(Сандугей А. Н.) («Миграционное право», 2007, N 2)
К ВОПРОСУ О ВЛИЯНИИ НЕЛЕГАЛЬНОЙ МИГРАЦИИ НА ЭКОНОМИЧЕСКУЮ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИИ
А. Н. САНДУГЕЙ
Сандугей А. Н., заместитель начальника НИЦ ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук.
В первой половине 90-х годов XX в. российское общество столкнулось с новым явлением — нелегальной миграцией. Резкое усиление внешнего миграционного давления было обусловлено особым геополитическим положением Российской Федерации, относительно свободным въездом в страну из-за сохраняющейся и по сей день «прозрачности» границ со странами СНГ. По мнению специалистов, за последнее десятилетие масштабы нелегальной миграции достигли невероятных размеров. При этом взгляды экспертов существенно расходятся в оценке количества иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации без определенного правового статуса. Экспертные оценки числа нелегальных мигрантов варьируют от 5 — 7 млн. находящихся на территории страны <1> до 20 млн. пребывающих ежегодно <2>. ——————————— <1> См.: Миграционные процессы и государственный контроль // Общественно-политическая газета. Миграционный вестник. 2004. N 1. <2> См.: Ромодановский К. О. Доклад в Государственной Думе // Миграционное право. 2006. N 1.
Некоторые исследователи называют число мигрантов от 250 тыс. до 7 млн. <3>. Иногда в публикациях отмечается присутствие в стране свыше 10 млн. нелегалов <4>. В действительности получить точные количественные оценки нелегальной миграции и занятости иностранцев в стране не представляется возможным. Впрочем, на этом фоне Россия не выглядит одинокой — та же проблема стоит при оценке численности мигрантов во всех государствах мира. Следовательно, рассматривать зависимость экономической безопасности государства от роста масштабов нелегальной миграции можно лишь с определенной долей вероятности. ——————————— <3> См.: Красинец С. Е., Кубишин С. Е., Тюрюканова В. Е. Нелегальная миграция в Россию. М., 2000. С. 69. <4> Напр., оценки численности в стране китайцев колеблются от нескольких сот тысяч до 2,0 — 2,5 млн. человек. См.: Смирнова Е. С. Проблемы правового статуса иностранцев в условиях глобализации. М., 2003. С. 380.
Вместе с тем большое число научных публикаций, а главное — сообщений в СМИ о массированном вторжении нелегалов на территорию Российской Федерации, которое становится «настоящим бедствием и реальной стратегической угрозой для экономической безопасности России» <5>, вызывают определенное беспокойство. Как правило, все публикации по данной проблематике актуализируются негативным пониманием миграции. Расставляя акценты на отрицательных сторонах миграции — преступности иностранных граждан, вывозе капитала, росте теневой экономики и коррупции, авторы, за редким исключением, рассматривают ее положительные эффекты. ——————————— <5> См.: Алегин А. П. Современный потребительский рынок: криминологический аспект // Российский следователь. 2006. N 8.
Действительно, нелегальную миграцию сопровождают указанные асоциальные явления. Нельзя не согласиться и с мнением экспертов о том, что среди основных рисков для России в экономической сфере следует выделить криминализацию экономики и утечку капитала из страны <6>. В то же время, насколько незаконная миграция в комплексе влияет на криминогенную обстановку, рынок труда и тем более на экономическую безопасность Российской Федерации, исследования не проводились. ——————————— <6> См.: Акимов В. А. Оценка и прогноз стратегических рисков России: теория и практика // Право и безопасность. 2004. N 1; Кирьянов А. Ю. Экономическая безопасность как особое направление обеспечения региональной безопасности в современном российском государстве // Адвокатская практика. 2006. N 1.
