(Михайлюк П. А.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 7)
СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
П. А. МИХАЙЛЮК
Михайлюк Павел Александрович — соискатель Московского университета МВД России.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, дается определение социальной политики, осуществляемой в органах внутренних дел. Кроме того, в статье показываются приоритетные направления социальной политики, реализуемой в органах внутренних дел.
Ключевые слова: социальная защита, социальная политика, социальные приоритеты, сотрудник, орган внутренних дел, служба, льготы, гарантии, компенсации, выслуга, кадровая политика.
Social protection of law enforcement officials P. A. Mikhayluk
The article considers the legal and organizational problems of social protection of law enforcement officials and defines the social policy realized at internal affairs bodies. Moreover, the article describes the priorities of the social policy realized at internal affairs bodies.
Key words: social protection, social policy, social priorities, officer, internal affairs body, service, benefits, guarantees, compensations, length of service, personnel policy.
Кадровая ситуация в органах внутренних дел прямо влияет на эффективность оперативно-служебной деятельности всей системы МВД России, показывает разрыв, проявившийся между уровнем материальной обеспеченности, а также степенью социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел. В настоящее время значительно возросли нагрузки на личный состав подразделений и служб органов внутренних дел, вызванные ростом преступности, возникающими внутренними конфликтами, что привело к ощутимому размыванию профессионального кадрового ядра, снижению престижа службы в органах внутренних дел, оттоку наиболее квалифицированных кадров. Помимо этого, несовершенство законодательства, закрепляющего гарантии социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, крайне неэффективная практика их реализации еще более усиливает в современный период остроту проблемы социальной защиты сотрудников органов внутренних дел. В связи с этим приоритетной задачей в настоящее время является совершенствование правовой и социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел как составной части социально-правовой защиты личности в Российской Федерации. В результате вышеперечисленных обстоятельств комплексное исследование правовой защиты и социального обеспечения сотрудников органов внутренних дел представляется актуальным <1>. ——————————— <1> См.: Круппо С. М. Правовая и социальная защита сотрудников органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 3.
Системный характер социальной политики государства, затронувшей все стороны жизни населения России, требует совершенствования соответствующих управленческих механизмов, обеспечивающих реализацию возникающих проблем. Ведущую роль при этом играет система управления социальной защитой населения, призванная обеспечить административно-правовые гарантии социальных прав и свобод граждан РФ в условиях осуществляемых в стране экономических и социальных реформ. В этой связи проблемы социальной защиты личности как никогда актуальны. Высокий уровень инфляции, низкая оплата труда значительной части населения — все это, и ряд других проблем создают социальную напряженность в обществе. Практически все социальные проблемы в той или иной степени касаются и служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. Многие проблемы, связанные с неудовлетворительной социальной защитой сотрудников органов внутренних дел, кроются в неэффективном административно-правовом регулировании их социальной защиты. Основополагающими нормативными правовыми актами, которые определяют режим социальной защиты сотрудников органов внутренних дел (милиции), являются Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <2>, а также Положение «О службе в органах внутренних дел» <3>. ——————————— <2> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 203. <3> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 70.
Однако многие аспекты социальной защиты сотрудников органов внутренних дел находят свое отражение во многих законодательных и иных нормативных правовых актах, регламентирующих режим прохождения службы в органах внутренних дел. Следует также отметить, что многие положения относительно социальной защиты личности имеют самое непосредственное отношение и к социальной защите сотрудников органов внутренних дел. Связано это с тем, что в Российской Федерации так или иначе осуществляется социальная политика. Как следует из Конституции, РФ — это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Как отмечается в научной литературе, социальная государственная политика волнует всех граждан России, потому что она тесно связана с жизнью каждого человека и общества в целом, ведь человека может защитить только сильное государство <4>. ——————————— <4> См.: Нелюбина Е. В., Добрынин Н. М. Социальное государство и социальные права человека // Проблемы становления социального государства в России. Тюмень, 2008. С. 18.
Д. А. Керимов, характеризуя феномен социального государства, справедливо отмечает, что «понятие социального государства сопряжено не только с понятием свободы, но и с такими феноменами, как справедливость и равенство» <5>. ——————————— <5> См.: Керимов Д. А. Социальное государство // Право и образование. 2007. N 3. С. 5.
