(Тарасова И. А.) («История государства и права», 2012, N 21)
УЧАСТИЕ ПОЛИЦИИ В РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ <*>
И. А. ТАРАСОВА
——————————— <*> Tarasova I. A. Participation of police in realisation of social function of the state in prerevolutionary Russia.
Тарасова Ирина Анатольевна, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского областного филиала Московского университета МВД России, кандидат юридических наук.
Усиление государственного регулирования в социальной сфере посредством издания большого количества нормативно-правовых актов привело к тому, что осуществление социальной функции было возложено не на общество, а на органы государственного управления, прежде всего — полицию.
Ключевые слова: полиция, социальная деятельность, полицмейстерские канцелярии, Устав Главного Магистрата, социальная защита населения, материальная помощь нуждающимся, богадельный дом, борьба с проституцией, бродяжничество, субъект государственного призрения.
State regulation strengthening in social sphere by means of the edition of a considerable quantity of regulatory legal acts has led to that the realisation of social function has been assigned not to a society, but on state bodies, first of all — police.
Key words: police, social activity, police offices, the Charter of the Main City council, population social protection, material aid requiring, house for the sake of God, struggle against prostitution, vagrancy, the subject state charity.
Учрежденная в 1718 г. полиция создавалась как орган управления общей компетенции. Согласно Инструкции Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру 1718 г. и Регламенту или Уставу Главного Магистрата, органам полиции придавалась роль универсального инструмента для решения самых разнообразных социальных, политических и идеологических проблем. В числе самых разнообразных административных функций, направленных на поддержание общественного порядка, Регламентом Главного Магистрата 1721 г. на полицию возлагалось «призрение нищих, бедных, больных и прочих неимущих, защита вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям Божьим» <1>. ——————————— <1> Регламент или Устав Главного Магистрата от 16 янв. 1721 г. // История органов внутренних дел: Сб. док. / Сост. А. Я. Малыгин, М. И. Сизиков. Курск, 1998. Вып. 2: Общая полиция в России XVIII в. С. 13.
Однако органом, непосредственно осуществляющим социальную деятельность, полиция не стала. Как заметил И. Т. Тарасов: «Широковещательная задача ея (т. е. полиции. — Авт.), выраженная в Регламенте Главному Магистрату и заключавшаяся в достижении общего благополучия, очень скоро низведена была к простому охранению безопасности» <2>. Предпринятая Петром I в 1720 — 1721 гг. попытка учредить полицию в составе городских магистратов также была неудачной. Малочисленность и слабость российского купечества, с одной стороны, и вполне сохранявшееся экономическое и политическое господство дворянства, с другой, объективно не позволили магистратам тогда стать всевластными и сильными органами управления, какими они виделись законодателю. Не став ни повсеместными, ни сильными, они попали под влияние, а то и под прямое руководство полиции, которая была в городах бюрократическим органом управления чиновничье-дворянского государства <3>. ——————————— <2> Тарасов И. Т. История русской полиции и отношения ея к юстиции // Юридический вестник. 1857. N 11/12. С. 176. <3> Сизиков М. И. Общая полиция в России XVIII века. М., 1999. С. 14.
Таким образом, полицмейстерские канцелярии и конторы постепенно из общеадминистративных превращались в преимущественно карательно-правоохранительные. В отличие от Регламента 1721 г., в Инструкциях Московским обер-полицмейстеру и полицмейстерской канцелярии, а также в последующих нормативно-правовых актах, уточнявших функции и компетенцию полицейских органов, полиция определяется, прежде всего, как орган по защите самодержавия. Обязанность полиции по призрению нищих, сирых, убогих становится второстепенной. Решая основную задачу — поддержание общественного порядка, — последняя вела активную борьбу с нищенством и проституцией, применяя в основном репрессивные меры. Обязанность борьбы с нищенством была возложена на полицию с момента ее учреждения. Именным указом от 20 июня 1718 г. «О поимке их и об отсылке их, по наказании на прежние места» полиции предписывалось: «Нищих, пойманных в первый раз, отсылать по месту жительства, а ежели который впервые будет пойман, таких бить нещадно батожьем, отдавать в прежние их места; пойманных же во второй и третий раз наказывать и ссылать на каторжную работу, женщин отсылать в шпингауз, а несовершеннолетних на суконную фабрику или определять к другому ремеслу. Старых и увечных определять в богадельни» <4>. Вместе с тем, осуществляя преследование и искоренение нищенства, полиции приходилось проводить также некоторые мероприятия благотворительного характера, направленные на его предупреждение. Например, при Петре I полицейские служащие привлекалась для осуществления единовременных благотворительных мероприятий. В соответствии с Именным указом от 16 февраля 1723 г. «Об описи в случае голода у всяких чинов излишнего хлеба для раздачи оного неимущим в долг» при выдаче хлеба во время голода они осуществляли контроль за тем, чтобы государственную помощь получали только голодающие <5>. ——————————— <4> ПСЗ. Собр. I. Т. V. N 3213. С. 578 — 579. <5> ПСЗ. Собр. I. Т. VI. N 4168. С. 24 — 25.
