СОДЕРЖАНИЕ, ФОРМА И ОСОБЕННОСТИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ СЛУЖЕБНОГО КОНТРАКТА
А. А. ОСИН
Служебный контракт в свете реформирования государственной службы
Служебный контракт является одним из нововведений в области государственно-служебных правоотношений. Слово «нововведение» в предыдущем предложении при желании можно было бы взять в кавычки, учитывая то обстоятельство, что, по сути, служебный контракт (как мы увидим далее) имеет много общего с трудовым договором, однако если подходить формально, то ранее в сфере государственной службы такого понятия, как служебный контракт, не существовало. Поэтому, хотя вопрос статуса служебного контракта остается открытым, будем формалистами. Вместе с введением государственной гражданской службы, обусловленной реформированием государственной службы в целом, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 58-ФЗ) упоминает о контракте впервые в статье 12, устанавливая, что на государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида (пункт 1 статьи 12). При этом самого определения контракта в указанном Федеральном законе не дается. Говорится только, что Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту (пункт 1 статьи 12). Повторимся, что нововведением служебный контракт является только по форме, так как по содержанию он перекликается с трудовым договором, понятие которого содержится в Трудовом кодексе Российской Федерации (далее — ТК РФ). С той же последовательностью, с которой «рабочее время» стало «служебным временем», «рабочая неделя» — «служебной неделей», «дисциплина труда» — «служебной дисциплиной», трудовой договор был преобразован в служебный контракт. Нельзя сказать, что все дело ограничилось простым переименованием и на этом закончилось. Нет. Служебный контракт в настоящее время является понятием, которое довольно органично вписывается в систему государственно-служебных отношений и имеет свои специфические особенности и отличия от трудового договора. Речь об этом пойдет ниже. При раскрытии понятия «служебный контракт» и при его дальнейшем рассмотрении неизбежно проведение параллелей с понятием «трудовой договор», так как выше было отмечено, что служебный контракт как понятие возник не на пустом месте. Переход в рамках государственно-служебных отношений к служебному контракту с заимствованием элементов трудового договора, по нашему мнению, не является недостатком, скорее, наоборот. Взяв за основу правовой институт, уже проверенный временем и отработанный на практике, законодатель привнес в него новые черты и отличительные особенности, начиная с названия, порядка заключения и заканчивая структурой служебного контракта, которая теперь наполнена новым содержанием. В принципе, для того, чтобы оценить плюсы и минусы служебного контракта, невозможно обойтись без сопоставления его с трудовым договором, так как ранее, до вступления в силу Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 79-ФЗ, Закон), государственно-служебные отношения по прохождению государственной службы строились именно на основе трудового договора. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (регулировавший данную сферу правоотношений и ныне утративший силу) не содержал специфических норм относительно документа, устанавливающего права и обязанности сторон государственно-служебных правоотношений — государственного органа и государственного служащего, при поступлении последнего на государственную службу. При анализе самого названия «служебный контракт» возникает вопрос: почему законодатель решил вернуться к термину, существовавшему ранее в Кодексе законов о труде РСФСР и исключенному оттуда с принятием ТК РФ? «Контракт» (от лат. contractus) означает «договор», «соглашение» (чаще — письменное) с взаимными обязательствами для договаривающихся сторон <1>. Это определение не содержит каких-либо особенностей или отличий от определения понятия «договор», к тому же, как видно, в самом определении упомянуто слово «договор». Фактически слова «контракт» и «договор» являются синонимами. Считаем, что возвращение к использованию этого иностранного термина в сфере гражданской службы обусловлено, в первую очередь, стремлением отграничить государственно-служебные отношения от чисто трудовых отношений и, кроме того, словосочетание «служебный контракт», на наш взгляд, более точно отражает природу государственно-служебных отношений как отношений власти-подчинения. Это словосочетание, на наш взгляд, как-то дисциплинирует, и в его звучании есть что-то от словосочетания «служба по контракту», применяемом до сих пор в среде военных и в правоохранительных органах. ——————————— <1> Словарь иностранных слов. М.: «Русский язык», 1988. С. 249.
