Н. Волкова, заместитель начальника управления по делам несовершеннолетних и молодежи Генеральной прокуратуры РФ.
О. Величко, доцент Института повышения квалификации Генеральной прокуратуры РФ.
Со вступлением в силу ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее — Закон о профилактике) завершился процесс реорганизации специализированных подразделений по предупреждению правонарушений несовершеннолетних в подразделения по делам несовершеннолетних, а также приемников — распределителей для несовершеннолетних в Центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей в системе органов внутренних дел. Их задачи и функции приведены в соответствие с Законом о милиции, которым предупреждение безнадзорности и организация деятельности приемников — распределителей были исключены из компетенции милиции.
Практика применения Закона о профилактике в Москве, Московской, Владимирской, Кемеровской, Томской, Тамбовской, Новосибирской областях показала, что уже с первых дней обозначились его слабые стороны: несовершенство отдельных норм, необходимость дополнительного нормативного регулирования. Нет единообразного толкования и применения Закона. Распространены нарушения прав и свобод несовершеннолетних при его применении. Это относится прежде всего к ст. 22 и п. 6 ст. 26 Закона. Этими статьями определены лица, которые могут быть помещены в Центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей (далее — Центры), и основания помещения.
На практике распространены незаконные помещения в Центры детей, самовольно ушедших из детских домов, школ — интернатов, сбежавших из семьи, бродяжничающих, т. е. той категории подростков, которая подлежала помещению в учреждения органов социальной защиты населения для оказания необходимой психологической, медицинской и социальной помощи (ст. 13 Закона). Это особенно характерно для регионов со слабо развитой инфраструктурой специальной социальной профилактики.
Судья Гагаринского межмуниципального суда Москвы вынесла постановление о помещении в Центр А., 14-ти лет, сроком на 30 суток. Девочка — сирота была помещена в детский дом летом 1999 г. после отказа назначенного ей опекуна от выполнения опекунских обязанностей. В течение ноября — декабря она трижды убегала из детского дома, каждый раз возвращалась к месту прежнего жительства и проживала одна. Никаких правонарушений не совершала. Судья, принимая постановление о помещении в Центр несовершеннолетней А., аргументировал свою позицию тем, что девочка совершила серию побегов, а проживание в квартире без опеки взрослых угрожает ее жизни и здоровью. Бесспорно, жить четырнадцатилетнему подростку одному, без средств к существованию опасно. Но в таких случаях существует иная служба помощи. В соответствии с п. 2 ст. 9 Закона о профилактике специализированное подразделение органа внутренних дел, занимающееся розыском сбежавших из дома или интернатных учреждений детей, обязано доставить девочку в социальный приют для детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, уведомить о серии ее побегов орган управления образования и комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав для выяснения мотивов побега, оказания психологической и иной помощи в целях адаптации воспитанницы к новой обстановке.
Всего же только в Москве незаконно в Центр было помещено около 2000 детей, подлежащих направлению в соответствующие учреждения социальной защиты. Одна из причин нарушения прав и свобод несовершеннолетних в том, что в Москве слабо развита инфраструктура специальной социальной профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (всего 10 учреждений, и только три из них в системе органов социальной защиты). Чаще всего в этих учреждениях нет свободных мест, а если и есть, то безнадзорного ребенка из другого региона, оказавшегося в Москве, туда не примут.
Такая практика распространена не только в Москве. Аналогичную позицию занимали работники социальной службы Краснодарского края и некоторых других субъектов Федерации.
Во многих местах есть проблема беспризорных, перемещающихся из стран СНГ, дальнего зарубежья, а также миграции беспризорных детей внутри страны. Статья 4 Закона о профилактике, устанавливающая открытый перечень субъектов профилактической деятельности, позволяет органам управления социальной защиты развивать виды специальных социальных учреждений.