Следует отметить, что названное конституционное положение имеет непосредственное отношение к проблемам социальной защиты сотрудников органов внутренних дел. В настоящее время следует согласиться с тем, что у государства имеется социальная функция. Как отмечает О. В. Родионова, социальная функция — это деятельность государства, направленная на минимизацию различий в доступе членов государства к общественным благам с целью обеспечения стабильности (самосохранения) социума <6>. ——————————— <6> См.: Родионова О. В. Социальная функция современного государства: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 5.
Перед тем как начать рассматривать проблему социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, представляется необходимым определить, как соотносятся между собой такие категории, как «защита» и «охрана». Данный подход представляется важным, поскольку в социальной сфере используются как один, так и другой термин. Конституция России содержит как категорию «защита», так и категорию «охрана». Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2). Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45). Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст. 46). В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления (ст. 21). В социальном законодательстве нет норм, которые раскрывали бы понятия «защита» и «охрана» применительно к социальной сфере. В этой связи данным категориям давались различные по объему определения. Под охраной субъективных прав понимаются все средства, которые обеспечивают реальное осуществление гражданами своих субъективных прав, а под защитой — средства, применяемые в случае нарушения субъективных прав граждан <7>. ——————————— <7> См.: Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты. Л., 1968. С. 168.
О защите может идти речь только тогда, когда права и свободы оказались нарушенными или имеется реальная опасность их нарушения. Как отмечает А. А. Уваров, «необходимость в конституционных гарантиях защиты возникает тогда, когда факт нарушения (ущемления) прав человека уже имеет место либо существует угроза его нарушения. Все гарантии защиты можно условно разделить на компенсационные, пресекательные и восстановительные» <8>. ——————————— <8> См.: Уваров А. А. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина // Государство и право. 2005. N 7. С. 83.
Охрана предполагает как предупреждение от нарушения, так и активную защиту. Защита всегда производится по отношению к правам и свободам конкретных граждан, в то время как другие средства охраны реализуются, как правило, безотносительно к конкретным гражданам <9>. ——————————— <9> См.: Новоселов В. И. Теоретические проблемы развития административно-правового положения граждан СССР в современных условиях: Дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 1979. С. 212.
Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что защита есть составная часть охраны, иными словами, одна из объективированных форм охраны. В научной литературе существует точка зрения о том, что термин «социальная защита» не отражает тех реалий, которые происходят в обществе. В связи с чем представляется более удачным и обоснованным употребление термина «административная опека» <10>. Впервые о необходимости осуществления административной опеки сказал Д. Н. Бахрах. ——————————— <10> См.: Павлова Е. В. Правовые и организационные вопросы обеспечения административной опеки: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 14.
Д. Н. Бахрах определил административную опеку как систему государственной помощи, непосредственно не связанной с трудом, службой лиц, которым она предоставляется <11>. ——————————— <11> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 80.
Следует сказать, что социальная защита может быть рассмотрена в нескольких аспектах. В широком аспекте социальная защита — это совокупность разнообразных правовых средств, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Как отмечает Е. В. Абызыва, «социальная защита — это комплексная система мер, применяемая для обеспечения свободной и надлежащей реализации субъективных прав, включая судебную защиту, законодательные, экономические, организационно-технические и другие средства и мероприятия, а также самозащиту гражданами своих прав» <12>. ——————————— <12> См.: Абызыва Е. Р. Правовой статус сотрудников органов внутренних дел (общетеоретические аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 15.
В юридической энциклопедии под социальной защитой понимается комплексная система мер, применяемых для обеспечения свободной и надлежащей реализации субъективных прав, включая судебную защиту, законодательные, экономические, организационно-технические и другие средства и мероприятия, а также самозащиту гражданами своих прав <13>. ——————————— <13> См.: Тихомирова Л. В. Тихомиров М. Ю., Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 526.
Т. К. Миронова социальную защиту определяет как деятельность государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия <14>. ——————————— <14> См.: Миронова Т. К. Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере социальной защиты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 11.
