(Войтенков Е. А.) («История государства и права», 2013, N 4)
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XX В. В РОССИИ <*>
Е. А. ВОЙТЕНКОВ
——————————— <*> Voitenkov E. A. Peculiarities of legal regulation of ensuring security in the first quarter of the XXth century in Russia.
Войтенков Евгений Алексеевич, докторант МосУ МВД России, кандидат юридических наук.
Первая четверть XX в. в истории автомобильно-дорожного комплекса России — это период начала массового производства автомобиля и первых попыток правовой регламентации его использования. В этот период в нашей стране происходили также значимые социально-экономические преобразования, которые оказали влияние на развитие автотранспортной сферы, что делает актуальным рассмотрение данного периода с историко-правовой точки зрения.
Ключевые слова: дорожное движение, автомобильно-дорожный комплекс, правовое регулирование, обеспечение безопасности.
The first quarter of the XXth century in the history of automobile-road complex of Russia is a period of beginning of mass manufacturing of an automobile and the first attempts of legal regulation of the use thereof. The significant social-economy transformations also took place during this period; they had an impact on the development of the motor-transport sphere, the fact which makes topical the consideration of this period from the historical-law viewpoint.
В XX век Россия вступила на волне промышленного подъема, который начался в 90-е гг. XIX в. Вместе с тем, несмотря на изобретение автомобиля в конце XIX в., темпы развития автомобилестроения были весьма низкими. Автомобильная отрасль в конце XIX в. не имела в своем развитии поддержки ни со стороны государства, ни со стороны промышленников, которые могли бы выступить инвесторами дальнейших исследований в области автомобильного транспорта. Практически все первые достижения отечественной конструкторской и инженерной мысли были совершены энтузиастами. Несмотря на это, с первых лет XX в. автомобиль начинает поступательное проникновение во все сферы жизни общества. Неуклонный рост количества автотранспорта в городах России в начале XX в. остро ставил вопрос об эффективной организации дорожного движения в целях обеспечения его безопасности. В первое десятилетие XX в. на дорогах и улицах городов и других населенных пунктов сложилась ситуация, когда в дорожном движении одновременно участвовали несколько видов транспорта (гужевые повозки, автомобиль, трамвай), правовой статус использования которых был слабо регламентирован, а вопрос приоритета одного вида транспорта перед другим в процессе движения с правовой точки зрения закреплен не был ввиду отсутствия единой позиции по нему. На рубеже XIX и XX вв. реализуются первые попытки правовой регламентации использования автомобилей как на национальном, так и на международном уровне. Первым международным документом, принятым в сфере дорожного движения и повышения его безопасности, стала международная Конвенция относительно передвижения автомобилей, подписанная в 1909 г. в Париже шестнадцатью государствами, включая Россию. Документ содержал в себе общие положения, касающиеся технических характеристик автомобилей и правила их использования; утверждал четыре дорожных знака, определял требования, предъявляемые к лицам, которые допускаются к управлению автомобилем, устанавливал форму международного водительского удостоверения и вид международного номерного знака. Конвенция содержала в себе ряд терминов и понятий, которые ранее не использовались в России. Данная Конвенция была ратифицирована в России 12 февраля 1910 г., получила статус государственного правового документа <1> и фактически стала основой для разработки национальных правил дорожного движения и системы дорожных знаков. ——————————— <1> Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. 1911. 1 февраля. N 16. Отд. 1. Ст. 155.
В 1912 г. в Москве городской Думой были приняты правила дорожного движения, которые назывались «Обязательные постановления о порядке движения по городу Москве автоматических экипажей». Документ определял допустимую скорость движения транспорта, его правостороннюю ориентацию на дороге, а также требования к техническому состоянию транспортных средств <2>. ——————————— <2> См.: Лукьянов В. В. Безопасность дорожного движения. М., 1978. С. 139 — 140.
События 1917 г. не исключили вопрос обеспечения безопасности дорожного движения из числа актуальных. В апреле 1917 г. Временным правительством был образован Автомобильный отдел, на который возлагались функции контроля за использованием автомобилей и запчастей и разработки необходимых мероприятий в сфере дорожного движения <3>. ——————————— <3> См.: Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. 1917. Отд. 1. N 105. С. 922.
В рамках создания органа охраны общественного порядка, которым стала милиция, было принято положение об этом органе, на который была возложена в том числе и функция обеспечения безопасности дорожного движения <4>. Необходимо особо отметить, что само по себе включение обеспечения безопасности дорожного движения в число ключевых направлений работы милиции уже указывает на большую значимость этого вопроса в структуре деятельности по охране общественного порядка. ——————————— <4> СУ РСФСР. 1918. N 75. С. 813.
