(Зайцев А. А.) («Административное право и процесс», 2011, N 3)
СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА УЧАСТКОВОГО УПОЛНОМОЧЕННОГО МИЛИЦИИ
А. А. ЗАЙЦЕВ
Зайцев Александр Алексеевич, адъюнкт Академии управления МВД России.
Большинство ученых правовое положение (статус) личности рассматривают как сложное явление, объединяющее целый ряд элементов, помимо прав и обязанностей. К этим элементам они относят гражданство, правосубъектность, принципы, законные интересы, гарантии, обеспечивающие осуществление прав и свобод и исполнение обязанностей, ответственность гражданина перед государством и обществом и др. Чем больше элементов, характеризующих правовой статус, тем качественнее характеристика исследуемого объекта.
Contents of administrative-law status of district militia officer A. A. Zajtsev
The majority of scientists consider legal status of person as a complex phenomenon combining a number of elements, apart from the rights and duties. They refer to these elements citizenship, legal standing, principles, legitimate interests, guarantees securing effectuation of rights and freedoms and execution of obligations, responsibility of citizen before the state and society and etc. The more elements characterizing legal status exist the more qualitative is the characteristics of the studied object.
Key words: administrative-law status, social status, personality, district militia officer, principles.
Для определения административно-правового статуса участкового уполномоченного милиции необходимо, прежде всего, исследовать понятие и содержание правового статуса личности. Данная правовая категория учеными советского и российского периода достаточно хорошо исследована. Однако одни ученые определяют правовой статус личности как правовое положение человека, отражающее его фактическое состояние во взаимоотношениях с обществом и государством <1>. Другие — считают, что в основе правового статуса лежит фактический социальный статус, т. е. реальное положение человека в системе общественных отношений. Право, по их мнению, лишь закрепляет это положение, вводит его в законодательные рамки <2>. Таким образом, правовой статус личности определяет его положение в обществе через закрепление целого комплекса прав, свобод и обязанностей, которые и определяют правовое положение личности в обществе <3>. ——————————— <1> См.: Алексеев С. С. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1998. С. 425. <2> См.: Общая теория права: Курс лекций / Под общ. ред. проф. В. К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993. С. 224. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография Н. В. Витрука «Общая теория правового положения личности» включена в информационный банк согласно публикации — НОРМА, 2008. —————————————————————— <3> Подр. см.: Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. М., 1997. С. 14; Попов Л. Л., Студеникина М. С. Административное право. Глава «Административно-правовой статус граждан». М., 2008. С. 88; Общая теория права: Курс лекций / Под общ. ред. проф. В. К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993. С. 224; Большой юридический словарь / Под ред. д. ю.н., проф. А. В. Малько. М., 2009. С. 42; Хропанюк В. Н. Теория государства и права: Учебник. 3-е изд., пер. 2008. С. 309.
Большинство ученых правовое положение (статус) личности рассматривают как сложное явление, объединяющее целый ряд элементов, помимо прав и обязанностей <4>. К этим элементам они относят: гражданство; правосубъектность (правоспособность и дееспособность); принципы; законные интересы; гарантии, обеспечивающие осуществление прав и свобод и исполнение обязанностей; ответственность гражданина перед государством и обществом и др. Чем больше элементов, характеризующих правовой статус, тем качественнее характеристика исследуемого объекта. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография Н. В. Витрука «Общая теория правового положения личности» включена в информационный банк согласно публикации — НОРМА, 2008. —————————————————————— <4> См.: Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. М., 1996. С. 10; Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 59; Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 40; Палютин В. А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 234; Лепешкин А. И. Курс советского государственного права. М., 1964. Т. 1. С. 529 и др.
Правовой статус имеет свою структуру: общий (конституционный) статус гражданина, специальный (родовой) статус определенных категорий граждан и индивидуальный статус <5>. Под общим статусом понимается: статус лица как гражданина государства, закрепленный в Конституции РФ, который является одинаковым для всех граждан РФ <6>. Основой общего правового статуса является Конституция РФ и международные правовые документы, ратифицированные государством, нормы которых не охвачены Основным Законом. Общий правовой статус является фундаментальным, исходным для всех остальных видов статуса. Соответственно, правовой статус личности, человека и гражданина будет базовым для определения административно-правового статуса участкового уполномоченного милиции. ——————————— <5> См.: Общая теория права: Курс лекций / Под общ. ред. проф. В. К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993. С. 229. <6> См.: Большой юридический словарь / Под ред. д. ю.н., проф. А. В. Малько. М., 2009. С. 42.