Средства массовой информации приводят далеко не радостную статистику: «За последние 10 лет число преступлений, совершаемых иностранными гражданами в России, увеличилось в 2,5 раза, а в минувшем 2005 г. — составило более 51 тысячи, многие из которых совершены в составе группировок» <7>. Однако нельзя утверждать, что преступность иностранцев является реальной угрозой безопасности России, если удельный вес совершаемых ими преступлений составляет не более 1,37% от общего числа зарегистрированных <8>. ——————————— <7> См.: Миграцию пора выводить «из тени» // Парламентская газета. 2006. 16 марта. <8> См.: Состояние преступности в России // Спр. ГИАЦ МВД России. 2007. (Всего зарегистрировано в отчетном периоде — 3855373, из них совершено иностранными гражданами и лицами без гражданства — 53014.)
Проведенные исследования показали, что удельный вес преступлений, совершенных иностранцами на протяжении последнего десятилетия, колеблется в пределах 3% от общего массива зарегистрированных в стране. При этом количество совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства преступлений в экономической сфере незначительно. Учитывая, что среди иностранных работников выделяются две основные стратегии: первая — остаться в России и получить российское гражданство (44%) и вторая — зарабатывать, периодически возвращаясь на родину (20%), то возникновение преступных мотивов в их поведении предельно мало <9>. Это подтверждается в исследованиях немецкого криминолога Г. И. Шнайдера. Им установлено, что «в экономически развитых странах преступность иностранцев, выходцев из менее развитых стран незначительна» <10>. Следовательно, преступность иностранных работников, независимо от их правового статуса, практически не оказывает какого-либо влияния на состояние российской преступности, и тем более на преступность в сфере экономики. ——————————— <9> См.: Принудительный труд в современной России: нерегулируемая миграция и торговля людьми. Международная организация труда. М.: Права человека, 2004. <10> См.: Шнайдер Г. И. Криминология. М., 1995.
Другим дискуссионным вопросом является вывоз из страны капиталов нелегальными трудовыми мигрантами. Как и в случае с оценкой масштабов нелегальной миграции в Россию, мнения экспертов по данному вопросу разделились. В результате анализа, проведенного специалистами Федеральной налоговой службы, было выявлено, что только прямые убытки, ежегодно наносимые нелегальными мигрантами, составляют более 200 млрд. рублей <11>. По некоторым оценкам МВД России, иностранцами без определенного правового статуса вывозится ежегодно 13 — 15 млрд. долларов США, не облагаемых налогами <12>. ——————————— <11> См.: Ромодановский К. О. Там же. <12> См.: Амбросьев С. В. Некоторые аспекты противодействия криминальной экономике // Российский следователь. 2006. N 6.
Наряду с этими утверждениями существует иное (противоположное) мнение как о количестве вывозимых средств, так и о степени соответствующей угрозы. По данным Центрального банка Российской Федерации, за 12 месяцев с апреля 2004 г. через систему денежных переводов и почту в страны СНГ официально ушло 737 млн. долларов США. По данным Центра демографии и экологии человека Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, за 2005 г. было отправлено около 970 млн. долларов США. Несмотря на проявляющуюся тенденцию роста, эти цифры значительно меньше, чем указанные выше. В 2001 г. Научно-исследовательским институтом внешнеэкономических связей Министерства экономического развития и торговли РФ были проведены исследования материального положения и уровня жизни трудовых мигрантов в России. Согласно исследованию, проведенному в шести регионах страны (Санкт-Петербург, Саратов, Ставрополь, Улан-Удэ, Хабаровск, Владивосток), деньги из России пересылают около 35% мигрантов, что несколько ниже, чем по данным аналогичного исследования ситуации в Москве в 1999 г. (47%). При этом каждый из них ежемесячно отправляет на родину около 109 долл. США в месяц, и это составляет примерно 1308 долл. США в год <13>. ——————————— <13> См.: Полетаев Д. В. Проблема незаконной миграции в России: реалии и поиск решений (по итогам социологического обследования) // Междунар. орг. по миграции (МОМ). Бюро МОМ в России. М.: Гендальф, 2004. Ст. 77.
