(Грищенко А. Н.) («Российский следователь», 2013, N 1)
ПЕРСПЕКТИВЫ ИНСТИТУТА ЛОББИЗМА КАК ИНСТРУМЕНТА БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ИНВЕСТИЦИОННО-СТРОИТЕЛЬНОЙ СФЕРЫ <*>
А. Н. ГРИЩЕНКО
——————————— <*> Grishchenko A. N. Prospects of institute of lobbyism as instrument of fight with corruption on the example of the investment and construction sphere.
Грищенко Алексей Николаевич, адвокат адвокатской палаты Московской области, соискатель ВНИИ МВД России.
В статье рассматриваются проблемы принятия закона о лоббизме, который, по мнению автора, в определенной мере сделает более прозрачным вопросы принятия различных властных решений, обеспечит гласность и открытость власти, в связи с чем окажет воздействие на снижение уровня коррупции.
Ключевые слова: строительство, инвестиционно-строительная сфера, интересы граждан, государства и общества, взяточничество, лоббизм.
In article problems of adoption of law about lobbyism which, according to the author, in a certain measure will make more transparent questions of adoption of various imperious decisions are considered, will provide publicity and openness of the power in this connection will make impact on decrease in level of corruption.
Key words: construction, investment and construction sphere, interests of citizens, states and societies, bribery, lobbyism.
Строительство — одна из крупнейших отраслей материального производства. Строительный комплекс Российской Федерации объединяет более 130 тыс. организаций и предприятий, в том числе 113,6 тыс. строительных организаций, 8,76 тыс. предприятий производства строительных материалов, 10,8 тыс. проектно-изыскательских организаций различных форм собственности. Количество организаций государственного сектора экономики — 3325 <1>. ——————————— <1> Светличный А. В. Предупреждение преступлений службами безопасности инвестиционно-строительных организаций: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 3.
Анализ криминогенной обстановки в строительной отрасли показывает, что за последние 9 лет количество преступлений в этой сфере остается стабильно устойчивым и достаточно высоким. Так, в 2004 г. в отрасли было совершено 5869 преступлений, в 2005 г. — 6677, в 2006 г. — 9217, в 2007 г. — 9727, в 2008 г. — 9425, в 2009 г. — 10771, в 2010 г. — 8117, в 2011 г. — 6696 <2>. ——————————— <2> Сведения о результатах работы по выявлению и раскрытию преступлений экономической направленности за 2004 — 2011 годы. М.: ГИАЦ МВД России, 2012.
Наибольший удельный вес в структуре преступности в строительной сфере занимают преступления против собственности (59,9% от общего количества преступлений, совершенных в данной сфере), в том числе совершенных путем мошенничества (40,8%), путем присвоения или растраты (16,6%). Преступления в сфере экономической деятельности составляют 25,3% от общего количества преступлений, совершенных в данной сфере. Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления составили 3,1% от общего количества преступлений, совершенных в данной сфере; из них: получение, дача взятки — 0,65% от общего количества преступлений, совершенных в данной сфере. Одним из наиболее криминогенных этапов в плане взяточничества является подготовительный этап строительства, который включает: отвод в натуре площадки (трассы) для строительства, обеспечение стройки проектно-сметной документацией, оформление финансирования строительства, заключение договоров подряда и субподряда на строительство, оформление разрешений и допусков на производство работ, решение вопросов о переселении лиц и организаций, размещенных в подлежащих сносу зданиях, обеспечение строительства подъездными путями, электро-, водо — и теплоснабжением, системой связи и помещениями бытового обслуживания кадров строителей, организацию поставки на строительство оборудования, конструкций, материалов и готовых изделий и др. Как показывают проведенные исследования, на этом этапе взятки получаются: за выделение органами исполнительной власти либо органами местного самоуправления земельных участков под строительство (22,2% от общего количества уголовных дел, возбужденных по ст. ст. 290, 291 УК РФ в строительной сфере); за выдачу ордеров под строительство (11,1%); за выдачу разрешений на производство строительно-монтажных работ (5,6%) <3> и др. ——————————— <3> Светличный А. В. Указ. соч. С. 59.