Возвращаясь к вопросу отграничения служебного контракта от трудового договора, необходимо отметить, что этот процесс следует оценивать в русле проводимой в настоящее время реформы государственной службы. В Указе Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» (далее по тексту — Федеральная программа) было установлено, что одним из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации. Создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации и являлось той конечной целью, к которой стремился законодатель, разрабатывая законопроект о государственной гражданской службе. Стоит отметить, что для повышения эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней в соответствии с указанной Федеральной программой ставилась помимо всего прочего задача по созданию условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы. А для решения этой и других поставленных задач предполагалось в рамках реализации Федеральной программы проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов, в том числе и по применению служебных контрактов. Создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации, на наш взгляд, подразумевало то, что нормы законодательства о государственной гражданской службе будут автономны и иметь приоритет перед нормами трудового законодательства. Это находит подтверждение в статье 73 Федерального закона N 79-ФЗ, устанавливающей, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной указанным Федеральным законом <2>. ——————————— <2> В новой редакции Трудового кодекса Российской Федерации (от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ) статья 11 также дополнена нормой, устанавливающей, что на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе.
Напомним, что в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержалась прямо противоположная норма, а именно: что на государственных служащих распространялось действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом (пункт 3 статьи 4).
Содержание служебного контракта
Впервые служебный контракт упоминается в Федеральном законе N 79-ФЗ в связи с определением статуса гражданского служащего. Статьей 13 Закона установлено, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Из этого можно сделать вывод о том, что служебный контракт является одним из ключевых понятий всего законодательства о государственной гражданской службе. Необходимо отметить, что первоначально в Федеральном законе N 58-ФЗ в определении государственного гражданского служащего не содержалось указания на такие отличительные признаки гражданского служащего, как осуществление им профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы именно в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Это обстоятельство служит еще одним доказательством того, какое значение законодатель придает роли служебного контракта для всей сферы государственно-служебных правоотношений. Служебному контракту, как понятию, целиком посвящена глава 5 Федерального закона N 79-ФЗ. В этой главе определяются содержание, форма, порядок и условия заключения служебного контракта, срок его действия, особенности прохождения испытания при поступлении на гражданскую службу, основания и порядок изменения существенных условий служебного контракта, условия перевода на другую должность гражданской службы, порядок временного замещения иной должности гражданской службы и отстранения от замещаемой должности. Кроме того, в этой же части Закона описано регулирование отношений, связанных с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы. Мы остановимся подробно только на тех вопросах, которые определяют тему нашей работы, а именно: раскроем содержание служебного контракта, отметим особенности заключения служебного контракта и, наконец, поговорим о форме служебного контракта. В соответствии со статьей 23 Федерального закона N 79-ФЗ служебный контракт — это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. Отметим, что одной стороной служебного контракта является представитель нанимателя, по закону им может быть либо руководитель государственного органа, либо лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющий полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации (статья 1 Федерального закона N 79-ФЗ). Интересна одна особенность, а именно: кто же является нанимателем государственного служащего? Согласно пункту 3 статьи 10 Федерального закона N 58-ФЗ, нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации — соответствующий субъект Российской Федерации. Таким образом, в основу реформирования государственной службы был заложен принцип, согласно которому государственный служащий служит непосредственно государству (Российской Федерации либо субъекту Российской Федерации), а не органу государственной власти. Это новшество совершенно справедливо отмечено некоторыми специалистами в области государственной службы <3>. ——————————— <3> См., например: Чиканова Л. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 4.