С усилением и укреплением государства власть принимает на себя функции социальной защиты населения и материальной помощи нуждающимся. С развитием так называемого полицейского государства в период утверждения абсолютизма все виды деятельности по оказанию помощи нуждающимся были сосредоточены всецело в руках государственной власти. Их осуществление правительство пыталось возложить на центральный общеадминистративный орган, формирующийся в этот период, — полицию. В первой половине XVIII в. социальная деятельность полиции не имела самостоятельного значения, а сводилась лишь к административным мерам при осуществлении функции преследования и предупреждения нищенства в рамках решения основной задачи — охраны общественного порядка. Представления государственной власти о характере социальной помощи и способах ее осуществления кардинально изменились в конце XVIII в. С восшествием на престол в 1762 г. Екатерины II правительство начинает пересматривать репрессивную политику по отношению к нищим. Императрица, узурпировав престол и незаконно удерживая его в течение тридцати четырех лет, вынуждена была проявлять особую заботу о создании вокруг себя благоприятной социально-психологической сферы, лавировать, быть восприимчивой к прогрессивным политическим идеям <6>. Именно в этот исторический отрезок времени государство характеризуется самой тщательной опекой органов государственной власти над нуждами и интересами своих подданных <7>. Законодательно оформляются основные направления административного производства во внутриполитической деятельности самодержавия. Это обеспечение «безопасности» и обеспечение «благочиния». Осуществление этих направлений деятельности абсолютистского самодержавного правительства было возложено на полицию. Развитие благочиния отразилось в правовых нормах, регламентировавших деятельность полиции по обеспечению «благосостояния», в частности, призрению нищих, больных, нетрудоспособных. ——————————— <6> Сизиков М. И. Указ. соч. С. 47. <7> Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб., 1998. С. 420.
Задача попечения о нуждавшихся и нетрудоспособных получила конкретизацию в последующих нормативно-правовых актах, регламентировавших деятельность полиции по обеспечению «благосостояния». Так, 12 августа 1775 г. Указом императрицы «Об учреждении под ведомством тамошней полиции особой больницы, богадельни и работных домов» Московскому обер-полицмейстеру Архарову было предписано учредить в ведении полицмейстерской канцелярии больницу и богадельню, а также работный дом для праздношатающихся «ленивцев». Безвозмездно в названных учреждениях могли содержаться отставные солдаты, неимущие лица и члены их семей, увечные и престарелые. Простые обыватели обслуживались за плату. При этом средства на учреждение богадельни и больницы предписывалось изыскать самостоятельно. С этой целью предполагалось использовать средства хлебных «магазейнов», находившихся в ведении полиции и средства, собранные у Варварских ворот, а также часть вырученной суммы «за отпущенную в полиции муку» <8>. Таким образом, государственная власть возлагала на служащих полиции проведение государственных социальных мероприятий и обязывало их самостоятельно добывать средства для их осуществления. ——————————— <8> ПСЗ. Собр. I. Т. XX. N 14357. С. 198 — 199.
Согласно этому нормативному акту, 19 июня 1776 г. в Москве был открыт Императорский Екатерининский богадельный дом (Матросская богадельня), который состоял в ведении обер-полицмейстера. Сюда входили больница, богадельня, сиротский дом, отделение для душевнобольных. Одновременно были учреждены женский и мужской работные дома. Работный дом для мужчин был открыт за Сухаревой башней в Карантинном доме. Здесь их заставляли пилить камень. Для женщин было предоставлено место в бывшем Андреевском монастыре на берегу Москвы-реки, возле Воробьевых гор. Их работа состояла в прядении льна <9>. Позже учреждение таких домов в губерниях стало основным средством борьбы с тунеядством. ——————————— <9> Гернет М. Н. История царской тюрьмы: В 5 т. М., 1960. Т. 1. С. 129.