Основные обязанности милиционеров были закреплены в соответствующей Инструкции <5>. Обеспечение безопасности дорожного движения осуществлялось силами постовой и патрульной службы, в силу того что специализированного подразделения, ориентированного на обеспечение безопасности дорожного движения, на тот момент в структуре милиции не было <6>. ——————————— <5> См.: Инструкция об организации Советской рабоче-крестьянской милиции // Сборник законодательных документов по вопросам организации и деятельности советской милиции (1917 — 1934 гг.). М., 1967. С. 14 — 16. <6> ЦГА РФ. Ф. 393. Оп. 6. Д. 5. Л. 112.
Мерой, направленной на решение проблемы аварийности (которая уже к 1918 г. стояла весьма остро), стало Постановление «О пользовании автомобилями и мотоциклами и порядке автодвижения по городу Москве и ее окрестностям» <7>. Документ зафиксировал ограничение по максимальной скорости движения: для легковых автомобилей — 25 верст в час, для грузовых — 12 верст в час. Санкцией за нарушение данных предписаний выступал денежный штраф или арест от одного до трех месяцев. ——————————— <7> Известия ВЦИК. 1918. 21 августа.
В первые годы советской власти безопасность дорожного движения обеспечивалась правоохранительными органами в лице милиции при тесном взаимодействии с Центральной автосекцией ВСНХ. Данный исторический этап отмечен достаточно большой нормотворческой работой в сфере безопасности дорожного движения. В частности Административный отдел Моссовета за период с 1918 по 1919 г. издал более 20 приказов, в той или иной степени затрагивающих сферу безопасности дорожного движения. Важным шагом стало принятие Положения об автомобильной инспекции в Москве <8>. Инспекция создавалась при авточасти транспортного отдела Моссовета. На нее возлагались следующие функции: ——————————— <8> ЦГАМО. Ф. 66. Оп. 14. Д. 8. С. 60 — 63.
— надзор за соблюдением правил автомобильного движения; — контроль над исполнением постановлений об автотранспорте, издаваемых центральной и местной властью; — контроль над распределением и использованием горючего. Сотрудники инспекции — инспекторы наделялись полномочиями по проверке эксплуатации автотранспорта во всех военных и гражданских учреждениях, обследованию гаражей, проверке правильности расходования горюче-смазочных материалов и слежению за рациональным использованием автотранспорта. Круг вопросов, требующих внимания с точки зрения безопасности дорожного движения, постоянно расширялся, что неизбежно привело к расширению функций автоинспекции. Существенно затрудняли и негативно сказывались на работе инспекции ряд сугубо правовых вопросов, решение которых должно было происходить на государственном уровне. 10 июня 1920 г. был утвержден Декрет «Об автодвижении по городу Москве и ее окрестностям (правила)» <9>. В целях ознакомления как можно большего количества людей (в первую очередь, лиц, профессионально связанных с дорожным движением) этот документ был обязательным к размещению во всех организациях, осуществляющих автотранспортные перевозки, что фактически стало одной из форм пропаганды безопасности дорожного движения. Аналогичный документ был принят и в Петрограде — в августе 1920 г. было издано обязательное Постановление Петросовета «Правила движения по г. Петрограду и его окрестностям» <10>. ——————————— <9> СУ РСФСР. 1920. N 57. Ст. 25. <10> Известия Петроградского Совета рабочих и крестьянских депутатов. 1920. 6 августа.
В 1921 г. ВЦИК и СНК РСФСР принимают Декрет «О порядке наложения административных взысканий» <11>. Этот документ предполагал такие виды наказания как денежный штраф, принудительные работы и лишение свободы. При этом данный документ не устанавливал размеры штрафа в его денежном исчислении. Решение данного вопроса было отнесено к компетенции местных Советов, которые должны были устанавливать величину денежного взыскания «с учетом интенсивности движения и особенностей городской транспортной сети». Альтернативной мерой наказания являлся арест сроком на два дня. Органом, обеспечивающим соблюдение законности в сфере безопасности дорожного движения и контроль за соблюдением правовых предписаний в данной сфере, являлась милиция. Одной из особенностей региональных правовых актов в сфере безопасности дорожного движения исследуемого периода является то, что отдельные акты издавались на определенный срок. Так, в г. Ростове-на-Дону срок действия таких документов составлял 1 год. Это объясняется фактически отсутствием правового и практического опыта регулирования в сфере безопасности дорожного движения и высокой динамикой изменений в ситуации в автомобильной сфере, которые происходили ввиду быстрого увеличения количества единиц автотранспорта, развития улично-дорожной сети, повышения интенсивности автомобильных перевозок. Представляется, что данный подход к правовому регулированию в сфере безопасности дорожного движения является весьма прогрессивной и гибкой (с практической точки зрения) мерой в условиях автомобилизации страны в первой четверти XX в. ——————————— <11> СУ РСФСР. 1921. N 52. С. 310.