Отметим, что эта идея служения непосредственно государству восходит к Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. N Пр-1496), которой было установлено, что основным принципом функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих в числе прочих является служение интересам гражданского общества и государства, а предметами регулирования служебного контракта являются обязательства Российской Федерации и федерального государственного служащего, а также обязательства субъекта Российской Федерации и государственного служащего субъекта Российской Федерации, принимаемые на себя соответствующим государственным органом и государственным служащим. Условия служебного контракта и составляют его содержание. Федеральный закон N 79-ФЗ разделяет условия служебного контракта на существенные условия и просто условия, которые могут присутствовать в служебном контракте, а могут отсутствовать. В служебном контракте указываются фамилия, имя, отчество гражданина или гражданского служащего и наименование государственного органа (фамилия, имя, отчество представителя нанимателя), так звучит пункт 2 статьи 24 Федерального закона N 79-ФЗ. Неясно, почему наряду с фамилией, именем, отчеством гражданина или гражданского служащего необходимо указывать наименование государственного органа, ведь, как уже говорилось, в Законе определено, что служебный контракт — это соглашение между представителем нанимателя и гражданином или гражданским служащим. Забегая вперед, отметим, что в примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации, наименование государственного органа отсутствует. Такой подход представляется правильным, соответствующим духу и букве закона, иначе принцип служения государству, закрепленный в Законе, опять будет подменен государственно-служебными отношениями между государственным органом и гражданским служащим и останется простой декларацией. Выделение в служебном контракте существенных условий в отдельную группу вызвано необходимостью придания им особого статуса. Для существенных условий установлена возможность их изменения (в определенных Законом случаях) в одностороннем порядке по инициативе представителя нанимателя, в то время как по общему правилу (пункт 5 статьи 24 Закона) условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон, и только в письменной форме. Представитель нанимателя может выступить с инициативой одностороннего порядка изменения существенных условий служебного контракта при одновременном наличии двух условий. Изменение существенных условий профессиональной служебной деятельности является первым условием, а вторым — неизменность должностных обязанностей гражданского служащего. Итак, существенными условиями служебного контракта являются (пункт 3 статьи 24 Закона): — наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа; — дата начала исполнения должностных обязанностей; — права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент; — виды и условия медицинского страхования гражданского служащего и иные виды его страхования; — права и обязанности представителя нанимателя; — условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за профессиональную служебную деятельность в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях; — режим служебного времени и времени отдыха (в случае если он для гражданского служащего отличается от служебного распорядка государственного органа); — условия оплаты труда (размер должностного оклада гражданского служащего, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности), установленные Федеральным законом N 79-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами; — виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью. Подробнее хотелось бы остановиться на таком существенном условии служебного контракта, как права и обязанности гражданского служащего, и сопутствующем им должностном регламенте. Несмотря на то что служебный контракт является соглашением сторон (то есть изначально подразумевается, что его условия являются результатом двухстороннего и добровольного волеизъявления), все же в некоторых случаях ни представитель нанимателя, ни гражданин или гражданский служащий не имеют возможности при заключении служебного контракта отступать от условий, императивно установленных Федеральным законом N 79-ФЗ. Это отчасти касается прав и обязанностей сторон. Так, в служебный контракт в обязательном порядке включаются: обязанность представителя нанимателя предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также предоставить указанному гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии (пункт 2 статьи 23 Закона). Наряду с указанными обязанностями представителя нанимателя гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа (пункт 