свое дальнейшее развитие и закрепление в пп. 28 п. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции». Помимо указанных Законов, полномочия органов внутренних дел при проведении проверок налогоплательщиков регламентируются еще и Федеральным законом от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». В нем установлены следующие основания для проведения проверок: — определения судов, постановления судей, письменные поручения прокуроров, следователей; — сведения о подготавливаемом или совершенном нарушении, которые стали известны органам налоговой полиции; — материалы государственных органов (МВД России, ФСБ России) о выявленных нарушениях налогового законодательства; — запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств. Соответственно, основными полномочиями органов внутренних дел в сфере осуществления налоговых проверок являются: 1) совместное участие органов внутренних дел и налоговых органов в проведении выездных проверок по запросу последних; 2) при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом Российской Федерации к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения. Анализируя изменения, внесенные законодателем в Налоговый кодекс Российской Федерации, об исключении из участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, Федеральной службы налоговой полиции и невключении в число этих участников органов внутренних дел, а также существенном ограничении прав органов внутренних дел по сравнению с предыдущей ст. 36 Налогового кодекса Российской Федерации по проведению самостоятельных проверок налогоплательщиков и принятию по ним решения, приходим к выводу, что органы внутренних дел в настоящее время самостоятельно не могут проводить проверки налогоплательщиков <1>. ——————————— <1> Платонова Л. В. ОВД проверяют налогоплательщиков: организационно-правовые аспекты проведения проверок органами внутренних дел. М.: Питер, 2005. С. 8.
На основании ст. 5 Закона Российской Федерации от 21 марта 1991 г. N 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» сотрудники органов внутренних дел (полиции) имеют право участвовать при проведении не только основных, но и дополнительных мероприятий по запросу налогового органа. В Законе предусмотрено, что органы внутренних дел обязаны оказывать практическую помощь сотрудникам налоговых органов при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивая принятие предусмотренных Законом мер по привлечению к ответственности лиц, насильственным образом препятствующих выполнению сотрудниками налоговых органов своих функций <2>. Главной целью такой совместной работы является выявление и пресечение нарушений законодательства о налогах и сборах. Участие сотрудников полиции в выездной налоговой проверке не изменяет ее статус. Основания, условия и порядок проведения, методика выявления правонарушений, закрепление результатов проверки остаются такими же, как если бы проверка проводилась без них. Участие сотрудников полиции в таких проверках носит вспомогательный характер и направлено на повышение результативности, достигаемой путем участия специалистов или реализации полномочий, отсутствующих у налоговых органов. ——————————— <2> Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 7 июня 2006 г. N 03-02-07/1-141 «Об участии милиции в налоговых проверках» // Норматив. акты для бухгалтера. 2006. N 14.
Порядок реализации права полиции на осуществление совместных с налоговыми органами проверок налогоплательщиков, порядок организации взаимодействия между органами полиции и налоговыми органами при осуществлении таких проверок, оформления и реализации результатов проверок урегулированы Инструкцией о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов, утвержденной совместным Приказом МВД России и ФНС России от 30 июня 2009 г. N 495/ММ-7-2-347 «Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений». Приказ утверждает Инструкции о порядке взаимодействия ОВД и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок (далее — Инструкция N 1); о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговых органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия решения по ним (далее — Инструкция N 2); о порядке направления материалов налоговыми органами в ОВД при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления (далее — Инструкция N 3), а также отменяет ранее действовавший Приказ МВД России и ФНС России от 22 января 2004 г. N 76/АС-3-06/37 «Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений». Согласно Инструкции N 1 сотрудники органов полиции принимают участие в выездных налоговых проверках на основании мотивированного запроса налогового органа, подписанного руководителем (заместителем руководителя) налогового органа. Запросы в полицию должны представляться в письменном виде с указанием даты, времени и места проведения проверки, а также определять роль сотрудников полиции при ее проведении. В состав рабочей группы по проведению выездной налоговой проверки сотрудники полиции могут быть включены по решению начальника органа внутренних дел. Ими могут быть и лица, которые ранее привлекались к проведению оперативно-розыскных мероприятий в отношении проверяемого. Исходя из Определения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 июля 2010 г. N ВАС-9906/10, судебные органы не исключают возможности участия такого сотрудника полиции в проведении выездной налоговой проверки. Участие сотрудников полиции в выездной налоговой проверке будет легитимным при условии, что они будут указаны в решении о проведении проверки в составе бригады проверяющих. Основаниями для направления мотивированного запроса могут являться: 1) наличие у налогового органа данных, свидетельствующих о возможных нарушениях налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах, и необходимости проверки указанных данных с участием специалистов-ревизоров и сотрудников оперативных подразделений; 2) назначение выездной (повторной выездной) налоговой проверки на основании материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах, направленных органами внутренних дел в налоговый орган для принятия по ним решения в соответствии с п. 2 ст. 36 НК РФ; 3) необходимость привлечения сотрудников органов внутренних дел в качестве специалистов для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля (выемки документов, проведения исследования, опроса, осмотра помещений и др.); 4) необходимость содействия должностным лицам налогового органа, проводящим проверку, в случаях воспрепятствования их законной деятельности, а также обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц при исполнении ими должностных обязанностей. В отношении последнего основания необходимо отметить, что в соответствии со ст. 5 Закона Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации» сотрудники органов внутренних дел (полиции) обязаны оказывать практическую помощь работникам налоговых органов при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивая принятие мер по привлечению к ответственности лиц, насильственным образом препятствующих выполнению сотрудниками налоговых органов своих должностных инструкций. А в соответствии с п. 12 ст. 2 Федерального закона от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» и пп. 30 п. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» — применять на условиях и в порядке, предусмотренных Федеральным законом, меры государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов. Должностные лица налоговых органов при проведении проверки в рамках налогового контроля действуют в соответствии с НК РФ, законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также Инструкцией N 1. Сотрудники полиции участвуют в проведении выездной налоговой проверки в рамках полномочий, предоставляемых НК РФ, УПК РФ, Федеральным законом «О полиции», Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», Инструкцией N 1. Мотивированный запрос налогового органа рассматривается в органах полиции в течение пяти календарных дней со дня его поступления. По истечении данного срока в налоговый орган предоставляется информация о сотрудниках полиции, выделенных для проведения совместной выездной налоговой проверки, либо дается мотивированный отказ от участия в ней. Основанием для отказа от участия в совместной налоговой проверке является: — отсутствие в запросе налогового органа фактов, свидетельствующих о возможных нарушениях организациями и физическими лицами законодательства о налогах и сборах; — несоответствие цели, изложенной в запросе налогового органа, компетенции сотрудников полиции; — отсутствие обоснования необходимости привлечения сотрудников органов внутренних дел в качестве специалистов и (или) для обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья проверяющих. Необходимо наличие достоверной информации о совершенных или совершаемых налоговых преступлениях, угрозе жизни и здоровью проверяющих лиц. Основной целью совместных налоговых проверок является выявление и пресечение нарушений законодательства о налогах и сборах. Участие сотрудников полиции в таких проверках носит вспомогательный характер и направлено на повышение их результативности, достигаемой путем участия специалистов или реализации полномочий, отсутствующих у налоговых органов. В процессе проведения совместных мероприятий по налоговым проверкам представители каждого ведомства действуют в рамках своих полномочий, не вмешиваясь в компетенцию друг друга. Сотрудники полиции при проведении совместных проверок имеют право пользоваться всеми средствами, приемами, методами проведения контрольных мероприятий, которые предоставлены им законом, в том числе и принудительными. Сотрудники полиции при осуществлении совместных налоговых проверок имеют право осматривать производственные, складские и иные помещения хозяйствующих субъектов, изымать документы с обязательным составлением протоколов изъятия при наличии оснований полагать, что эти документы могут быть уничтожены, опечатывать помещения, кассы, места хранения документов, денег, материальных ценностей и другие. Данные действия проводятся в присутствии понятых и представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя либо его представителя, которым вручаются копии постановления, протоколов, описей, составленных в результате осуществления указанных действий <3>. ——————————— <3> Беликов А. П. Органы внутренних дел в системе государственного контроля: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2009.
Оформление и реализация результатов выездной налоговой проверки осуществляются в порядке, установленном Инструкциями и ст. ст. 100 и 101 Налогового кодекса РФ. Акт выездной налоговой проверки, проводимой налоговым органом с участием органа внутренних дел, составляется в трех экземплярах, подписывается участвовавшими в проверке должностными лицами налогового органа и сотрудниками органа внутренних дел, кроме сотрудников органа внутренних дел, которые привлекались для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля в качестве специалистов и (или) для обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья должностных лиц налогового органа, проводящих проверку, а также лицом, в отношении которого проводилась эта проверка (или его представителем). Последнему вручается подписанный акт налоговой проверки. В случае если лицо, в отношении которого проводилась проверка, или его представитель уклоняются от получения акта налоговой проверки, этот факт отражается в акте налоговой проверки и он направляется по почте заказным письмом по месту нахождения организации (обособленного подразделения) или месту жительства физического лица. При наличии разногласий между проверяющими лицами по содержанию акта окончательное решение по данному вопросу принимается руководителем проверяющей группы, которым является представитель налогового органа. По спорному вопросу указанные лица вправе изложить свое мнение в заключении, которое должно быть приобщено к материалам проверки, остающимся в налоговых органах и органах внутренних дел. В случае если сотрудники органов внутренних дел привлекались для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля в качестве специалистов и (или) для обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья должностных лиц налогового органа, проводящих проверку, акт выездной налоговой проверки в орган внутренних дел не направляется. По результатам рассмотрения материалов руководитель (заместитель руководителя) налогового органа выносит решение в соответствии с НК РФ о привлечении (отказе в привлечении) лица к ответственности за совершение налогового правонарушения. При выявлении в ходе проведения выездной налоговой проверки административных правонарушений должностными лицами налоговых органов и сотрудниками органов внутренних дел (в пределах компетенции соответствующих органов или должностных лиц) возбуждается дело и осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с подведомственностью и в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях <4>. ——————————— <4> Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений: Приказ МВД России N 495 и ФНС России N ММ-7-2-347 от 30 июня 2009 г.
