(Краснова К. А.) («Российский следователь», 2013, N 6)
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ВТОРОГО ДЕСЯТИЛЕТИЯ XXI В. <*>
К. А. КРАСНОВА
——————————— <*> Krasnova K. A. Organizational fundamentals of fighting corruption in the Russian Federation in the conditions of the second decade of XXI century.
Краснова Кристина Александровна, старший научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России», кандидат юридических наук.
Статья посвящена современному состоянию борьбы с коррупцией. Целью статьи явилось рассмотрение организационных основ противодействия коррупции, перспектив создания специализированного органа противодействия коррупции в Российской Федерации. Автор рассматривает правовые предпосылки создания данного органа государственной власти, показывает возможности использования зарубежного опыта функционирования антикоррупционного органа, критически оценивает предлагаемый в специальной литературе «круг» полномочий данного органа и приглашает к дальнейшей научной дискуссии по актуальной проблеме.
The article concerns the contemporary state of fighting corruption. The purpose of the article is consideration of organizational fundamentals of fighting corruption, perspectives of creation of a specialized agency of fighting corruption in the Russian Federation. The author considers legal prerequisites of creation of the said agency of the state power, shows the possibilities of use of foreign experience of functioning of anti-corruptional agency, critically valuates the range of powers of said agency, proposed in the specialized literature, and invites to further scientific discussion of the topical problem.
Key words: corruption, crimes of corruptional character, principles of fighting corruption, agency of fighting corruption.
На сегодняшний день борьба с коррупцией и причинами, ее порождающими, по-прежнему остается важной задачей государства. В условиях продолжающегося финансового и экономического кризиса вполне прогнозируем рост коррупционных проявлений. По мнению В. И. Попова, «он будет носить характер очередного коррупционного взрыва» <1>. Этот процесс набирает силу. Коррупция относится к «традиционным» проблемам, борьбу с которыми правоохранительные органы ведут годами. В этой связи Президент Российской Федерации на заседании коллегии МВД России 10 февраля 2012 г. напомнил органам правопорядка о коррупции и необходимости действовать по всем случаям вымогательства и взяточничества без оглядки на лица и статусы. «Я требую от министерства действовать активнее, не суетиться, если возникают какие-то проблемы, — обратился президент к сотрудникам МВД России. — Есть у вас позиция — действуйте, как считаете правильным, без оглядки на политические структуры» <2>. ——————————— <1> Попов В. И. Преступность, угрожающая национальной безопасности России. М.: Изд-во СГУ, 2010. С. 170. <2> URL: http://www. rg. ru/2012/02/10/mvd-site. html.
Наиболее активно в России коррупционные процессы проявляются в сферах осуществления контрольно-надзорных функций, распределения бюджетных средств, использования государственного имущества, налогового администрирования и образования. В значительной степени криминализированы кредитно-финансовая и внешнеэкономическая сферы, область реализации крупных государственных программ и инвестиционных проектов <3>. Как справедливо пишет В. И. Попов, «там, где масштабные бюджетные потоки, коррупция всегда расцветает пышным цветом» <4>. ——————————— <3> См.: Доклад генерального прокурора Юрия Чайки на пленарном заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в 2011 г. // URL: http://kprf. ru/crisis/edros/105523.html. <4> Попов В. И. Преступность, угрожающая национальной безопасности России. М.: Изд-во СГУ, 2010. С. 171.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2011 г. прокурорами было выявлено 106527 нарушений законодательства о противодействии коррупции (почти в 1,5 раза больше, чем в 2010 г., — 76887). В частности, более 52,3 тыс. коррупционных правонарушений были связаны с использованием государственного и муниципального имущества и размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд <5>. ——————————— <5> См.: Доклад генерального прокурора Юрия Чайки.
Вместе с тем Генеральная прокуратура Российской Федерации отмечает снижение результативности работы следственных органов по делам коррупционной направленности. Так, в 2011 г. в производстве следователей Следственного комитета Российской Федерации находилось 16707 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности (в 2010 г. — 18097). В 2011 г., с учетом ранее возбужденных, в производстве следственных подразделений МВД России находилось 8764 уголовных дела о преступлениях коррупционной направленности. Органами ФСБ России возбуждено 183 (в 2010 г. — 178) уголовных дела коррупционной направленности, из них 97,3% — по собственным оперативным материалам <6>. ——————————— <6> Там же.
Эти объективные показатели свидетельствуют о крайне низкой эффективности противодействия коррупции. Они могут и должны быть другими, если принять во внимание реальные масштабы того же взяточничества и оргштатные возможности правоохранительных органов <7>. ——————————— <7> См.: Попов В. И. Указ. соч. С. 171.