Среди помещенных в Центры 2/3 и более составляют несовершеннолетние, совершившие правонарушения, влекущие административную ответственность. В подавляющем большинстве — по основаниям отсутствия места жительства и пребывания. Основная часть помещенных в Московский центр — несовершеннолетние, временно проживающие в Москве без регистрации по месту пребывания. Значительно реже помещаются несовершеннолетние по тем основаниям, что они не проживают на территории, где совершили правонарушения. Во Владимирском центре несовершеннолетние, помещенные по этим основаниям в связи с совершением административных правонарушений, составили более 40%.
При рассмотрении обращений должностных лиц ОВД и подразделений по делам несовершеннолетних этих органов о помещении несовершеннолетних в Центры по основаниям подп. 5 п. 2 ст. 22 Закона о профилактике судьи не всегда правильно толкуют эту норму и помещают в Центры подростков, не являющихся субъектами административного правонарушения в связи с недостижением возраста, с которого наступает административная ответственность. Прокуратурой Владимирской области выявлено 22 таких подростка, незаконно помещенных в Центр. Из содержания ст. ст. 13 и 22 Закона о профилактике очевидно, что эта категория несовершеннолетних должна помещаться в соответствующие учреждения органов социальной защиты.
Многие работники правоохранительной системы неправильно толкуют Закон и в части предмета регулирования. Согласно преамбуле, Закон устанавливает основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а не меры наказания в виде изоляции на определенный срок за совершенные административные правонарушения или общественно опасные деяния до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность, как это трактуется в большинстве случаев на практике.
Работники милиции обращаются в суд с ходатайством о помещении в Центры несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения, при отсутствии оснований, перечисленных в подп. 5 п. 2 ст. 22 Закона о профилактике, а судьи соглашаются с таким ходатайством, по существу превращая Центры в учреждения исполнения административного наказания в виде ареста, который в силу ст. 32 КоАП к несовершеннолетним не применяется. Так, судья Перовского межмуниципального суда Москвы в постановлении в отношении 17-летнего Б. указал: Б. выражался нецензурной бранью, на замечания не реагировал. Вину свою осознал. При назначении наказания, учитывая это, руководствуясь ст. ст. 261 — 263 КоАП РСФСР, постановил: гр-на Б. направить в ЦВИНП ГУВД на основании ст. 22 ч. 2 п. 5 Федерального закона о профилактике и подвергнуть взысканию в виде ареста на 5 суток.
Иной пример незаконного помещения в Центр. При отсутствии оснований, перечисленных в подп. 4 п. 2 ст. 22 Закона, по постановлению судьи Чертановского межмуниципального суда Москвы были помещены в Центр Д. и Р., оба 13-ти лет, сроком на 30 суток. Эти несовершеннолетние дважды звонили по телефону «02» и сообщали о якобы заложенном в школе взрывном устройстве, в связи с чем были сорваны вечерние занятия. В возбуждении уголовного дела в отношении подростков отказано из-за недостижения возраста наступления уголовной ответственности. Подростки вину свою осознали, раскаялись в содеянном, учатся в 8-м и 7-м классах. Оснований для помещения их в Центр не было. Однако судья удовлетворил не основанное на законе ходатайство комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав о помещении несовершеннолетних в Центр. В соответствии с Законом о профилактике комиссии по делам несовершеннолетних имеют право лишь ходатайствовать перед судом о помещении несовершеннолетних в специальные учебно — воспитательные учреждения закрытого типа, а не в Центры. Аналогичные постановления принимали судьи Томской области. К примеру, спустя 2,5 месяца после совершения общественно опасных деяний (хулиганские действия, вымогательство) 11-летняя С. была помещена в Центр в целях предупреждения повторного правонарушения, поскольку по месту учебы характеризуется отрицательно, а бабушка с дедушкой, которые ее воспитывают после смерти матери, не могут обеспечить должного контроля за поведением внучки.