В случае вынесения органом дознания, дознавателем, следователем или руководителем следственного органа постановления о возбуждении уголовного дела руководитель (заместитель руководителя) налогового органа или органа внутренних дел выносит мотивированное постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <5>. ——————————— <5> Панкова О. В. Производство по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2002; Чарухин Д. Ю. Институт ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2005.
О принятом в соответствии со ст. 145 УПК РФ процессуальном решении орган дознания, дознаватель, следователь или руководитель следственного органа незамедлительно направляет уведомление в налоговый орган с разъяснением права и порядка его обжалования. В случае принятия органом предварительного следствия ОВД решения о прекращении уголовного дела следователь, руководитель следственного органа, вынесший соответствующее постановление, незамедлительно направляет уведомление об этом в налоговый орган. Сроки привлечения к административной ответственности начинают исчисляться в соответствии с п. 4 ст. 4.5 КоАП РФ со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении <6>. ——————————— <6> Шикунова О. Г. Некоторые правовые вопросы совместной компетенции органов внутренних дел и контрольно-надзорных органов в сфере предпринимательской деятельности // Вестн. МВД России. 2010. N 1. С. 54 — 55.
При выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, ОВД в установленном Инструкцией N 2 порядке в десятидневный срок со дня получения сведений направляют материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения. При вынесении постановления о возбуждении, отказе в возбуждении уголовного дела, его прекращении орган дознания, дознаватель, следователь, руководитель следственного органа незамедлительно направляют уведомление в налоговый орган <7>. ——————————— <7> Шикунова О. Г. Указ. соч. С. 55.
В течение десяти дней с даты поступления материалов налоговый орган направляет уведомление в ОВД о принятом решении — либо о назначении выездной налоговой проверки, либо об отказе от проведения мероприятий налогового контроля. Инструкция N 2 содержит перечень оснований для отказа налогового органа от принятия решения о проведении налогового контроля по материалам, направленным ОВД. Основаниями для отказа налогового органа от принятия решения о проведении мероприятий налогового контроля по материалам, представленным органом внутренних дел, могут являться: — отсутствие в представленных органом внутренних дел материалах документально подтвержденных фактов, свидетельствующих о нарушении законодательства о налогах и сборах; — наличие обстоятельств, препятствующих проведению выездной налоговой проверки (если в текущий период деятельность организации или физического лица, которыми, согласно материалам органа внутренних дел, были совершены налоговые правонарушения, ранее была проверена налоговым органом по соответствующим видам налогов (за исключением случаев реорганизации и ликвидации организации), а также если материалы органа внутренних дел свидетельствуют о налоговых правонарушениях, совершенных в период времени, превышающий три календарных года, предшествующие году, в котором может быть вынесено решение о проведении проверки); — наличие обстоятельств, препятствующих проведению камеральной налоговой проверки (если период деятельности организации или физического лица, в котором согласно материалам органа внутренних дел были совершены налоговые правонарушения, выходит за рамки срока проведения камеральной налоговой проверки). Такие материалы ОВД вправе направить в вышестоящий налоговый орган с предложением рассмотреть обоснованность в отказе проведения налоговой проверки. Если в течение двух месяцев со дня истечения срока исполнения требования об уплате налога (сбора) налогоплательщик (плательщик сбора) полностью не погасил недоимку, размеры которой позволяют предполагать факт совершения нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки состава преступления, в соответствии с Инструкцией N 2 налоговые органы обязаны в течение десяти рабочих дней со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в ОВД для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. При этом на основании письменных запросов налоговые органы при необходимости представляют в ОВД дополнительную информацию. По результатам их проверки при наличии признаков преступления орган дознания, дознаватель, следователь или руководитель следственного органа, в соответствии со ст. 145 УПК РФ, принимают решение о возбуждении уголовного дела, о чем незамедлительно направляется уведомление в налоговый орган с приложением копии постановления. В случае вынесения решения о прекращении уголовного дела, возбужденного по материалам налогового органа, следователь или руководитель следственного органа незамедлительно направляет в налоговый орган уведомление об этом с приложением копии постановления. Также налоговый орган получает уведомление о направлении материалов по подследственности в другие правоохранительные органы.