Предупреждение коррупции, формирование и проведение активной антикоррупционной политики выступает в качестве самостоятельной функции государства. Под антикоррупционной функцией государства понимается совокупность действий, направленных на устранение причин коррупции, нормализацию работы государственного аппарата, устроенного по максимально удобной и полезной для всех членов общества технологии <8>. Не случайно целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе <9>. ——————————— <8> См.: Малько А. В., Петров М. П. Антикоррупционная функция современного Российского государства: проблемы формирования // Право и государство: теория и практика. 2005. N 7. С. 56 — 57. <9> См.: Указ Президента РФ от 13.04.2010 N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы» (с изм. от 13.03.2012) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 16. Ст. 1875.
В узком смысле антикоррупционная функция государства представляет собой непосредственное вытеснение из общества явлений коррупции на всех уровнях его организации с помощью специфических мер <10>. ——————————— <10> См.: Малько А. В., Петров М. П. Антикоррупционная функция современного Российского государства: проблемы формирования // Право и государство: теория и практика. 2005. N 7. С. 56 — 57.
Среди средств и методов противодействия коррупции особо выделяются организационные меры по предупреждению коррупции. Поэтому для наиболее полного и глубокого анализа происходящих в сфере противодействия коррупции процессов, понимания сущности планируемых и проводимых в этих целях мероприятий прежде всего необходимо рассмотреть организационные основы противодействия коррупции. Надо отметить, что ключевое значение имеют правовые средства противодействия коррупции. Принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» <11>, Национальной стратегии противодействия коррупции <12>, Национального плана противодействия коррупции <13> существенно усилило «организационно-правовой инструментарий для дальнейшего повышения эффективности антикоррупционной работы правоохранительной и судебной систем государства, общественных институтов и защиты прав и законных интересов граждан от коррупционных правонарушений» <14>. ——————————— <11> См.: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 21.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228. <12> См.: Указ Президента РФ от 13.04.2010 N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы» (ред. от 13.03.2012) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 16. Ст. 1875. <13> См.: Указ Президента РФ от 13.03.2012 N 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 — 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2012. N 12. Ст. 1391. <14> См.: Попов В. И. Преступность, угрожающая национальной безопасности России. М.: Изд-во СГУ, 2010. С. 172.
В частности, ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции» установила основные принципы противодействия коррупции. Принцип — основа, начало общественного явления, в частности, отрасли права или вида человеческой деятельности. Принципы противодействия коррупции — это внутренне присущие антикоррупционной деятельности и определяющие ее содержание исходные (руководящие) идеи. Они отражают политические, экономические и социальные закономерности развития современного российского общества, а равно нравственные и правовые представления граждан России относительно сущности, цели, задач и процедур противодействия современной коррупции. Принципы противодействия коррупции при реализации на практике приобретают значение императивных требований, определенных правил и обязывают всех участников антикоррупционной деятельности к соответствующему правомерному поведению или устанавливают определенные запреты <15>. ——————————— <15> См.: Шумилов А. Ю. Комментарий к ст. 2. Основные принципы противодействия терроризму // Терроризм. Правовые аспекты противодействия. Изд. 2-е, перераб. и доп. М., 2006.
Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах: 1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами <16>. ——————————— <16> См.: ст. 3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 21.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
В Национальной стратегии противодействия коррупции Российской Федерации в качестве основных принципов противодействия коррупции закреплены следующие: а) признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации; б) использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции; в) стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе «О противодействии коррупции»; г) конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, национальной стратегии противодействия коррупции, Национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах <17>. ——————————— <17> См.: Указ Президента РФ от 13.04.2010 N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы» (с изм. от 13.03.2012) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 16. Ст. 1875.
В мире существует много стран, которые успешно побеждают коррупцию. Яркий пример успешной борьбы продемонстрировали Норвегия, Германия, Италия, Испания, США и Сингапур. Самый последний успешный пример — Грузия. Творец сингапурского чуда Ли Кван Ю, который сумел искоренить коррупцию и добиться фантастических успехов в экономике, выделяет три главных принципа для решения проблемы коррупции: чистая центральная власть, неотвратимость наказания, хорошее вознаграждение за работу и стимулирование честной работы госслужащих <18>. ——————————— <18> См.: Интервью: Ли Куан Ю, создатель сингапурского чуда, министр-наставник Сингапура // Ведомости. 26.10.2005.