В 1777 г. последовал Указ «Об учреждении в Москве инвалидного дома» для отставных военнослужащих. Московский обер-полицмейстер Архаров с этой целью «сторговал дом у камер-юнкера Салтыкова» <10>. Средства на покупку дома были выделены из Коллегии экономии. Она же ежегодно для содержания дома должна была выделять в распоряжение Московского обер-полицмейстера 25000 рублей. ——————————— <10> ПСЗ. Собр. I. Т. XX. N 14628. С. 536.
Однако учрежден инвалидный дом был только в 1779 г. после издания повторного указа с той же целью. Вскоре к нему была пристроена больница. Поступление в эти заведения было жестко регламентировано. От поступавших требовалось свидетельство о добропорядочном поведении и безупречной службе. На содержание каждого инвалида предписывалось отпускать по 60 рублей в год. Последняя четверть XVIII в. характеризуется систематизацией законодательства о полиции. «Учреждения для управления губерний» 1775 г., «Устав благочиния, или полицейский» 1782 г. определили довольно стройную систему городской и сельской полиции, ее функции и другие вопросы, касающиеся деятельности полицейских органов. В этих законодательных актах получает свое закрепление и развитие обязанность последних по обеспечению государственных социальных мероприятий. Так, на земского капитана-исправника в сельской местности и на городничего в городах возлагалась забота о нищих. При этом текст соответствующих статей (252 и 275) был совершенно идентичным. Согласно «Учреждениям», земский капитан и городничий обязаны были «иметь особливое попечение о прокормлении нищих и убогих» <11>. При этом их обязанности были чисто административными. Полицейские чиновники должны были надзирать, чтоб всякий приход в сельской местности, помещик или селение «своих нищих, убогих и по телесным недугам работать немогущих прокормили» <12>. ——————————— <11> Российское законодательство X — XX вв. М., 1987. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма. С. 225 — 226, 232. <12> Там же.
Кроме того, уездный капитан и городничий обязывались ловить праздношатающихся, под видом нищих, людей и высылать «вон из уезда» <13>. Однако судьба высланных тунеядцев неясна, т. к. соседний уезд мог, в свою очередь, выслать их обратно. ——————————— <13> Там же.
В «Уставе благочиния, или полицейском» 1782 г. забота о неимущих и убогих также рассматривалась как одна из основных задач полиции и возлагалась на нижних чинов — частных приставов. Так, частный пристав во вверенном ему участке (согласно ст. 119 Устава) должен был иметь попечение о призрении убогих в его части: «…оных покровительствует и защищает от обид, притеснений и насилий и доставляет неимущим честное пропитание, отдаляя их от распутной и праздной жизни; старается устроить их к месту или пропитанию, или прокормлению работою, промыслом, рукоделием или ремеслом, чего же учинить не в силе, о том предложить Управе благочиния» <14>. ——————————— <14> Там же. С. 351.
В первой половине XIX в. получают свое закрепление такие направления деятельности полиции, как распределение задержанных нищих по благотворительным заведениям, участие в учреждении благотворительных заведений, руководство общественным призрением в городах и сельской местности. Однако, в отличие от предшествующего периода, эти мероприятия полиции были направлены не на искоренение нищенства, а на его предупреждение. Обо всех нетрудоспособных нищих частный пристав сообщал Управе благочиния, которая распределяла их по благотворительным заведениям. Например, в 1827 г. частным приставом Лефортовой части г. Москвы в Управу благочиния было отправлено несколько солдаток, задержанных полицией за прошение милостыни <15>. Управа благочиния, в свою очередь, отправляла нетрудоспособных в благотворительные заведения <16>, крепостных крестьян возвращала помещикам. Так, в 1827 г. Московской Управой благочиния помещику Нарышкину была возвращена семья крестьян Прокофьевых, просивших милостыню в одной из частей города <17>. ——————————— <15> Центральный исторический архив Москвы (далее ЦИАМ). Ф. 105. Оп. 4. Д. 1787. Л. 1 — 2. <16> Там же. Д. 1791. Л. 2 — 3. <17> Там же. Д. 1788. Л. 1 — 2.