3 статьи 23 Закона). То же самое касается и должностного регламента гражданского служащего. Определения должностного регламента в Федеральном законе 79-ФЗ не содержится, установлено только, что в соответствии с ним осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего (пункт 1 статьи 47), причем утверждается должностной регламент представителем нанимателя. Исходя из изложенного получается, что гражданский служащий опять не вправе повлиять на такое важное условие служебного контракта, как должностной регламент, в котором сосредоточены такие важные параметры служебной деятельности, как: — квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности; — должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы; — перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; — перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений; — сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений; — порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями; — перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа; — показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Вообще, анализируя статьи Закона, связанные со служебным контрактом, все больше приходишь к выводу, что служебный контракт как соглашение (если под этим словом подразумевается согласие сторон на те или иные условия и свободное волеизъявление при их формулировке) является чем-то эфемерным. Действительно, в законодательстве о гражданской службе так детально регламентировано содержание служебного контракта, что включение в него каких-то иных условий просто теряет смысл. Закон либо сам устанавливает нормы, обязательные для исполнения, либо отсылает к иным нормативным правовым актам, уже принятым, или тем, которые должны быть приняты. Для примера можно взять упоминавшийся уже Указ Президента Российской Федерации, утвердивший примерную форму служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Гражданину или гражданскому служащему просто остается «соглашаться» с теми условиями, которые ему предлагают Закон и иные нормативные правовые акты. У представителя нанимателя задача еще сложнее, так как он сильнее скован рамками Закона. С одной стороны, Закон устанавливает, что служебный контракт не может ухудшать условия прохождения гражданской службы и ущемлять права гражданского служащего, установленные Федеральным законом N 79-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 4 статьи 26). А с другой стороны — ограничивает, запрещая требовать от гражданского служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных служебным контрактом и должностным регламентом (пункт 7 статьи 24). Не зря этот Закон называют «административным» законом (базовым «административным» законом) <4>. ——————————— <4> Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. N 12; 2006. N 1, 2.
Важное значение при заключении служебного контракта имеет его продолжительность, иными словами — срок служебного контракта. Служебные контракты заключаются на определенный срок (срочные служебные контракты) и на неопределенный срок. Интересен тот факт, что Федеральный закон N 58-ФЗ предусмотрел кроме вышеупомянутых двух видов служебных контрактов, классифицирующихся в зависимости от срока, на который они заключаются, еще один, третий вид. В соответствии с пунктом 3 статьи 12 указанного Закона контракт может заключаться с гражданином также на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания. В Федеральном законе N 79-ФЗ такой вид служебного контракта не фигурирует, так как, по всей видимости, законодатель совершенно правильно учел, что этот третий вид служебного контракта на самом деле не образует самостоятельного вида, а является всего-навсего разновидностью срочного служебного контракта. Обучение же в образовательном учреждении профессионального образования с обязательством последующего прохождения гражданской службы является лишь основанием, условием для заключения срочного служебного контракта (подпункт 3 пункта 4 статьи 25 Федерального закона N 79-ФЗ). Традиционно срок срочного служебного контракта колеблется в пределах от одного года до пяти лет, с оговоркой в Законе про возможность заключения срочного служебного контракта на иной срок, если это будет прямо предписано Федеральным законом N 79-ФЗ. Заключение срочного служебного контракта зависит от трех факторов: категории замещаемой должности гражданской службы и условий прохождения гражданской службы. О третьем факторе из-за его специфичности разговор пойдет отдельно. Итак, первый фактор — «категория замещаемой должности гражданской службы», в зависимости от него с гражданином или гражданским служащим может быть заключен срочный служебный контракт только в двух случаях (в Федеральном законе N 79-ФЗ они объединены