Одной из проблем, выявленных в процессе исследования, является дискуссия о перспективах создания в России специального органа для борьбы с коррупцией. Правовые предпосылки для этого имеются <19>. Так, ст. 6 Конвенции ООН против коррупции содержит положение о том, что «каждое государство-участник обеспечивает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, наличие органа или, в надлежащих случаях, органов, осуществляющих предупреждение коррупции» <20>. В свою очередь, ст. 20 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию обязывает государства-участников учредить специальные органы для борьбы с коррупцией, обладающие особым статусом и наделенные значительными полномочиями <21>. ——————————— <19> Конвенция ООН против коррупции принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. От имени России Конвенция подписана в г. Мерида (Мексика) 09.12.2003 на основании распоряжения Президента РФ от 06.12.2003 N 581-рп «О подписании Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции». Ратифицирована Конвенция Федеральным законом от 08.03.2006 N 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции». Ратификационная грамота депонирована генеральному секретарю ООН от имени России 09.09.2006. Вступила в силу для России Конвенция 08.06.2006 Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173) заключена в г. Страсбурге (Франция) 27.01.1999. От имени России Конвенция подписана тогда же на основании распоряжения Президента РФ от 25.01.1999 N 18-рп «О подписании Российской Федерацией Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию». Ратифицирована Конвенция Федеральным законом от 25.07.2006 N 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» без каких-либо заявлений. Вступила в силу для России Конвенция 01.02.2007. В г. Страсбурге 15.05.2003 подписан Дополнительный протокол к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 191), однако Россия в данном международном акте не участвует. Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173), являясь международными договорами Российской Федерации, возлагают на Россию соответствующие международно-правовые обязательства, в рамках исполнения которых наряду с прочим разработан и принят вошедший в «пакет антикоррупционных законов» Федеральный закон от 25.12.2008 N 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003 и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». <20> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень международных договоров. 2006. N 10. С. 7 — 54. <21> См.: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173) [рус., англ.] (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999) // Бюллетень международных договоров. 2009. N 9. С. 15 — 29.
Согласно ч. 5 ст. 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц (далее — органы по координации деятельности в области противодействия коррупции), наделенные правом: 1) подготавливать проекты указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации; 2) подготавливать проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации; 3) издавать акты (совместные акты) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 4) передавать полученные данные о совершении коррупционных правонарушений в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке. Упоминаемые в Федеральном законе «О противодействии коррупции» органы по координации деятельности в области противодействия коррупции вправе представлять на рассмотрение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации подготовленные ими проекты указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации. По мнению С. Н. Шишкарева, данные коллегиальные органы не могут рассматриваться в качестве субъектов антикоррупционной политики, обладающих всей полнотой полномочий для осуществления своих функций, что свидетельствует об отсутствии «основного механизма противодействия коррупции» <22>. ——————————— <22> Шишкарев С. Н. Российское законодательство в сфере противодействия коррупции: перспективы дальнейшего развития // Общество и право. 2010. N 2 (29). С. 157.
Характеризуя организационные основы противодействия коррупции, надо отметить, что в 2008 г. был образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (далее — Совет) в целях создания системы противодействия коррупции в Российской Федерации и устранения причин, ее порождающих <23>. ——————————— <23> См.: Указ Президента РФ от 19.05.2008 N 815 «О мерах по противодействию коррупции» (ред. от 28.02.2012) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 21. Ст. 2429.
В числе основных задач Совета названа подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции. Совет также призван осуществлять координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции, а также контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции. Так, в ходе заседания Комиссии по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов по осуществлению международных договоров Российской Федерации в области противодействия коррупции Президиума Совета, состоявшегося 24 апреля 2012 г., его участники выработали меры по организации выполнения рекомендаций, высказанных международными экспертами в рамках антикоррупционных мониторинговых механизмов Группой государств против коррупции (ГРЕКО) и Рабочей группой Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), рассмотрели дальнейшие перспективы взаимодействия с Европейским союзом и заслушали совместный доклад Минюста России и МИДа России о ходе подготовки к ратификации Дополнительного протокола к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999. По результатам обсуждения Комиссией рекомендовано подготовить «дорожную карту» приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с требованиями указанного Протокола <24>. ——————————— <24> URL: http://state. kremlin. ru/council/12/news/15169.