Государственные, в том числе правоохранительные, органы принимают определенные меры по предупреждению этого негативного явления. В частности, бурное развитие инвестиционно-строительной сферы в 2000 — 2005 годах, крупный оборот финансовых средств, социальная значимость, появление обманутых дольщиков, привели к пониманию того, что для динамичного развития данной сферы, обеспечения частных бизнес-интересов, интересов граждан, государства и общества необходимы изменения в законодательстве, которые создадут возможность контроля над процедурой предоставления земельных участков под строительство, обеспечат конкуренцию, предоставят возможность влияния общественного мнения на принятие градостроительных решений. В этих целях 29 декабря 2004 года был принят Федеральный закон N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» <4>. Названным Законом также внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Земельный кодекс Российской Федерации. ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 17.
Согласно этим нормативным актам проекты генеральных планов, проекты правил землепользования и застройки, предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства подлежали публичным слушаниям. Земельные участки для жилищного строительства с 1 октября 2005 года стали предоставляться исключительно на торгах в форме открытых аукционов. При этом аукцион по продаже земельного участка либо права на его аренду может проводиться только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет с установленными техническими условиями подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения. Практика применения перечисленных новелл подтвердила правильность законодательного подхода. Реализация таких коррупционноемких схем, как «точечная застройка», изменение параметров строительства в интересах застройщика (как правило, повышение этажности) после заключения инвестиционного договора, выдачи разрешения на строительство, получения технических условий стало невозможно. Разумеется, данные нормы необходимо совершенствовать. Принципы гласности, прозрачности, конкуренции в ходе принятия решений в инвестиционно-строительной сфере следует распространять не только на процесс формирования архитектурного облика, определения параметров строительства, предоставления земельного участка, но и на этап определения технических условий, который в настоящее время является достаточно коррупциогенным. Вместе с тем важно отметить, что данные нормы носят специальный, профильный характер, что делает сферу их применения относительно узкой. Наряду с этим следует отметить, что именно у профильных чиновников муниципалитетов имеется наиболее полная информация о ключевых экономических параметрах инвестиционно-строительной деятельности — наличие свободных перспективных земельных участков под строительство, приблизительная стоимость выполнения технических условий для обеспечения коммунальными услугами объекта строительства. Основная работа по принятию решения о строительстве происходит за закрытыми дверьми, в частных беседах с чиновниками. Последующая организация торгов на право застройки зачастую является лишь оформлением «статуса кво». Именно этим объясняется тот факт, что право застройки достается «правильным» компаниям. Показательным примером является ситуация вокруг строительных компаний, связанных с Еленой Батуриной. После отставки с должности градоначальника ее мужа стоимость этих компаний понизилась, по некоторым оценкам, в 1,5 раза. Однако ранее компании исправно выигрывала торги на право застройки. В то же время отдельные граждане, группы граждан и целый ряд общественных организаций и объединений не имеют доступа к принятию решений даже в том случае, когда в процессе принятия решений государственными органами власти затрагиваются их политические, экономические и социальные интересы. В связи с этим помимо имеющихся средств борьбы с коррупцией необходим поиск других инструментов преодоления этого явления, в том числе и зарубежного опыта. Здесь следует отметить, что одним из пунктов Национального плана противодействия коррупции, объявленного Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 года N 297 «О национальном плане противодействия коррупции на 2012 — 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции», является поручение Минэкономразвития РФ совместно с Минюстом РФ и другими федеральными государственными органами организовать обсуждение с представителями различных социальных групп вопроса о механизме формирования в РФ института лоббизма. По результатам обсуждения и с учетом опыта других государств, а также рекомендаций международных организаций предлагается внести до 1 декабря 2012 г. конкретные предложения в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции по формированию в РФ института лоббизма. Лоббизм является одним из ведущих институтов демократии рыночного типа. Важнейшая особенность данной демократии, без которой она не может существовать, — открытость, гибкость, высокий динамизм институтов власти. Важным фактом является открытость не только общего, глобального порядка, когда в ходе выборов представители различных частных интересов могут состязаться за право принять участие в формировании институтов власти, но и оперативного уровня, когда в повседневной работе эти представители получают возможность оказывать воздействие на процесс принятия решений, в том числе в сфере законодательства. Данную возможность и призван обеспечивать институт лоббизма. Большой юридический словарь определяет лоббизм как форму влияния «групп давления» на управленческие решения в процессе правотворчества и правоприменения с целью удовлетворения интересов определенных социальных структур. Лоббирование возможно в виде продвижения определенного законопроекта или поправок к нему, других актов воздействия на депутатов и должностных лиц <5>. ——————————— <5> Большой юридический словарь / Под ред. А. В. Малько. М.: Проспект, 2009.