одним подпунктом): если замещаемая должность гражданской службы относится к категории «руководитель» или категории «помощники (советники)» (подпункт 1 пункта 4 статьи 25). Все остальные случаи заключения срочного служебного контракта связаны с условиями прохождения гражданской службы. К ним в соответствии с подпунктами 2 — 7 пункта 4 статьи 25 относятся: — замещение должности гражданской службы на период отсутствия гражданского служащего, за которым в соответствии с Федеральным законом N 79-ФЗ и другими федеральными законами сохраняется должность гражданской службы; — замещение должности гражданской службы после окончания обучения гражданином, заключившим договор на обучение в образовательном учреждении профессионального образования с обязательством последующего прохождения гражданской службы; — замещение должности гражданской службы в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, иных представительствах Российской Федерации и представительствах государственных органов, находящихся за пределами территории Российской Федерации; — замещение должности гражданской службы в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций; — замещение временной должности гражданской службы или должности гражданской службы на период временного отсутствия гражданского служащего по соглашению сторон служебного контракта; — замещение должности гражданской службы, по которой частью 14 статьи 50 Федерального закона N 79-ФЗ установлен особый порядок оплаты труда. Перечень случаев, необходимых для заключения срочного служебного контракта, остается открытым, так как Закон оставляет за собой право устанавливать иные случаи, когда такой контракт может быть заключен, а также позволяет в этой связи пользоваться другими федеральными законами, в которых эти случаи предусмотрены (подпункт 8 пункта 4 статьи 25). Как мы уже отметили, существует еще один, третий, фактор, наличие которого обязывает представителя нанимателя заключать срочный служебный контракт с гражданским служащим. Этот фактор — возраст гражданского служащего. Гражданский служащий может замещать должность, не отнесенную к категории «руководитель» или категории «помощники (советники)», условия его службы могут не подпадать под условия, установленные в Законе как необходимые для заключения срочного служебного контракта. Но время неумолимо. Если гражданский служащий пройдет через все перипетии государственной службы и его должность не сократят при очередной реорганизации государственного органа, рано или поздно наступит возраст, по достижении которого представитель нанимателя не будет иметь права оставить его на государственной службе, кроме как заключив с ним срочный служебный контракт. Есть некоторые отличия, установленные Федеральным законом N 79-ФЗ, от норм, существовавших ранее, которые касаются возраста гражданского служащего. Достижение возраста 60 лет — этот тот рубеж, после которого возможно заключение только срочного служебного контракта. Заметим, что с гражданским служащим, достигшим этого возраста, в обязательном порядке (подчеркнем — в обязательном) служебный контракт (даже если он был заключен на неопределенный срок) перезаключается на срочный служебный контракт, причем минимальный срок такого контракта равен одному году, а максимальный — пяти годам. Это условие отсутствовало в Федеральном законе N 119-ФЗ. Проиллюстрируем сказанное. Гражданский служащий служит в государственном органе на основании служебного контракта, который был заключен с ним на неопределенный срок. Когда этому служащему исполняется 60 лет, представитель нанимателя должен перезаключить с ним служебный контракт на срочный, определив только его срок: в рамках от одного года до пяти лет. Только после окончания срока перезаключенного служебного контракта гражданский служащий может быть уволен с государственной службы. Федеральный закон N 79-ФЗ установил предельный возраст пребывания на гражданской службе, повысив его до 65 лет (пункт 6 статьи 25) <5>. Ранее предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы был определен в 60 лет (пункт 3 статьи 25 Федерального закона N 119-ФЗ). Замещение должности гражданской службы гражданским служащим по достижении им возраста 65 лет в настоящее время не допускается. После 65 лет возможно заключение с гражданином (бывшим гражданским служащим) только срочного трудового договора на замещение должности, не являющейся должностью гражданской службы. ——————————— <5> Интересная деталь: Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N Пр-1496) для государственных служащих, замещающих должности государственной гражданской службы категории «советники», предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе устанавливать вообще не планировалось.