На основании приведенных данных можно с достаточной степенью ответственности подсчитать суммы, вывозимые нелегальными мигрантами. Если принять за общую численность последних среднюю экспертную оценку в 5 — 7 млн. человек, то получим следующий результат: 5 — 7 млн. чел. x 35% x 1308 долл. США = 2289 — 3204 млн. долл. США. Даже если предположить, что деньги пересылает каждый мигрант, а не 35%, то получим: 5 — 7 млн. чел. x 1308 = 6540 — 9156 млн. долл. США. Таким образом, можно утверждать, что из России ежегодно трудовыми мигрантами вывозится от 2,3 до 9 млрд. долл. США. Соответственно, среднее значение составляет 3,4 млрд. долл. США. Следовательно, речь не идет о 13 — 15 млрд. долларов, вывозимых нелегальными трудовыми мигрантами за пределы страны. При этом фактические потери российской экономики составляют намного меньше. Учитывая сформировавшееся общественно-политическое мнение об экономической угрозе, исходящей от нелегальных трудовых мигрантов, в 2005 г. Федеральной миграционной службой России совместно с Федеральной налоговой службой России и Федеральной службой по труду и занятости РФ был проведен эксперимент по легализации незаконных трудовых мигрантов, въехавших на территорию Российской Федерации в безвизовом порядке. В результате амнистии выявилось урегулирование правового статуса около 7,4 тыс. «нелегалов» на 403 народнохозяйственных объектах <14>. ——————————— <14> См.: О ходе реализации государственной миграционной политики Федеральной миграционной службой в 2005 г. // Информационно-аналитические материалы ФМС России. М., 2006.
Если предположить возможность легализации всех незаконно находящихся на территории Российской Федерации трудовых мигрантов, то, оперируя уже используемыми нами цифрами, реальные экономические потери (с учетом подоходного налога 30%) составят от 0,69 до 2,7 млрд. долл. США. Соответственно среднее значение потерь российской экономики от неуплаты налогов данной категорией лиц составляет 1 млрд. долл. США. Однако этими цифрами можно оперировать только при условии, что работодатели будут выплачивать легализованным мигрантам заработную плату в размере не менее 10 тыс. руб., что само по себе не отвечает современным реалиям российского рынка труда. Крайне важно понимать, что эти цифры охватывают вывоз денежных средств только теми мигрантами, которые работают в России по найму или как мелкие предприниматели. Относительно криминального бизнеса, теневой экономики, нелегально эксплуатирующей рабочую силу, в том числе и иностранную, данные могут быть иными. Например, по экспертным оценкам, незаконный отток валюты в результате деятельности предприятий и организаций, подконтрольных преступным группам, только по Новороссийскому порту составляет в год около 1 млрд. долл. США <15>. По оперативным данным, лишь с одной нефтеналивной базы указанного порта ежегодно осуществляется хищений нефтепродуктов, путем их вывоза за рубеж, на сумму, превышающую 0,3 млрд. долл. США. По аналогичной схеме развивается ситуация практически во всех морских портовых комплексах России. ——————————— <15> См.: Милякина Е. В., Росса А. А. Экономико-правовые проблемы обеспечения экономической безопасности на морском транспорте // Законодательство и экономика. 2006. N 7, 8.
Как видим, проведенный анализ пороговых значений потерь бюджета страны от неуплаты нелегальными мигрантами налогов несоизмерим с прямыми потерями нашего государства от иных преступлений в экономической сфере. Характерно также то, что для резидентов Российской Федерации традиционно свойственно уклонение от налогов. Они, так же как и нелегальные мигранты, выплачивают местным «предпринимателям», чиновникам, представителям милиции и криминальным группам требуемые ими суммы. Следовательно, говорить о чрезмерном влиянии незаконной миграции на экономическую безопасность страны пока преждевременно <16>. ——————————— <16> Что же касается самой проблемы вывоза капитала мигрантами, то в Докладе глобальной комиссии по международной миграции указывается «Денежные переводы мигрантов являются их личными средствами и не должны присваиваться государствами» // См.: Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности. Доклад Глобальной комиссии по международной миграции. М., 2006. С. 26.