В работе «Лоббизм в России: этапы большого пути» <6> лоббизм определяется как система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов. ——————————— <6> Нещадин А. А., Блохин А. А., Верещагин В. В. и др. Лоббизм в России: этапы большого пути // Экспертный институт. Избранные доклады (1992 — 1997). М., 2002. С. 18 — 19.
Политико-экономическая необходимость в регламентации лоббизма обусловлена тем, что в современных условиях сформировался класс частных собственников, имеющих большие возможности, в том числе финансовые, информационные, по продвижению своих экономических и политических интересов. Часто эти интересы входят в противоречие с интересами конкурирующих групп, интересов общества, государства. В связи с этим возрастает потребность в институтах, которые бы способствовали налаживанию конструктивного диалога между различными субъектами правовой жизни общества и государства, позволяли бы учитывать мнение широкого круга лиц при принятии политических, других социально значимых решений. Процесс взаимодействия субъектов общественно-политической жизни в целях принятия определенного решения властными структурами и именуется «лоббизмом». В мировой практике продвижение экономических, политических интересов заинтересованных лиц осуществляется в рамках законодательных норм о лоббизме. Так, в США с 1946 года действует специальный Закон (Federal Regulation of Lobbying Act). В соответствии с этим Законом в опубликованном в 2008 году ежегодном сборнике «Вашингтонские представители» официально зарегистрировано 15 тыс. лоббистов. При этом расходы на лоббизм в США достигли значения в 3,24 млрд. долл. в год <7>. ——————————— <7> Российский профессиональный портал о лоббизме и GR. URL: http://lobbying. ru.
В Европейском союзе к началу XXI века действовали от 10 до 15 тыс. лоббистов, которые представляли около 3000 «групп интересов» разнообразного характера. Наибольшее число среди них (около трети) — коммерческие ассоциации, выражающие интересы европейского бизнеса. Немало представителей и других социальных групп и профессий. В их числе профессиональные союзы, объединения работодателей, потребительские и экологические ассоциации. В Брюсселе (неофициальной столице Евросоюза) открыты также «специализированные кабинеты», которые оказывают услуги заинтересованным предприятиям и ассоциациям по установлению контактов с руководящими органами Европейского союза <8>. ——————————— <8> Кашкин С. Ю., Четвериков А. О., Калиниченко П. А. и др. Право Европейского союза: Учебное пособие / Отв. ред. С. Ю. Кашкин. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2011.