Ю. С. Костыря социальную защиту как правовую категорию рассматривает как систему предусмотренных законодательством социально-правовых гарантий, а также деятельность соответствующих органов по их реализации, направленную на обеспечение отношений, складывающихся в правотворческой и правоприменительной практике по защите правового статуса личности <15>. ——————————— <15> См.: Костыря Ю. С. Экономические аспекты управления системой социальной защиты сотрудников органов внутренних дел в современных условиях: Дис. … канд. эконом. наук. М., 2004. С. 39.
В нормативных правовых актах имеет место определение социальной работы. В частности, Приказ МВД РФ от 24 сентября 2007 г. N 824 «Об организации социальной работы с членами семей сотрудников органов внутренних дел, погибших при исполнении служебных обязанностей, и сотрудниками, ставшими инвалидами вследствие военной травмы» <16> определяет, что социальная работа в органах внутренних дел с членами семей погибших и инвалидами вследствие военной травмы представляет собой деятельность руководителей, аппаратов по работе с личным составом, правовых, финансовых, медицинских, тыловых и других подразделений органов внутренних дел, направленную на реализацию предусмотренных законодательством мер государственной социальной защиты и создание условия для предоставления дополнительной социальной помощи органами государственной власти, местного самоуправления, общественными и благотворительными объединениями. ——————————— <16> Документ официально опубликован не был.
Проблемы социальной политики в отношении сотрудников органов внутренних дел находят свое отражение в уровне их социальной защищенности. Законодательством установлен определенный объем льгот и компенсаций, формирующих правовые основы для осуществления государственных гарантий по защите прав и интересов персонала органов внутренних дел, чья деятельность в значительной степени связана с риском для жизни и здоровья. Очень часто они становятся объектом посягательства со стороны преступников <17>. ——————————— <17> См.: Социальная защита сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск МВД России // Вестник МВД России. 1996. N 6. С. 113.
В этой связи социальная защищенность сотрудников предполагает создание необходимых условий для их нормальной профессиональной деятельности. Дополнительные меры социальной защиты сотрудников органов внутренних дел обусловлены рядом обстоятельств объективного характера, связанных с режимом служебной деятельности. Как отмечает Н. Ш. Сулейманов, «система социальной защиты сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск МВД России предполагает существование определенных компенсационных мер за ограничения, связанные с выполнением профессиональных обязанностей, сложность и напряженность службы, риск для жизни и здоровья» <18>. ——————————— <18> См.: Сулейманов Н. Ш. Совершенствование системы социально-правовой защиты сотрудников органов внутренних дел // Экономический вестник МВД России. 2008. N 4. С. 6.
Анализ нормативных правовых актов позволяет констатировать, что основные льготы, гарантии и компенсации установлены сотрудникам органов внутренних дел. К социальным гарантиям, предоставляемым сотрудникам органов внутренних дел, можно отнести: — использование при оплате труда системы премиальных выплат; — установление вещевого довольствия и продовольственного пайка или его денежного эквивалента; — медицинское обслуживание и обеспечение лекарственными препаратами; — государственное страхование на случай причинения ущерба жизни, здоровью и имуществу, связанного с исполнением служебных обязанностей, а также на случай заболевания или потери трудоспособности, наступивших в период прохождения службы; — пенсионное обеспечение за выслугу лет и право для членов семьи на получение пенсий по случаю потери кормильца <19>. ——————————— <19> См.: Колесник Н. В. Некоторые вопросы усиления социальной защищенности сотрудников милиции // Вестник МВД России. 1995. N 6. С. 100.
По содержанию объектов социальную защищенность сотрудников органов внутренних дел можно разделить на четыре группы: — материальное обеспечение, включающее в себя денежное, вещевое и продовольственное обеспечение, а также денежные доплаты и компенсации; — медицинское и санаторно-курортное обеспечение; — государственное страхование; — пенсионное обеспечение. Правительство России устанавливает виды и размеры денежного довольствия сотрудников органов внутренних дел. Оно включает в себя должностные оклады, процентные надбавки за выслугу лет, оклады по специальным званиям, другие надбавки и доплаты. Выплаты денежного довольствия обеспечивают Министерство внутренних дел РФ, финансово-экономические службы министерств и управлений внутренних дел субъектов Федерации, бухгалтерии органов, подразделений и учреждений внутренних дел. Денежные доплаты и компенсации выдаются сотрудникам органов внутренних дел за: — использование личного транспорта в служебных целях; — работу сверх установленного времени; — выполнение дополнительных обязанностей за временно отсутствующего сотрудника и по совместительству; — за квалификационное звание, знание иностранных языков, ученую степень; — награжденным знаком «Заслуженный сотрудник МВД РФ»; — за неиспользованный отпуск; — преподавательскому составу — за приобретение литературы; — на командировочные расходы; — за наем (поднаем) временных жилых помещений <20>. ——————————— <20> См.: Демидов А. Актуальные проблемы социальной защиты сотрудников органов внутренних дел в Российской Федерации // Право и жизнь. 2007. N 116 (11). С. 118.