Особенности заключения служебного контракта
Одной из основных особенностей при заключении служебного контракта является следующая особенность. Служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы (пункт 1 статьи 26 Федерального закона N 79-ФЗ). То есть, исходя из этой нормы права, основанием для заключения служебного контракта является акт государственного органа о назначении на должность гражданской службы, служебный контракт в данном случае вторичен. В то время как в соответствии с трудовым законодательством наоборот трудовой договор является основанием оформления приказа (распоряжения) о приеме на работу (часть 1 статьи 68 ТК РФ). Трудовой договор в этом случае является первичным, и содержание приказа (распоряжения) работодателя должно соответствовать условиям заключенного трудового договора. Введя новый порядок заключения служебного контракта по сравнению с существующим порядком заключения трудового договора, законодатель, на наш взгляд, оставил без ответа один вопрос, не урегулированный Федеральным законом N 79-ФЗ. В законе не установлен срок с момента издания акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы до момента заключения служебного контракта. В ТК РФ все ясно и четко прописано: приказ (распоряжение) работодателя о приеме на работу объявляется работнику под расписку в трехдневный срок со дня подписания трудового договора. Неопределенность же со сроком заключения служебного контракта в Федеральном законе N 79-ФЗ может породить на практике немало вопросов. Представляется сомнительным пр именение при заключении служебного контракта аналогичной нормы трудового законодательства из-за вышеуказанных различий оснований (первичности-вторичности). Еще одной особенностью при заключении служебного контракта является более широкий перечень документов, предъявляемых представителю нанимателя. Отметим только те, которые не требуются при заключении трудового договора и являются специфическим отличием при поступлении на государственную гражданскую службу. Федеральный закон N 79-ФЗ требует, чтобы при заключении служебного контракта представителю нанимателя предъявлялось заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы. Заявление, скорее всего, может быть оформлено в произвольной форме. Требование федерального законодательства о предъявлении представителю нанимателя при заключении служебного контракта собственноручно заполненной и подписанной анкеты установленной формы в настоящее время невозможно исполнить, так как форма указанной анкеты до сих пор не утверждена. Видимо, сейчас поступающие на государственную гражданскую службу заполняют и подписывают анкету неустановленной формы. В соответствии с Федеральным законом N 79-ФЗ при заключении служебного контракта обязательно предъявление только паспорта, в отличие от трудового законодательства, которое наряду с паспортом допускает предъявление иного документа, удостоверяющего личность. Забегая вперед, отметим, что аналогично вышеуказанному требование о предъявлении при заключении служебного контракта документа об образовании. По ТК РФ помимо документа об образовании необходимы также документы о квалификации или наличии специальных знаний — при поступлении на работу, требующую специальных знаний или специальной подготовки. Видимо, законодатель посчитал, что государственная гражданская служба не требует от претендента на поступление каких-либо специальных знаний или квалификации. При заключении служебного контракта также необходимо предъявлять свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации. Это положение является новеллой в законодательстве о государственной службе, так как ранее (до принятия Федерального закона N 79-ФЗ) при поступлении на государственную службу такого свидетельства предъявлять не требовалось. Интересно то, что в мае 2006 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен проект Федерального закона «О внесении изменения в статью 26 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в котором предлагается указанную норму (о предъявлении свидетельства о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации) признать утратившей силу. Норма, обязывающая при заключении служебного контракта подавать сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, существовала и в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». В Федеральном законе N 79-ФЗ это положение корреспондируется с нормой пункта 1 статьи 20 этого же Закона, устанавливающей, что гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, подают представителю нанимателя сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Следует отметить, что одной из особенностей (но уже по сравнению с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации») стало исключение из перечня документов, обязательных к предъявлению при поступлении на государственную службу, медицинского заключения о состоянии здоровья. Одной из особенностей при заключении служебного контракта является возможность установления более продолжительного, чем в трудовом законодательстве, срока испытания гражданского служащего. Продолжительность испытания может колебаться от трех месяцев до одного года (пункт 1 статьи 27 Федерального закона N 79-ФЗ). Для сравнения: срок испытания, установленный ТК РФ (статья 70), не может превышать трех месяцев, а для руководителей организаций и их заместителей, главных бухгалтеров и их заместителей, руководителей филиалов, представительств и иных обособленных структурных подразделений организаций — шести месяцев. Более низкий предельный порог срока испытания предусмотрен для гражданских служащих, назначенных на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа. Для них испытание может устанавливаться на срок от трех до шести месяцев (пункт 4 статьи 27 Федерального закона N 79-ФЗ). Федеральный закон N 79-ФЗ требует, чтобы условие об установлении испытания непременно содержалось и в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и в служебном контракте. Отсутствие в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания (пункт 2 статьи 27 Федерального закона N 79-ФЗ). Законодатель не случайно в статье 27 Закона дважды упоминает указанные документы вместе (акт о назначении на должность гражданской службы и служебный контракт). Из этого можно сделать вывод, что упоминание об установлении испытания только в одном из них также будет означать, что оно не установлено и гражданский служащий принят на государственную службу без испытания.