В нашей стране отношение к институту лоббизма было традиционно негативным. Обусловлено это тем, что существующий метод выстраивания вертикали власти основан на принципе «кормления» используемым еще в XII — XIV веках на Руси (официально «кормление» было отменено в 1555 году, а фиксированная заработная плата для чиновников была введена только в 1715 году). Суть метода «кормления» сводится к тому, что чиновник получал в управление некое территориальное образование и должен был обеспечивать «план» по сбору налогов податей, обеспечивать набор в армию и т. д. За выполняемые функции такой чиновник получал вознаграждение в виде части тех же налогов и других материальных благ. Другими словами, ставленники государя должны были обеспечить выполнение «плана». При этом им сходила с рук «коммерческая деятельность», осуществляемая в определенных рамках. Поэтому условием нахождения чиновника на должности было одновременное выполнение двух условий: выполнение «плана» и осуществление коммерческой деятельности в определенных «разумных» рамках. Если чиновник не выполнял какое-либо условие, то он лишался должности. В настоящее время коммерческая деятельность чиновников, как правило, сводится к «крышеванию», торговле влиянием, лоббированию интересов определенных экономических групп за определенное вознаграждение. Весьма распространенной формой нецивилизованного, закулисного лоббизма является психологическое давление на депутатов и представителей исполнительной власти в целях принятия определенных решений, нормативных правовых актов и т. п. Помимо отмеченного, весьма интересным методом, с успехом применяемым лоббистами, является метод «крутящихся дверей», когда чиновники федеральной власти уходят в отставку, возглавляют финансово-промышленные группы, занимаются лоббированием, а затем опять возвращаются в политику. Особенность и эффективность этого метода заключаются в том, что он позволяет установить контроль над значительной частью экономической и политической системы общества. Гораздо чаще случаются ситуации, когда влиятельные представители бизнеса, накопив достаточно опыта и капитала, уходят в политику и продолжают активно лоббировать интересы как своего бизнеса, так и аффилированных с ним структур. Вопросы лоббирования интересов определенных групп и лиц в целях принятия определенных решений в инвестиционно-строительной сфере в Российской Федерации являются достаточно актуальными как с правовой, так и с общественно значимой точки зрения. На федеральном уровне наиболее «громкими», явно пролоббированными заинтересованными лицами являются решения о включении в границы Москвы значительной части территории Московской области с последующей застройкой и др. На муниципальном уровне достаточно вспомнить многочисленные случаи выступления так называемых «обманутых дольщиков», в связи с чем одной из причин «замораживания» объектов жилищного строительства явилось предоставление прав застройщиков экономически и профессионально несостоятельным организациям, но имеющим достаточный лоббистский вес. Отмеченное свидетельствует о том, что настала пора перевести фактически осуществляемую лоббистскую деятельность, носящую латентный, скрытый характер, в русло закона, предать лоббистской деятельности открытый характер, доступный контролю со стороны общества и государства. По мнению ряда исследователей, легализация института лоббизма будет эффективной в том случае, если с его помощью можно будет решить следующие задачи: создать механизмы политико-административного и общественного контроля над процессами взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества; пресечь коррупцию; обеспечить гласность и открытость власти; ограничить непропорциональное влияние отдельных групп интересов на публичную власть; увеличить круг субъектов выработки и осуществления государственной политики; обеспечить демократизацию государственной власти <9>. ——————————— <9> Гриб В. В. Формы и методы лоббистской деятельности в Общественной палате России // Юрист. 2010. N 4.
Внесенный в Государственную Думу 26 декабря 2000 года депутатами В. И. Зоркальцевым, Г. Н. Махачевым и А. В. Чуевым проект Федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» содержит нормы, направленные на решение указанных задач, в том числе и в инвестиционно-строительной деятельности. Представляется, что эффективный закон о лоббизме должен ввести понятие лоббистской деятельности, закрепить прозрачность процедур принятия решений, легализовать и урегулировать взаимодействие представителей бизнеса и представителей власти (в настоящее время этот процесс взаимодействия никак не регламентирован), должны быть раскрыты источники финансирования лоббистской деятельности. Наряду с этим в российском уголовном праве отсутствуют такие составы преступлений, как коррупционный лоббизм, коррупционный фаворитизм, переход государственного либо муниципального служащего на работу в частную компанию, которая до этого момента фактически находилась в его ведении или под его «протекторатом». Эти вопросы также должны найти свое место в законе о лоббизме.