Кроме того, сотрудникам ежегодно, а для одного из членов семьи, проживающего совместно с ним, — один раз в два года для следования к месту проведения отпуска и обратно выдаются перевозочные документы или возмещаются расходы на проезд. Сотрудникам и членам их семей, направляемым в соответствующие лечебные учреждения по льготным путевкам в санатории, дома отдыха и на туристские базы, возмещаются расходы по проезду <21>. ——————————— <21> См.: Максименко Н. Г. О социальных гарантиях, компенсациях и мерах социальной поддержки сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих органов внутренних дел // Вестник МВД России. 2005. N 1. С. 9.
Сотрудники органов внутренних дел обеспечиваются вещевым довольствием бесплатно, за исключением отдельных предметов, которые отпускаются за плату по нормам снабжения. Право на получение довольствия наступает при назначении сотрудника на штатную должность и со дня присвоения специального звания. Последующая выдача производится по окончании срока носки выданных предметов. Сотрудникам, выполняющим служебные обязанности в гражданской одежде, а также другим работникам по решению руководителя органа внутренних дел выплачивается денежная компенсация за предметы обмундирования, положенные по нормам <22>. ——————————— <22> См.: Касюлин В. В., Кивич Ю. В. Государственная служба в органах внутренних дел. М., 2003. С. 72.
Сотрудники органов внутренних дел имеют право на бесплатное медицинское обслуживание и бесплатное обеспечение лекарствами в медицинских учреждениях системы Министерства внутренних дел РФ, на санаторно-курортное обеспечение, ежегодную выплату денежной компенсации в размере средней стоимости путевки, а члены семей (муж, жена, несовершеннолетние дети) — на компенсацию в размере 50% средней стоимости путевки <23>. ——————————— <23> См.: Демидов А. Актуальные проблемы социальной защиты сотрудников органов внутренних дел в Российской Федерации // Право и жизнь. 2007. N 116 (11). С. 118.
Серьезные государственные гарантии предоставляются семьям в случае гибели сотрудника, связанной с осуществлением служебной деятельности, либо его смерти до истечения одного года после увольнения со службы вследствие ранения или заболевания, полученных в период прохождения службы. В этом случае семье и иждивенцам сотрудника в равных долях выплачивается единовременное пособие в размере десятилетнего денежного содержания. В качестве дополнительных гарантий по защите жизни и здоровья осуществляется обязательное государственное личное страхование сотрудников. В случае гибели или смерти застрахованного в период прохождения службы либо до истечения одного года после увольнения со службы вследствие ранения, травмы, контузии, увечья или заболевания, имевших место в период прохождения службы, страховая сумма составляет 25 окладов денежного содержания на каждого члена семьи. При установлении инвалидности первой, второй, третьей групп выплаты составляют соответственно 75, 50, 25 окладов денежного содержания, а при получении тяжелого или легкого увечья (ранения, контузии, травмы) — 10 и 5 окладов денежного содержания. Кроме того, учитывая особые условия прохождения службы, работникам предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 суток без учета времени проезда к месту проведения отпуска и обратно. В зависимости от стажа (после 10, 15, 20 лет службы) предоставляется дополнительный отпуск — соответственно 5, 10, 15 суток <24>. ——————————— <24> См.: Касюлин В. В., Кивич Ю. В. Указ. соч. С. 72.