Среди экспертов существует мнение, что в качестве экономических последствий нелегальной миграции выступает обострение ситуации на рынках труда, вытеснение российских фирм и работников. Вместе с тем исследования, проведенные российскими учеными, показывают, что их авторы не рассматривают всерьез конкуренцию местному населению со стороны мигрантов. Так, исследования (при финансовой поддержке РФФИ, проект N 05-06-87056) показали, что в самом притягательном для мигрантов московском регионе «они не представляют серьезной конкуренции работающим москвичам, не влияют сколько-нибудь существенно на уровень безработицы, которая очень беспокоит москвичей». Дело в том, что на бирже труда большую часть зарегистрированных безработных составляют ученые и служащие. Мигранты же на эти места не могут, да и не желают претендовать <17>. Следует отметить, что и в других российских регионах похожая ситуация. Например, по мнению А. В. Дмитриева, утверждать, что китайские гастарбайтеры занимают рабочие места местного населения в Дальневосточном федеральном округе, по меньшей мере, некорректно. Напротив, они, способствуя развитию местного хозяйства, косвенно увеличивают занятость резидентов <18>. ——————————— <17> См.: Дмитриев А. В. Миграция: конфликтное измерение. М., 2006. С. 249. <18> См.: Там же. С. 295.
В завершение отмечу, что, наряду с обоснованными заключениями экспертов о положительных факторах международной трудовой иммиграции, исторически сложились два подхода к ее восприятию: позитивный и негативный. Если приверженцы позитивного подхода говорят о ее положительном эффекте, то сторонники жесткой иммиграционной политики все чаще заявляют о реальной угрозе экономической безопасности со стороны неконтролируемых иммиграционных потоков. Учитывая, что в условиях глобализации концепция российской иммиграционной политики еще не раз подвергнется изменениям, достаточно трудно занять ту или иную позицию. Вместе с тем на сегодняшний день нельзя отрицать необходимость принятия государством жестких мер по борьбе с незаконной миграцией и ее негативными последствиями. Одновременно также следует помнить, что некоторые принимающие страны уже столкнулись с тем, что экономические последствия борьбы с нелегальной занятостью могут быть неблагоприятными, особенно в сферах, где с ее помощью производится значительное количество отраслевого продукта. Например, по оценке голландских ученых, экономические потери от полной ликвидации нелегальной занятости в каждой конкретной отрасли могут быть сопоставимы с ее показателями в целом <19>. ——————————— <19> См.: Красинец С. Е., Кубишин С. Е., Тюрюканова В. Е. Нелегальная миграция в России: выбор стратегии регулирования // Иммиграционная политика западных стран: Альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской. М., 2002. С. 234.
Россия, конечно, не Нидерланды, но и вклад нелегальных мигрантов в сферу строительства, сельского хозяйства, оказания услуг в условиях существования теневых сторон нашей экономики нельзя не учитывать. Следовательно, при разработке концептуальных мер борьбы с нелегальной занятостью необходимо максимально учитывать зарубежный опыт, особенно аккуратно обращаясь к программам легализации. При этом сторонникам жесткой иммиграционной политики надо согласиться с мнением о том, что к нелегальной миграции необходимо подходить через позитивное понимание объективно существующего явления, говоря не только о его последствиях, но и об его эффекте, положительных моментах. Ведь известно, что нелегальная иммиграция вдвойне выгодней легальной — по той простой причине, что именно бесправный нелегал особенно удобен для неограниченной эксплуатации. Выгоды от нелегалов ощущает каждый, кто столкнется с иммигрантом как работодатель, потребитель услуг и, к общему стыду, «правоохранитель» <20>. ——————————— <20> См.: Вишневский А. Г. Альтернативы миграционной стратегии // Россия в глобальной политике. 2004. N 6. С. 34.
Конечно, извлечение пользы от нелегальной иммиграции не должно сводиться к «трудовым отношениям периода Римской империи», но и борьба против нелегальной иммиграции не должна быть изолирована от общего контекста иммиграционной политики России, которая, в свою очередь, является частью общей политической стратегии.