В этот период круг субъектов, имеющих отношение к обеспечению безопасности дорожного движения постепенно расширялся — в той или иной степени в обеспечение безопасности дорожного движения были уже вовлечены пять государственных органов: Главное управление государственных автомобилестроительных заводов, Центральная автосекция ВСНХ, Управление по сооружению шоссейных, грунтовых и узкоколейных железных дорог, Рабоче-крестьянская милиция и автомобильная инспекция. Однако недостаточная взаимосогласованность действий вышеуказанных государственных органов в совокупности с недостаточным совершенством правовой базы заметно снижали эффективность работы по повышению безопасности дорожного движения. В положительную сторону ситуация начала меняться в начале 20-х гг. XX в., когда решение вопросов развития автомобильного транспорта и обеспечения безопасности его эксплуатации было определено органами государственной власти одним из приоритетных направлений развития государства. В 1922 г. было издано Постановление Президиума Моссовета «О движении по улицам города Москвы». Данный документ определял и упорядочивал движение гужевого, автомобильного и велосипедного транспорта в Москве, вводил ограничение на движение по отдельным улицам города, определял порядок стоянок транспортных средств, обязывал предоставлять их органам правопорядка для преследования лиц, скрывающихся от задержания. Важным документом, в котором фактически был объединен и систематизирован опыт предыдущих лет в области обеспечения безопасности дорожного движения, стал проект Главного управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР 1923 г. «Основных положений обязательного постановления губисполкома, касающегося порядка движения, пользования автомобилем и мотоциклом». Данный документ являлся некими методическими указаниями, определявшими основные направления организационно-правового регулирования деятельности местных Советов в сфере эксплуатации автотранспорта и безопасности дорожного движения. Он содержал в себе ряд разделов, которые регламентировали общие правила в отношении транспортных средств и лиц, допущенных к управлению ими; требования к оборудованию мотоциклов и автомобилей; функции государственных органов в области автомобильного транспорта; порядок проведения экзаменов на право управления транспортными средствами; требования к правилам дорожного движения и скорости движения. В 1924 г. в условиях постоянно повышающейся интенсивности движения транспортных средств происходит расширение полномочий милиции. Так, соответствующим Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июля 1924 г. <12> милиция была наделена правом наложения и взыскания штрафов за нарушение обязательных постановлений в сфере безопасности дорожного движения. ——————————— <12> СУ РСФСР. 1924. N 61. С. 602.
Дальнейшим шагом в вопросах по организационно-правовому совершенствованию деятельности в сфере автомобильно-дорожного комплекса и обеспечения безопасности дорожного движения стало принятие Положения об административных губернских и областных исполнительных комитетах <13>. Данный документ послужил основой для разработки местными Советами нормативных актов об административных отделах и подразделениях, входящих в их состав, к компетенции которых были отнесены в том числе и функции по обеспечению безопасности дорожного движения. Так, в развитие положений этого Декрета Постановлением Президиума Моссовета в 1925 г. в составе Московского коммунального хозяйства был образован отдел по регулированию уличного движения. К его задачам, в частности, относились: ——————————— <13> Утверждено Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 августа 1924 года // СУ РСФСР. 1924. N 70. С. 690.
— разработка обязательных постановлений и совершенствование правил дорожного движения; — установка предупредительных сигналов и ограждений; — разработка маршрутов движения; — справочно-информационная работа по организации дорожного движения и обеспечение его безопасности <14>. ——————————— <14> ЦГАМО. Ф. 4557. Оп. 8. Д. 664. Л. 154 — 155.