Форма служебного контракта
О форме служебного контракта можно сказать немного. В соответствии с пунктом 8 статьи 24 Федерального закона N 79-ФЗ служебный контракт заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр служебного контракта передается гражданскому служащему, другой хранится в его личном деле. В связи с принятием Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», который вступил в силу в начале октября 2006 г., следует сделать небольшое уточнение. Дело в том, что вышеуказанный пункт 8 статьи 24 Федерального закона N 79-ФЗ был практически идентичен части 1 статьи 67 ТК РФ, до тех пор пока Федеральный закон N 90-ФЗ не внес в ТК РФ небольшое дополнение, а именно: часть 1 статьи 67 была дополнена предложением следующего содержания: «Получение работником экземпляра трудового договора должно подтверждаться подписью работника на экземпляре трудового договора, хранящемся у работодателя». Думается, что применение такого нововведения в государственно-служебных отношениях при заключении служебного контракта будет не лишним. Может быть, при внесении изменений в Федеральный закон N 79-ФЗ законодатель введет в него аналогичную норму. Федеральным законом N 79-ФЗ также определено, что примерная форма служебного контракта устанавливается Президентом Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 г. N 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» (далее по тексту — Указ N 159) появился уже после вступления Федерального закона N 79-ФЗ (официально опубликован 18 февраля 2005 г.), но в силу вступил с 1 февраля 2005 г. Так же, как все временное становится постоянным, так и все примерное является обязательным. Указ N 159 предписал руководителям государственных органов (аппаратов государственных органов), лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, либо представителям указанных руководителей или лиц, осуществляющих полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, руководствоваться утвержденной примерной формой. Хотя действительно: зачем изобретать велосипед, когда все существенные моменты оговорены в Указе N 159 и все обязательные элементы в нем присутствуют?
Вместо заключения
Служебный контракт как правовой институт приводится в действие нормами права, составляющими его внутреннюю структуру. Для нормального функционирования этого правового института необходима согласованность всех его элементов между собой. Законодатель, обособляя служебный контракт, отграничивая его от трудового договора, ставил перед собой цель подчинить государственно-служебные отношения особым правилам. Этот вывод можно сделать по тому, с какой скрупулезностью в Федеральном законе N 79-ФЗ прописаны детали, касающиеся порядка заключения служебного контракта, его содержания, расторжения и т. д., хотя вполне возможно было заимствовать все эти элементы из ТК РФ, снабдив Закон соответствующими отсылочными нормами. Разработчики Закона настолько дистанцировались от ТК РФ, что по тексту Закона мы не встретим ни одной ссылки на него, даже статья 73 сформулирована таким образом, что в ней упоминается лишь в общем о применении законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. В некоторых случаях такой принцип регулирования создает определенные сложности. При применении Федерального закона N 79-ФЗ иногда приходится гадать: поставив в предложении Закона точку в том месте, где аналогичное предложение в ТК РФ продолжается и в нем содержится какое-либо дополнение, — законодатель в данном случае урегулировал это правоотношение полностью или нет? А может быть, это дополнение в ТК РФ и является той «неурегулированной частью», которую необходимо применять и которой нужно руководствоваться? В нашей статье с такими острыми проблемами мы не столкнулись, но в других местах Федерального закона N 79-ФЗ с ними приходится разбираться. Однозначные ответы на них можно получить только со временем: либо когда в Закон будут внесены соответствующие изменения и дополнения, либо когда к нам на помощь придет судебная практика, которая в настоящее время еще не так обширна.