Специальный (родовой) статус отражает особенности положения определенных категорий граждан. Специальный статус базируется на общем, а после приобретения специального статуса гражданин приобретает дополнительные права, обязанности и льготы <7>. Следовательно, специальный правовой статус гражданин приобретает после вступления в определенный коллектив. Индивидуальный статус фиксирует конкретику отдельного лица, он динамичен и изменяется вместе с происходящими в жизни человека переменами <8>. ——————————— <7> См.: Общая теория права: Курс лекций / Под общ. ред. проф. В. К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993. С. 229. <8> См.: Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 64.
Именно специальный статус представляет для нас особый интерес. Рассмотрим специальный статус гражданина, который он приобрел, став добровольно участником (членом) административного коллектива. Заметим, что отношения внутри административного коллектива регулируются нормами административного права, соответственно, каждый член административного коллектива приобретает административно-правовой статус. Д. Н. Бахрах выделяет следующие административно-правовые статусы: 1) члены административных коллективов; 2) субъекты административной опеки (сироты, безработные, беженцы и др.); 3) жители территорий с особыми административно-правовыми режимами; 4) субъекты разрешительной системы (водители, лицензиаты, допущенные к государственной тайне и др.); 5) государственные и муниципальные служащие; 6) индивидуальные предприниматели и др.; 7) лица, совершившие правонарушения, и прежде всего лица, совершившие умышленные преступления <9>. ——————————— <9> См.: Бахрах Д. Н., Татарян В. Т. Административное право России: Учебник. М., 2009. С. 66.
Гражданин, по его мнению, «может одновременно иметь несколько специальных административно-правовых статусов». Однако первая группа из классификации, предложенной им, нам представляется наиболее приемлемой для характеристики административно-правового статуса участкового уполномоченного милиции как члена административного коллектива <10>. ——————————— <10> Под административным коллективом мы понимаем любой организованный коллектив людей, чья внутренняя организационная структура в той или иной юридической форме признана государством. Подр. об этом см.: Мельников В. А. Административное право Российской Федерации. Волгоград, 2009. С. 42.
С поступлением на службу в органы внутренних дел и назначением на должность участковый уполномоченный милиции приобретает специальный правовой статус, который характеризует его как сотрудника органов внутренних и участника (члена) административного коллектива. Участковый уполномоченный милиции становится «структурным звеном» административного коллектива, состоящего из личного состава органа внутренних дел. Участие в административных коллективах определяется у субъектов права наличием специального административно-правового статуса <11>. Следовательно, административно-правовой статус участкового уполномоченного милиции произволен от его участия в административном коллективе и занимаемой им должности, по которой он является членом коллектива сотрудников органа внутренних дел и одновременно представителем милиции общественной безопасности. Должность, по нашему мнению, будет иметь определяющее значение характеристики административно-правового статуса участкового уполномоченного милиции. ——————————— <11> Бахрах Д. Н., Татарян В. Т. Указ. соч. С. 66 — 69; Мельников В. А. Указ. соч. С. 41 — 44.
Комплексное исследование административно-правового статуса участкового уполномоченного милиции требует подробного рассмотрения особенностей занимаемой им должности, которая является решающим при определении его правового положения. С должности, по мнению В. М. Манохина, начинается служащий, именно с замещения должности лицо приобретает правовой статус по должности <12>. Понятие должности государственной службы является основополагающим для определения правового статуса государственного служащего <13>. По мнению Ю. Н. Старилова, государственная должность — это комплексное образование (правовой институт), состоящее из различных правовых норм <14>. ——————————— <12> Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 26. <13> Попов Л. Л., Козлов Ю. М., Овсянко Д. М. Административное право. М., 2005. С. 86 — 89. <14> Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 596.