На практике работники милиции и судьи расширительно толкуют основания помещения в Центры подростков, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста, с которого наступает ответственность. По протестам прокурора области председатель Кемеровского областного суда отменил постановления судьи о помещении в Центр на 30 суток Г., 14-ти лет, и А., 13-ти лет. Судья согласился с ходатайством начальника ОВД о помещении этих несовершеннолетних в Центр на период сбора материалов для направления их в специальное учебно — воспитательное учреждение закрытого типа, хотя такое основание законом не предусмотрено.
Материалы и постановления судьи в отношении Г. обозначили и другую позицию ОВД и судей, вступающую в противоречие с содержанием главы 3 Закона о профилактике, регулирующей порядок сбора и сроки рассмотрения материалов о помещении несовершеннолетних в специальные учебно — воспитательные учреждения. Работники ОВД готовят такие материалы без учета давности совершенного общественно опасного деяния и позиции комиссии по делам несовершеннолетних. Г. был помещен в Центр в ноябре 1999 г., а общественно опасные деяния совершены в 1997 — 1998 гг. Эти факты были предметом рассмотрения в комиссии по делам несовершеннолетних, и к подростку применялись меры воздействия, но на тот период времени вопрос о его помещении в специальное учебно — воспитательное учреждение закрытого типа не рассматривался. При таких обстоятельствах неправомерно в ноябре 1999 г. ставить вопрос о направлении его в спецучреждение закрытого типа.
В большинстве постановлений (62,5%) судьи указывают конкретный срок пребывания несовершеннолетних в Центрах вне зависимости от оснований помещения. Продолжительность сроков судьями не мотивируется.
Законом (п. 6 ст. 22) указывается лишь максимальный срок пребывания несовершеннолетнего в Центре — 30 суток. Он важен для должностных лиц системы профилактики, в том числе Центров, в целях реализации задач, возникающих в процессе деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: установления личности; устройства несовершеннолетнего правонарушителя, если у него нет места жительства, места пребывания; защиты жизни и здоровья, если есть реальная угроза этому; доставления несовершеннолетних в специальные учебно — воспитательные учреждения закрытого типа по приговору суда или постановлению судьи либо содержания несовершеннолетних, помещенных в Центр судьями, в качестве меры, обеспечивающей рассмотрение находящихся в их производстве материалов о направлении несовершеннолетних в специальные учебно — воспитательные учреждения закрытого типа.
Законодатель установил в п. 6 ст. 22 минимально необходимый срок для устройства несовершеннолетнего и решения иных задач и предусмотрел возможность его продления в исключительных случаях на 15 дней, но не раскрыл понятия «исключительный случай», возложив это на соответствующие подразделения органов внутренних дел и на судью. Судья, рассматривая ходатайства о помещении несовершеннолетних в Центр, не может знать, по истечении какого времени отпадут основания пребывания в нем несовершеннолетнего. На практике в ряде случаев постановления судей с указанием конкретного срока содержания несовершеннолетних, помещенных в Центры по основаниям подп. 5 п. 2 ст. 22 Закона о профилактике (совершившие административные правонарушения, влекущие меры административного воздействия), не служат препятствием для передачи несовершеннолетних родителям. Так поступили должностные лица Центра г. Владимира, которые передали несовершеннолетних жителей Москвы и Московской области через три дня после их помещения, т. е. как только родители получили информацию о них и смогли приехать. Лишь три человека из Московской области, которым был определен судьей срок нахождения в Центре 15 суток, содержались в нем в течение этого времени.