Кроме того, в рамках проводимой антикоррупционной политики Президент Российской Федерации определил перечень органов государственной власти, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999, касающихся международного сотрудничества: Министерство юстиции Российской Федерации — по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел; Генеральная прокуратура Российской Федерации — по иным вопросам международного сотрудничества <25>. Президент Российской Федерации установил перечень органов государственной власти, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи. К ним относятся: Министерство юстиции Российской Федерации — по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел; Генеральная прокуратура Российской Федерации — по иным вопросам взаимной правовой помощи <26>. ——————————— <25> См.: Указ Президента РФ от 18.12.2008 N 1800 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 51. Ст. 6141. <26> См.: Указ Президента РФ от 18.12.2008 N 1799 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 51. Ст. 6140.
Как видим, Президент Российской Федерации не только осуществляет координирующую функцию (он является председателем Совета), но и в рамках нормотворческой деятельности наделяет отдельные органы государственной власти специальными полномочиями в сфере противодействия коррупции. Однако здесь не идет речь о специализированном органе противодействия коррупции в буквальном толковании положений Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173), для которого эта деятельность была бы единственной, а не одним из направлений деятельности (например, взаимная правовая помощь). В разрешении этого вопроса может быть полезен опыт ряда зарубежных стран. Например, в Конгрессе США, парламентах Великобритании, Канады, Франции, Италии образованы постоянно действующие комиссии, уполномоченные осуществлять контроль, расследование и проверку соответствующих данных о коррупции. К сожалению, аналогичные структуры в России не созданы. А таковыми могли быть независимые комиссии, независимый прокурор или независимый судья. Важно, чтобы была установлена особая процедура их назначения и снятия, обеспечена надежная защита этих специалистов в течение срока их пребывания в должности и исключалась возможность их отстранения неправомочным органом. Авторы данного проекта имели в виду, что, работая в условиях гласности, проводя независимые расследования, они должны иметь доступ к документам и иной информации всех ветвей власти, включая Администрацию Президента и Правительство. При этом предполагалось, что, будучи подлинно независимыми от государства, эти органы действуют строго законно, иначе сами могут стать репрессивными аппаратами <27>. ——————————— <27> См.: Попов В. И. Противодействие организованной преступности, коррупции, терроризму в России и за рубежом. М., 2008. С. 150.
Вместе с тем в специальной литературе не только обосновывается необходимость создания специализированного органа противодействия коррупции, но и дается его понятие, очерчивается «круг» его полномочий. Так, С. Н. Шишкарев под «органом противодействия коррупции» предлагает понимать «государственный специализированный орган, предметом деятельности которого является противодействие коррупции» <28>. В компетенции органа должны входить: координация противодействия коррупции, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, разработка законопроектов антикоррупционной направленности, антикоррупционная профилактика <29>. Однако, как видно, автором оставлены без внимания вопросы привлечения к уголовной ответственности за преступления коррупционной направленности. ——————————— <28> Шишкарев С. Н. Российское законодательство в сфере противодействия коррупции: перспективы дальнейшего развития // Общество и право. 2010. N 2 (29). С. 158. <29> Там же.
Другое предложение сформулировано Д. П. Обуховым, который обосновал создание в рамках реформы государственной правоохранительной сферы единого межведомственного органа — Национального антикоррупционного комитета Российской Федерации, отвечающего за борьбу с коррупцией и организованной преступностью <30>. По мнению автора, данный шаг будет способствовать минимизации так называемых «ведомственных интересов» при проведении оперативно-розыскных мероприятий, что приведет к снижению уровня «транзакционных издержек субъектов правоохранительной сферы» <31>. Как полагает автор, структура Национального антикоррупционного комитета должна соответствовать поставленным перед ним задачам для деятельности как внутри государства, так и за его пределами. В зависимости от характера среды, порождающей коррупционную угрозу, соответствующие структурные подразделения антикоррупционного комитета должны возглавлять представители тех или иных силовых ведомств — Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы по финансовому мониторингу Российской Федерации и других министерств и ведомств <32>. ——————————— <30> См. подробнее: Обухов Д. П. Формирование организационно-экономического механизма противодействия коррупции в социальной сфере: Автореф. дис. … к. э.н. СПб., 2012. С. 16 — 17. <31> Обухов Д. П. Формирование организационно-экономического механизма противодействия коррупции в социальной сфере: Автореф. дис. … к. э.н. СПб., 2012. С. 16. <32> См.: Обухов Д. П. Указ. соч. С. 17.
Данные предложения интересны и представляются своевременными, ведь именно отсутствие специализированного органа противодействия коррупции препятствует присоединению Российской Федерации к Дополнительному протоколу к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 191) и обогащению тем самым национальной правовой системы апробированными за рубежом правовыми и организационными механизмами противодействия коррупции. Считаем, что решение данного вопроса должна предварять открытая научная дискуссия.