Под должностью участкового уполномоченного милиции мы понимаем организационно-штатную единицу в таком административном коллективе, как отдел внутренних дел (отдел, отделение милиции), для которой нормами административного права определен административный правовой статус (права, обязанности, ответственность, запреты, ограничения) лица, ее замещающего. Обратим внимание, что сама должность правовым статусом не обладает, а правовой статус приобретает лишь лицо, замещающее должность. Правовой статус может иметь только физическое лицо как носитель прав и обязанностей, а должность — категория абстрактная. Лицо, занимающее должность, существует в реальной жизни, и, соответственно, оно имеет правовой статус по должности. Некоторые ученые при рассмотрении правового статуса лица, замещающего должность, используют словосочетание «правовой статус должности» <15>. Нам представляется, что применять данное словосочетание не совсем корректно, правильнее было бы применять термин не «правовой статус должности», а «правовой статус по должности» или «правовой статус лица по занимаемой им должности». ——————————— <15> См., напр.: Бахрах Д. Н., Татарян В. Т. Административное право России: Учебник. М., 2009. С. 217; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 26 — 33.
На сегодняшний день существует две наиболее принятые учеными теоретические модели правового статуса по должности, предложенные Д. Н. Бахрахом и Ю. Н. Стариловым. Д. Н. Бахрах считает, что правовой статус по должности <16> состоит из четырех частей: целевой, организационной, служебных обязанностей и прав, личных прав <17>. Ю. Н. Старилов статус должности, или его организационно-правовое положение, характеризует наличием только двух аспектов: государственного (служебного) и личного (персонального) <18>. ——————————— <16> Выделено автором. <17> См.: Бахрах Д. Н., Татарян В. Т. Указ. соч. С. 217. <18> См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 596.
Под личными правами или под личным аспектом они понимают одно и то же, например должностной оклад, личные права <19>. Государственный (служебный) аспект Ю. Н. Старилов выражает в определении государственной должности: «Это учрежденная компетентным органом (законами или иными актами законодательства) в установленном порядке первичная структурная единица государственного органа с соответствующим правовым статусом, определяющим место и роль работника государственного аппарата в решении задач, стоящих перед данным органом, и предъявляющим к этому работнику определенные требования» <20>. ——————————— <19> Бахрах Д. Н., Татарян В. Г. Административное право России: Учебник. М., 2009. С. 217, 240; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 596. <20> Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 596.
Данное определение, по нашему мнению, не противоречит принципиально определению структуры должности, предложенной Д. Н. Бахрахом (целевая, организационная и часть, состоящая из служебных обязанностей и прав (компетенции)). Различие заключается лишь в том, что Д. Н. Бахрах в часть правового статуса должности включает компетенцию, которая, по его мнению, представляет собой совокупность служебных обязанностей и прав. В то же время Ю. Н. Старилов в понятие государственной должности включает правовой статус, под которым видит права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность. Кроме этого, на наш взгляд, необходимо выделить такую часть правового статуса по должности, как гарантии. Среди ученых нет единства о включении гарантий в правовой статус. Так, Д. Н. Бахрах считает, что гарантии — это составная часть всей совокупности прав и обязанностей <21>, вместе с тем Ю. Н. Старилов утверждает, что «для обеспечения качественного исполнения государственными служащими должностных обязанностей, реализации предоставленных им законом прав, соблюдения правоограничений законодатель определяет основные гарантии их служебной деятельности. Гарантии для государственного служащего представляют собой установленные законодательством основные положения, характеризующие социально-правовую сторону статуса государственного служащего» <22>. ——————————— <21> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 238. <22> См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М., 2002. С. 63.
Другие ученые в своих работах отмечают значимость гарантий как обязательного элемента административно-правового статуса государственных служащих и дают его определение <23>. Так, Е. В. Охотский под гарантиями государственной службы понимает «совокупность мер правового, социально-экономического, организационно-управленческого и морально-психологического характера, которые создают благоприятные условия для эффективного исполнения государственной должности, усиливают привлекательность государственной службы, обеспечивают стабильность социального и правового статуса государственного служащего» <24>. По мнению В. А. Козбаненко, гарантии и материальное обеспечение государственных и муниципальных служащих необходимо рассматривать как обязательный атрибут создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий. При этом нормативное закрепление материального обеспечения образует один из элементов правового статуса государственных и муниципальных служащих <25>. И. А. Смагина в своей работе приходит к выводу, что гарантии являются неотъемлемым элементом специального правового статуса государственных служащих, и выделяет их в качестве самостоятельного элемента правового статуса служащих, являющих часть всей совокупности прав государственных служащих <26>. ——————————— <23> См.: Белова Н. В. Административно-правовой статус служащего государственной правоохранительной службы: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 86; Каляшин А. В. Административно-правовой статус сотрудника уголовно-исполнительной системы: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 29. <24> См.: Охотский Е. В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 9. С. 24. <25> См.: Козбаненко А. В. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. С. 18. <26> См.: Смагина И. А. Гарантии как элемент административно-правового статуса государственного и муниципального служащего: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 15.