Сравнительный анализ п. 6 ст. 22 и п. 6 ст. 26 Закона (в последней указывается срок до 30 суток, на который могут быть помещены несовершеннолетние в Центр в качестве меры, обеспечивающей рассмотрение материала в суде) позволяет сделать вывод о наличии противоречия между указанными нормами. Это привело к тому, что несовершеннолетние, совершившие общественно опасные деяния, помещаются в Центры вначале по основаниям подп. 4 п. 2 ст. 22, а затем по основаниям п. 6 ст. 26 Закона в качестве меры, обеспечивающей рассмотрение материалов судьей, что может удлинять общий срок пребывания несовершеннолетних. Председатель Кемеровского областного суда 11 ноября 1999 г. удовлетворил протест Кемеровского областного прокурора на постановление судьи Ленинского района г. Кемерово о помещении несовершеннолетнего Ш. 1986 г. р., проживающего с родителями, в Центр по основаниям п. 6 ст. 26 в порядке меры, обеспечивающей рассмотрение судьей материала о направлении подростка в специальное учебно — воспитательное учреждение, ввиду того, что несовершеннолетний уже находился в Центре по основаниям, не предусмотренным Законом (подп. 4 п. 2 ст. 22), «с целью изоляции», а вопрос о направлении в специальное учебно — воспитательное учреждение не рассматривался. При вынесении постановления о помещении несовершеннолетнего в Центр по новым основаниям (подп. 1 — 4 п. 6 ст. 26) судья не располагал полностью материалами, на основании которых можно было решить вопрос о направлении его в указанное учреждение закрытого типа.
Неоднозначно толкование и применение подп. 2, 4 п. 2 ст. 22 о помещении в Центры несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность.
Анализ содержания ст. ст. 22, 26 и 15, преамбулы Закона, а также ст. 2, определяющей задачи и принципы деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, позволяет сделать вывод о том, что введение самостоятельного основания помещения в Центр с целью «предупредить совершение ими повторного общественно опасного деяния» (подп. 4 п. 2 ст. 22) и «необходимости предупреждения повторного общественно опасного деяния» (подп. 2 п. 6 ст. 26) по существу является не чем иным, как мерой взыскания за общественно опасное поведение с некоторой существующей между ними разницей. По основаниям подп. 2 п. 6 ст. 26 при решении вопроса о направлении несовершеннолетнего в специальное учебно — воспитательное учреждение закрытого типа в Центр могут поместить подростка, достигшего возраста 11 лет, с которого возможно направление в указанные учреждения закрытого типа, при наличии доказательств общественно опасного поведения и бесспорных данных о том, что он (подросток) нуждается в особых условиях воспитания и специальном педагогическом подходе (п. 11 ст. 50 Закона об образовании, п. 4 ст. 15 Закона о профилактике). Для помещения в Центр несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста наступления уголовной ответственности, по основаниям подп. 4 п. 2 ст. 22 минимальный возрастной порог не установлен.
Нет и нормы, которая регламентировала бы содержательную часть ходатайств соответствующих лиц органов милиции и порядок рассмотрения таких ходатайств судьями. На практике именно эта категория несовершеннолетних, в том числе не достигших возраста 11 лет, чаще всего помещается в Центры с одной лишь целью — якобы предупредить повторное общественно опасное деяние, а по сути это наказание за общественно опасное поведение даже при отсутствии бесспорных доказательств такого поведения.
Обозначились и недостатки прокурорского надзора. Основной из них — несвоевременное реагирование прокуроров на незаконное помещение несовершеннолетних в Центры. Если в Кемеровской области реагируют на незаконные помещения несовершеннолетних в Центр в основном через 3 — 5 дней, в редких случаях — через 10, то в других регионах значительно позднее. Порою нарушения выявляются лишь в ходе периодических проверок. Это связано с тем, что не во всех прокуратурах субъектов Федерации определены конкретные прокурорские работники, обеспечивающие своевременный надзор за законностью помещения и содержания несовершеннолетних в Центрах.
Слабо пока реагируют прокуроры и на факты неисполнения требований п. 5 ст. 22 и п. 4 ст. 22 Закона о профилактике об обязательном уведомлении в течение 24 часов прокурора о помещении несовершеннолетнего в Центр по постановлениям соответствующих работников органов внутренних дел и обращении в трехдневный срок в суд после их помещения для решения вопроса о дальнейшем содержании несовершеннолетних в Центрах либо освобождении.