Организация обязательного государственного личного страхования, вопросы возмещения ущерба в случае гибели или увечья сотрудника органов внутренних дел, а также порядок и условия выплаты единовременных пособий и страховых сумм сотрудникам и их семьям регулируются и определяются в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ. Среди них Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел РФ, государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции» <25>. Дополнительное социальное страхование, возмещение ущерба в случае гибели или увечья сотрудника органов внутренних дел вследствие катастроф, а также при защите конституционных прав граждан в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах осуществляется в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ <26>. ——————————— <25> См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 13. Ст. 1474. <26> См.: Демидов А. Актуальные проблемы социальной защиты сотрудников органов внутренних дел в Российской Федерации // Право и жизнь. 2007. N 116 (11). С. 118.
Кадровые подразделения органов внутренних дел в случае гибели или смерти сотрудника в результате катастрофы, несчастного случая, стихийного бедствия, насилия, связанного с его служебной деятельностью или исполнением служебных обязанностей, сообщают в Департамент кадрового обеспечения МВД России сведения о семье и родственниках погибшего, находившихся на его иждивении. Следует сказать, что, несмотря на определенные изменения в действующем законодательстве, установлен определенный объем льгот и компенсаций, формирующих правовые и социальные основы для осуществления государственных гарантий в механизме защиты прав и законных интересов сотрудников органов внутренних дел. Социальная защита сотрудников органов внутренних дел — это система социально-юридических гарантий, направленных на удовлетворение материальных и духовных потребностей сотрудников. Социальная защита сотрудников органов внутренних дел является объективно необходимым элементом в правовом положении сотрудников органов внутренних дел. От улучшения социальной защиты сотрудников органов внутренних дел зависит эффективность правоохранительной деятельности органов внутренних дел <27>. ——————————— <27> См.: Порощук С. Д. К вопросу социально-правовой защиты личности // Проблемы обеспечения прав человека в деятельности органов внутренних дел. М., 1994. С. 68.
На наш взгляд, социальная защита сотрудников органов внутренних дел — это состояние, при котором сотрудник органа внутренних дел, а также члены его семьи защищены государством и могут спокойно реализовывать свои права в социально-культурной сфере, могут нормально удовлетворять свои духовные и материальны потребности на адекватном уровне социально-экономического развития.
Библиографический список
1. Абызыва Е. Р. Правовой статус сотрудников органов внутренних дел (общетеоретические аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. 2. Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. 3. Демидов А. Актуальные проблемы социальной защиты сотрудников органов внутренних дел в Российской Федерации // Право и жизнь. 2007. N 116 (11). 4. Колесник Н. В. Некоторые вопросы усиления социальной защищенности сотрудников милиции // Вестник МВД России. 1995. N 6. 5. Круппо С. М. Правовая и социальная защита сотрудников органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. 6. Касюлин В. В., Кивич Ю. В. Государственная служба в органах внутренних дел. М., 2003. 7. Костыря Ю. С. Экономические аспекты управления системой социальной защиты сотрудников органов внутренних дел в современных условиях: Дис. … канд. эконом. наук. М., 2004. 8. Керимов Д. А. Социальное государства // Право и образование. 2007. N 3. 9. Максименко Н. Г. О социальных гарантиях, компенсациях и мерах социальной поддержки сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих органов внутренних дел // Вестник МВД России. 2005. N 1. 10. Миронова Т. К. Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере социальной защиты: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2008. 11. Новоселов В. И. Теоретические проблемы развития административно-правового положения граждан СССР в современных условиях: Дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 1979. 12. Нелюбина Е. В., Добрынин Н. М. Социальное государство и социальные права человека // Проблемы становления социального государства в России. Тюмень, 2008. 13. Порощук С. Д. К вопросу социально-правовой защиты личности // Проблемы обеспечения прав человека в деятельности органов внутренних дел. М., 1994. 14. Павлова Е. В. Правовые и организационные вопросы обеспечения административной опеки: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. 15. Родионова О. В. Социальная функция современного государства: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. 16. Социальная защита сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск МВД России // Вестник МВД России. 1996. N 6. 17. Сулейманов Н. Ш. Совершенствование системы социально-правовой защиты сотрудников органов внутренних дел // Экономический вестник МВД России. 2008. N 4. 18. Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. 19. Уваров А. А. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина // Государство и право. 2005. N 7. 20. Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты. Л., 1968.
