Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Дисциплинарная ответственность — это основной вид ответственности государственных служащих. Привлечение к ней сотрудников прокуратуры не только является важным с точки зрения обеспечения соблюдения дисциплины среди них, но и опосредованно влияет на обеспечение законности в стране. Рассмотрим особенности привлечения к дисциплинарной ответственности прокурорских работников.
Особый статус — особые наказания
Дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности и выступает в качестве основного вида ответственности государственных служащих. Ей присущи две основные особенности. Во-первых, она распространяется только на физических лиц. Во-вторых, характерной чертой дисциплинарной ответственности является наличие специальной связи между лицом, совершившим дисциплинарный проступок, и лицом, юридически обязанным на этот проступок реагировать <1>. ——————————— <1> Сорокин В. Д. Административный процесс. СПб., 2000.
В литературе специалисты отмечают, что дисциплинарная ответственность заключается в наложении на государственных служащих, совершивших должностные проступки, дисциплинарных взысканий властью представителей администрации (руководителей, начальников) <2>. ——————————— <2> Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996.
Говоря конкретно об ответственности служащих прокуратуры, можно утверждать, что дисциплинарная ответственность является одним из составляющих элементов правового статуса сотрудника прокуратуры и важным средством обеспечения законности и дисциплины. Согласно ст. 41.7 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» за неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать на них следующие дисциплинарные взыскания: — замечание; — выговор; — строгий выговор; — понижение в классном чине; — лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»; — лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»; — предупреждение о неполном служебном соответствии; — увольнение из органов прокуратуры. В соответствии со ст. 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: — замечание; — выговор; — увольнение по соответствующим основаниям. Как видно, Закон N 2202-1 предусматривает более широкий круг дисциплинарных взысканий. Это обусловлено спецификой службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Из содержания приведенных дисциплинарных взысканий усматривается, что большинство из них за исключением увольнения носят моральный характер и оказывают воздействие исключительно на лицо, подвергнутое им.
Основания привлечения
Общепризнанно, что основанием для применения любого вида юридической ответственности является совершение виновным субъектом правонарушения. Основанием для применения мер дисциплинарной ответственности будет совершение должностным лицом специфического правонарушения — должностного проступка. В ТК РФ под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него обязанностей (ст. 192). Рассматривая имеющиеся в юридической литературе подходы <3> к определению понятия дисциплинарного проступка, можно заключить, что дисциплинарный проступок — это не влекущее уголовной ответственности противоправное, виновное действие (бездействие), повлекшее за собой нарушение должностным лицом обязанностей по службе. ——————————— <3> Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996; Бахрах Д. Н. Дисциплинарное принуждение // Правоведение. 1985. N 3. С. 17 — 23; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1998.
На наш взгляд, содержание дисциплинарной ответственности тесно связано с морально-этическими требованиями, предъявляемыми к государственному служащему, к числу которых относится дисциплинированность. Еще в 1888 году Н. Куплевасский писал: «Дисциплинарное разбирательство часто не имеет в виду взыскание за проступок, а имеет в виду разрешение спорного вопроса — совместимо ли данное положение служащего лица с обязанностями службы или же нет. Под дисциплинарными взысканиями разумеются такие, которые налагаются или для того, чтобы направить данное должностное лицо на путь, требуемый его долгом, то есть с целью улучшения его для государственной службы, или же в крайних случаях для того, чтобы очистить среду должностных лиц путем удаления из нее лиц, по нравственным качествам непригодных» <4>. ——————————— <4> Куплевасский Н. О. Государственная служба в теории и в действующем праве Англии, Франции, Германии и Цислейтанской Австрии. Харьков, 1888.
По справедливому замечанию В. Кулапова и И. Сенякина, дисциплина в отличие от законности содержит требования не только правовых, но и моральных, этических норм <5>. Кроме того, данное положение корреспондирует с ч. 2 ст. 3 Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» <6>, где отмечается, что судья при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности. ——————————— <5> Кулапов В. Л., Сенякин И. Н. Теория государства и права. Саратов, 1999. <6> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 30.