Контрольно-надзорные функции за соблюдением вышеуказанных требований водителями транспортных средств возлагались на милицию. Одним из важных шагов общесоюзного значения стало Постановление СНК СССР от 29 декабря 1925 г. «О признании имеющей силу для Союза ССР Международной конвенции относительно передвижения автомобилей». Конвенция была подписана в Париже в 1925 г. 41 государством. Сравнительный анализ Конвенций 1909 и 1925 гг. указывает на то, что Конвенция 1925 г. в более конкретной и детализированной форме касалась ключевых вопросов автомобильного транспорта. Одним из практико-прикладных результатов распространения действия Конвенции 1925 г. в СССР стала выработка системы дорожных знаков и инструкции по их практическому применению на территории СССР. Стандартизация и внедрение первых шести дорожных знаков прошли в 1927 г. С точки зрения организационно-правовых форм управления дорожным движением, его регулирования и обеспечения его безопасности в условиях постоянно растущего автомобильного парка именно к концу первой четверти XX в. весьма актуальным становится создание единого органа для обеспечения безопасности дорожного движения и его регулирования в составе милиции. Это нашло свое отражение в резолютивной части протокола совещания шоферов и работников местного транспорта, которое было проведено Моссоветом в апреле 1927 г., где отмечались: — необходимость создания единого органа по регулированию дорожного движения в составе милиции; — необходимость усиления и развития применения технических средств регулирования; — актуальность пересмотра функционирования сети действующих автомобильных стоянок; — необходимость большей популяризации с использованием печатных изданий вопросов безопасности дорожного движения и информирования населения о принимаемых мерах в данной сфере. Для практической реализации этих мероприятий как в структуре Моссовета, так и в районах г. Москвы были образованы соответствующие комиссии <15>. ——————————— <15> Известия Административного отдела Моссовета. 1927. 19 октября.
В 1927 г. состоялся XV съезд ВКП(б), который в своих решениях и резолюциях закрепил особую важность развития транспорта, причем в части как повышения темпов дорожного строительства, так и развития машиностроительной отрасли промышленности. В рамках реализации этих решений было осуществлено строительство Московского и Ярославского автомобильных заводов, где было налажено серийное производство первых советских автомобилей. Таким образом, можно заключить, что социальное противоречие, сформировавшееся в конце XIX в., которое было вызвано появлением автомобиля и выражалось в стремлении людей осуществлять быстрые перемещения в пространстве, с одной стороны, и желанием оградить себя от негативных последствий автомобилизации — с другой, требовало разрешения. Одним из важных инструментов разрешения данного конфликта выступает правовое регулирование участия в дорожном движении людей и транспортных средств, управляемых ими. Мировое сообщество быстро отреагировало на появление нового вида транспорта и осознало необходимость правовой регламентации вопросов, связанных с безопасным использованием автомобилей как одного из средств разрешения вышеуказанного социального конфликта. Несмотря на различные политические, социальные и экономические изменения, которым Россия подверглась в первой четверти XX в., в этот период роль автомобильного транспорта неуклонно возрастала, а автомобилизация происходила высокими темпами, но территориально весьма неравномерно. В рамках данного исторического периода деятельность государства по правовой регламентации дорожного движения и обеспечения его безопасности осуществлялась по следующим направлениям: — нормотворчество в области организации дорожного движения; — разработка правовых норм, определяющих порядок допуска людей и транспортных средств к участию в дорожном движении; — разработка правовых норм, определяющих ответственность за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения; — разработка правовых актов технического характера, определяющих требования к транспортным средствам, дорожному полотну, дорожной инфраструктуре и средствам регулирования дорожного движения исходя из требований безопасности; — организационно-правовая работа по пропаганде безопасности дорожного движения; — координация субъектов управления дорожным движением и оптимизация контрольно-надзорной деятельности за дорожным движением. Высокие темпы автомобилизации, фактическое отсутствие опыта правового регулирования и управления в данной сфере закономерно породили тенденцию к частому изменению правовой базы в области безопасности дорожного движения и отдельных форм управления в автодорожной отрасли, что является обоснованным на этапе поиска оптимальных форм управления и правового регулирования. Вместе с тем территориальная неравномерность темпов автомобилизации обусловила объективную невозможность разработки и внедрения на данном историческом этапе единой для всей страны нормативно-правовой базы по обеспечению безопасности дорожного движения ввиду очевидной неэффективности подобного шага. Данные обстоятельства привели к реализации государством механизма правового регулирования в этой сфере путем издания временных правовых актов на местном уровне, регламентирующих наиболее актуальные вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, исходя из текущей ситуации на местах. К концу первой четверти XX в. наметилась тенденция к поиску форм правового регулирования, которые базировались бы на применении единых для всей страны правовых норм. Другой немаловажной тенденцией является постепенное сосредоточение функций по управлению дорожным движением и обеспечению его безопасности в органах милиции, что в целом является закономерным.