Итак, «Учреждением для управления губерний» и «Уставом благочиния, или полицейским» на полицию были возложены обязанности обеспечения государственных мер по оказанию помощи и поддержки нуждающимся. Эти нормативно-правовые акты, сохранив свое значение в последующее время, стали правовой основой развития основных направлений деятельности полиции в социальной сфере. С возникновением регулярной полиции в начале XVIII в. борьба с проституцией стала одним из многочисленных направлений ее деятельности. Как справедливо отметил В. М. Архангельский: «Русское законодательство по примеру западноевропейских государств при устроении своих органов исполнительной полиции возложило на них наблюдение за проститутками относительно предупреждения производимых соблазнов» <18>. ——————————— <18> Архангельский В. М. Филантропические начинания русского правительства XVIII века. Смоленск, 1910. С. 17.
В Пунктах генерал-полицмейстеру 1718 г. содержалось указание «всех гулящих и слоняющихся людей … хватать и допрашивать» <19>. Борьбу с «непотребством» продолжали и преемники Петра I. Указ от 12 сентября 1728 г. предписывал губернаторам и воеводам препятствовать организации «корчемных и непотребных домов» <20>. Устав благочиния или полицейский 1782 г. также содержал ряд статей, предусматривавших ответственность за «непотребство» и содействие ему <21>. ——————————— <19> История полиции дореволюционной России: Сб. док. и материалов по истории государства и права / Под ред. В. М. Курицына. М., 1982. С. 16. <20> История органов внутренних дел (XII — XVIII вв.): Сб. док. / Сост. А. Я. Малыгин, М. И. Сизиков. М., 1999. С. 103. <21> Российское законодательство X — XX вв. Т. 5. С. 324 — 387.
Однако законодательное запрещение не способствовало снижению числа женщин, промышлявших развратом. Тем более, что существовавшее в России крепостное право давало для него обильную пищу. В «Путешествии из Петербурга в Москву» А. Н. Радищев указал на то, что помещики злоупотребляли своей властью в отношении крепостных девушек и женщин. В своих поместьях они устраивали настоящие гаремы, насиловали женщин, растлевали малолетних. Эти обстоятельства способствовали развитию проституции, которая, помимо нравственного ущерба, несла с собой широкий спектр венерических заболеваний, большинство из которых при слабом развитии медицины являлись практически неизлечимыми. При этом в процессе осуществления административной функции по надзору за проституцией полицейские служащие реализовывали на практике правительственные предписания социального характера, нацеленные на ее предупреждение, оказание помощи проституткам. В конце XVIII — начале XIX в. эта помощь сводилась преимущественно к осуществлению профилактических мер, направленных на предупреждение распространения венерических заболеваний. Согласно Именному указу от 18 мая 1782 г. «Об открытии больницы для прилипчивых болезней», С.-Петербургскому полицмейстеру Лопухину было предписано открыть больницу «для прилипчивых болезней». Причем о числе больных и выздоравливающих обер-полицмейстер должен был подавать в Сенат краткую ведомость <22>. ——————————— <22> ПСЗ. Собр. I. Т. XXI. N 15399. С. 503.
Все сказанное позволяет сделать вывод, что с оформлением системы государственного призрения выделяется и приобретает правовую регламентацию деятельность полиции по реализации социальных мероприятий государства: оказание помощи нуждающимся, участие в учреждении благотворительных заведений. Ее осуществление возлагалось на нижних чинов полиции: в городах — частных приставов и квартальных надзирателей; в сельской местности — уездных исправников. Таким образом, государство пытается сделать полицию одним из субъектов государственного призрения. Однако чрезвычайно широкий круг обязанностей, возложенных на полицейские органы, прежде всего нижних чинов полиции (частных приставов и уездных исправников), определил в конечном счете, что непосредственную социальную деятельность полиция не осуществляла. Эта деятельность являлась производной от задачи преследования и искоренения нищенства. Целью полицейских мероприятий являлось предупреждение нищенства, бродяжничества, проституции и т. д. При этом полицейские служащие не только боролись с негативными социальными явлениями, но и реализовывали на практике правительственные предписания по их предупреждению: принимали участие в учреждении благотворительных заведений, определяли в них нуждающихся, помогали нищим в трудоустройстве, оказывали материальную помощь пострадавшим от стихийных бедствий.