Гарантии, по нашему мнению, способствуют реализации участковым уполномоченным милиции выполнению его функций. Они определяют его защищенность как сотрудника органов внутренних дел в его деятельности (административно-процессуальной, профилактической). Важный аспект гарантий определяется социально-экономическим и социально-бытовым характером во время прохождения службы и после ее прохождения. Кроме того, гарантии защиты жизни, здоровья, чести, достоинства, личного имущества участкового уполномоченного милиции, невмешательство в его деятельность как сотрудника милиции. Гарантии, по нашему мнению, необходимо включить в модель административно-правового статуса как его часть и выражать в виде термина «гарантии служебной деятельности». На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что модель административно-правового статуса участкового уполномоченного милиции будет состоять из элементов: 1) целевой части, определяющей должность как структурную единицу государственного органа, определяющую основные цели, задачи, функции; 2) организационной части, определяющей вопросы учреждения, ликвидации, подчинения, замещения, освобождения от должности и т. д.; 3) прав и обязанностей по должности; 4) ответственности; ограничений и запретов; 5) личных прав; 6) гарантий служебной деятельности. Участковый уполномоченный милиции как сотрудник милиции общественной безопасности (сотрудник правоохранительного органа) наделен государственно-властными полномочиями в отношении лиц, не состоящих с ним в служебной подчиненности, т. е. к гражданам (лицам), находящимся, работающим, проживающим на территории обслуживаемого им административного участка. Следовательно, он имеет правовой статус по должности государственного служащего, проходящего правоохранительную службу, с особенностями несения службы в конкретном поселении, на закрепленном за ним административном участке. Как должностное лицо органов внутренних дел он обладает государственно-властными полномочиями, т. е. полномочиями в сфере управления, и является структурной единицей органа внутренних дел, кроме того, он принадлежит к административному коллективу — сотрудникам органов внутренних дел. Административный коллектив — это сотрудники органа внутренних дел, в котором проходит службу участковый уполномоченный милиции, в узком смысле и представители Министерства внутренних дел РФ в широком смысле. В последнем смысле для участкового уполномоченного милиции служба в органах внутренних дел как для сотрудника милиции является доминирующим, основным в его жизни фактором. То есть после назначения на должность, присвоения специального звания, приведения к присяге служба является решающим в жизни человека «в погонах». Заслуживает внимания мнение Л. Д. Воеводина, который отмечает, что труд в современном мире как изначальный компонент определяет место и роль человека в обществе и государстве, т. е. социальный статус личности <27>. На наш взгляд, социальный статус личности, который определяется трудом, есть не что иное, как его членство в административном коллективе. Членство в административном коллективе определяет, на наш взгляд, положение индивида в социальной системе, т. е. человека в обществе. Для участкового уполномоченного милиции как сотрудника милиции общественной безопасности членство в административном коллективе означает поддержание профессионального престижа сотрудника милиции в обществе. Профессиональный престиж — это относительный статус чьей-то профессии <28>. Престиж определяет значимость профессии в обществе, а в узком смысле дает оценку деятельности участкового уполномоченного милиции. ——————————— <27> Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России: Учебное пособие. М., 1997. С. 10. <28> URL: http://azps. ru/articles/soc/soc153.html.
Таким образом, административно-правовой статус участкового уполномоченного милиции — это одна из категорий специального правового статуса гражданина Российской Федерации, который приобретается в связи с поступлением на службу в органы внутренних дел, как члена административного коллектива, назначением его на должность участкового уполномоченного милиции, содержание которой составляют: целевая часть; организационная часть; права и обязанности по должности; ответственность; ограничения и запреты; личные права; гарантии служебной деятельности.