Особенности службы
Нарушение законности и дисциплины сотрудниками прокуратуры оказывает негативное влияние на эффективность профессиональной деятельности органов прокуратуры, дискредитирует прокуратуру в глазах населения. Поэтому первостепенное значение придается вопросам соблюдения сотрудниками служебной дисциплины и законности, от решения которых во многом зависит степень доверия граждан к данной структуре. Как уже отмечалось, в качестве одного из видов дисциплинарных взысканий, применяемых к работникам органов и учреждений прокуратуры, является понижение в классном чине. Классный чин работника прокуратуры характеризует должность и все то, что с нею связано, например такое существенное условие труда, как оплата. По сути дела, понижение в классном чине ведет к переводу на нижеоплачиваемую работу, которая совершается без согласия работника. Однако понижение в должности (то есть фактически перевод на другую работу) как средство поддержания дисциплины (в том числе в системе государственной службы) считается в соответствии с международными нормами формой принудительного труда. Так, в ст. 2 Конвенции Международной организации труда N 29 «Относительно принудительного или обязательного труда» (Женева, 28 июня 1930 г.) под принудительным или обязательным трудом понимается всякая работа или служба, требуемая от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг. Статья 1 Конвенции Международной организации труда N 105 «Об упразднении принудительного труда» (Женева, 25 июня 1957 г.) обязывает каждого члена Международной организации труда, ратифицировавшего настоящую Конвенцию, упразднить принудительный или обязательный труд и не прибегать к какой-либо его форме, в том числе в качестве поддержания трудовой дисциплины. Кроме того, в Российской Федерации принудительный труд запрещен Конституцией (п. 2 ст. 37). В. Тимофеев, рассматривая вопрос о дисциплинарных наказаниях, отмечает, что такая мера, как понижение в классном чине, либо совсем не применяется, либо применяется в единичных случаях. Действующие нормативные акты, регламентирующие прохождение службы в прокуратуре, не закрепляют механизма его реализации. Законодательно не закреплено, вправе ли прокурор субъекта Федерации понижать классный чин работника, если он присвоен не его приказом, а приказом Генерального прокурора РФ. Также не установлено, на какой срок действует данный вид взыскания, возможно ли его применение к лицу, имеющему самый низший классный чин. Автором предлагается исключить данный вид дисциплинарной ответственности из перечня, приведенного в ст. 41.7 Закона N 2202-1, и предусмотреть в качестве дисциплинарного наказания понижение в должности, разработав при этом порядок его применения <7>. ——————————— <7> Тимофеев В. Нужен новый вид дисциплинарной ответственности // Законность. 2006. N 3.
На наш взгляд, можно согласиться с мнением В. Тимофеева об исключении из данного Закона указанного вида дисциплинарного наказания, поскольку эффективность его применения в действительности сомнительна. Приведенный выше перечень дисциплинарных взысканий способен объективно влиять на регулирование служебных отношений в современных органах и учреждениях прокуратуры, снижение количества проступков. Однако нам представляется, что нет необходимости законодательно закреплять такой вид дисциплинарной ответственности, как понижение в должности, поскольку это противоречит международным нормам.
Кто и как полномочен наказывать
Рассматривая вопрос о наложении дисциплинарных взысканий, необходимо определить круг должностных лиц, обладающих соответствующими полномочиями. Так, в соответствии со ст. 41.7 Закона N 2202-1 организационно полномочия по привлечению к дисциплинарной ответственности распределены следующим образом. Генеральный прокурор РФ имеет право налагать дисциплинарные взыскания в полном объеме, им определяются полномочия соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников, назначаемых на должность Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры и директора научных и образовательных учреждений прокуратуры имеют право налагать дисциплинарные взыскания на работников, назначаемых ими на должность, за исключением лишения нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации». В соответствии с п. 2.1 ст. 41.7 данного Закона председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации имеет право налагать дисциплинарные взыскания на работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в полном объеме. Он определяет полномочия соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» в соответствии со ст. 41.7 Закона N 2202-1 допускается за неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника. Лишение названного нагрудного знака допускается только по приказу Генерального прокурора Российской Федерации. Прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры имеют право налагать дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, а также увольнения работников, назначаемых ими на должность. Как правило, данная их компетенция распространяется на технический персонал прокуратур. Полномочия этих прокуроров по привлечению к дисциплинарной ответственности подчиненных им работников реализуются следующим образом. При обнаружении совершения этими лицами проступка прокурор составляет рапорт, в котором излагает сущность допущенного нарушения с предложением о привлечении к дисциплинарной ответственности. Данный рапорт направляется прокурору субъекта Федерации, к нему могут быть приобщены материалы, подтверждающие совершение дисциплинарного проступка. Необходимо отметить, что наложение дисциплинарного взыскания в виде увольнения из органов прокуратуры работников, награжденных нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», может быть применено только с согласия Генерального прокурора Российской Федерации (п. 5 ст. 41.7 Закона N 2202-1). Прокурор, разрешающий вопрос о наложении дисциплинарного взыскания, обязан лично разобраться в совершенном проступке и получить письменное объяснение от совершившего его лица. Дисциплинарные взыскания применяются, когда исчерпаны или в связи с тяжестью проступка не могут быть применены другие меры воздействия <8>. ——————————— <8> Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» / Под ред. Ю. И. Скуратова. М., 1996.
Дисциплинарное взыскание на прокурорского работника налагается непосредственно после обнаружения проступка. Однако понятие должностного проступка применительно к работникам прокуратуры Закон N 2202-1, к сожалению, не определяет. Как показывает практика, привлечение к дисциплинарной ответственности оперативных работников прокуратуры допускается не столько за нарушение прокурорской этики, сколько за ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей, выразившихся в недостатках и упущениях при осуществлении того или иного вида надзора, поддержании государственного обвинения в суде, а также за нарушения действующего законодательства в работе.
