(Савельева Е. Г.) («Российский юридический журнал», 2013, N 3)
ФРАГМЕНТАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА И ЕЕ ПОЗИТИВНАЯ РОЛЬ В ВОПРОСЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАЩИТЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА УНИВЕРСАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ
Е. Г. САВЕЛЬЕВА
Савельева Елена Геннадьевна, специалист Министерства международных и внешнеэкономических связей Свердловской области (Екатеринбург), аспирант кафедры международного права Дипломатической академии МИД России (Москва).
Рассматривается фрагментация международного права как один из положительных факторов, способствующих решению сложных международных проблем. Раздробленность системы на «универсализм» и «регионализм», имеющая негативный оттенок, сглаживается тенденцией к позитивному взаимодействию норм универсального и регионального уровней в международном праве. На конкретном примере норм о защите права собственности описывается механизм возможного совершенствования универсальных норм посредством накопленного регионального опыта, делается вывод о взаимовлиянии этих норм, что создает общую картину целостности международного права и меняет представление о характере такого сложного явления, как фрагментация.
Ключевые слова: фрагментация международного права, защита права собственности, универсализм, регионализм, Международный пакт о гражданских и политических правах, Комитет ООН по правам человека.
Fragmentation of international law and its positive role in property right protection at the universal and regional levels E. G. Savelieva
The article deals with the fragmentation of international law as a positive factor contributing to the settlement of difficult international problems. Negative implications of the system’s subdivision into «universalism» and «regionalism» are counterbalanced by the trend towards positive interaction of universal and regional norms in international law. The article provides a concrete example of property right protection norms showing a mechanism aimed at the possible improvement of universal norms on the basis of the regional experience, and draws a conclusion concerning close interdependence of these norms thus ensuring the general picture of the wholeness of international law and modifying the understanding of the nature of such a complex phenomenon as fragmentation.
Key words: fragmentation of international law, property right protection, universalism, regionalism, International Covenant on Civil and Political Rights, UN Human Rights Committee.
Проблематика регулирования вопросов защиты права собственности на различных уровнях, универсальном и региональном, имеет непосредственное отношение к такому явлению в международном праве, как фрагментация, по поводу которого в доктрине международного права возникает все больше дискуссий, приводящих к поиску причин нарушения целостности системы и способов построения единого непротиворечивого международно-правового пространства. Неудивительно, что объективно развивающиеся отношения, попавшие в сферу воздействия норм международного права, со временем подверглись специализации с последующим возникновением «специальных», или «автономных», режимов. При этом специализация выразилась не только в правовом оформлении отдельных отраслей и институтов, но и в разделении «универсализма» и «регионализма». Авторы видят в этом чаще всего негативное влияние фрагментации <1> международного права, и это не лишено оснований, поскольку нередко она порождает определенную несогласованность норм отдельных отраслей международного права, а также универсальных и региональных норм, что, безусловно, приводит к подобному негативному отношению и поиску действенных методов устранения данной проблемы. ——————————— <1> Кислицына Н. Ф. Развитие системы международного права на современном этапе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 14. Автор предлагает свою дефиницию фрагментации системы международного права (в связи с отсутствием общепризнанного определения). Под ней понимается «негативное явление, приводящее к дестабилизации взаимодействия основных элементов целостной системы международного права, следствием которой является возникновение противоречий между различными ее институтами и отраслями, что, в свою очередь, снижает эффективность современного международного права как регулятора определенных международных правоотношений».
Однако при более детальном рассмотрении отдельных вопросов выясняется, что фрагментация в некоторых случаях демонстрирует свои положительные и полезные свойства, на чем также акцентирует внимание Комиссия ООН по правам человека, отмечая полезность «диверсификации» предмета регулирования наряду с его «раздробленностью» <1>, а также позитивный характер региональных норм, которые могут восприниматься как вариант осуществления и применения общих стандартов, а не как исключения из общих правил <2>. ——————————— <1> Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи ООН. 61-я сессия. Дополнение N 10 (А/61/10). Доклад Комиссии международного права. Глава XII. Фрагментация международного права: трудности, обусловленные диверсификацией и расширением сферы охвата международного права. П. 246. <2> Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи ООН. 60-я сессия. Дополнение N 10 (А/60/10). Доклад Комиссии международного права. Глава XI. Фрагментация международного права: трудности, обусловленные диверсификацией и расширением сферы охвата международного права. П. 459.
Учитывая опыт позитивного развития международного права и роль в этом такого объективного, с нашей точки зрения, явления, как фрагментация, в данной статье на конкретном примере регулирования защиты права собственности попытаемся обозначить именно позитивный характер взаимодействия универсальной и региональной систем. В условиях отсутствия нормы о праве собственности и возникновения в связи с этим сложностей регулирования его защиты на универсальном уровне региональная международная система приобретает роль «подсказчика», делясь приобретенным опытом и наработанной практикой. Итак, несмотря на стремление международного сообщества наиболее полно урегулировать вопросы защиты права собственности на универсальном уровне, специальные нормы были закреплены лишь в «гаагских» правилах ведения войны, «женевском» праве о защите жертв военных действий, а также во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. В ходе разработки и принятия Международных пактов по правам человека 1966 г. возник спор, норма о защите права собственности так и не была в них включена. Как известно, вступление в силу Пактов ни в коей мере не уменьшило общепризнанного значения Всеобщей декларации, наоборот, Международные пакты придали Декларации новую силу, закрепив действующий механизм для реализации провозглашенных в ней прав и свобод. Отсутствие в Пактах нормы о праве собственности ни коем случае не рассматривается как отказ от этого права, а является, скорее, следствием антагонизма между идеологией стран Запада и Востока, Севера и Юга <1>. Кроме того, рядом юристов-международников невключение нормы о праве собственности в тексты Международных пактов расценивается как попытка ООН включить ее в более широкую категорию — право наций и народов <2>. ——————————— <1> Golay C., Cismas L. Legal Opinion: The Right to Property from a Human Rights Perspective. International Centre for Human Rights and Democratic Development. 2010. P. 3 // URL: http://www. dd-rd. ca/site/_PDF/publications/humanright-en. pdf. <2> Sudre F. Droit International et europeen des droits de l’Homme. P., 1999. P. 289.
Изучение текстов проектов Международных пактов по правам человека позволяет сделать вывод о существовавшем стремлении разработчиков Пактов зафиксировать в них норму о праве собственности. Это отражено в комментариях к текстам проектов Международных пактов по правам человека, подготовленных Генеральным секретарем ООН на 10-й сессии Генеральной Ассамблеи в 1955 г. <1>. В комментариях особо отмечается, что «вопрос о включении или невключении нормы о праве собственности в Международный пакт о гражданских и политических правах или Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах был предметом многочисленных дискуссий. Согласие относительно текста нормы… не было достигнуто». На фоне таких дискуссий образовалось три «лагеря», отстаивавших свои точки зрения относительно проекта статьи о праве собственности. ——————————— <1> Annotations on the text of the draft International Covenants on Human Rights. 1995. UN Doc. A/2929. Chapter VI. Par. 195 — 212.
Сторонники первого подхода считали, что из-за различных взглядов на имущественные права как таковые в силу отличных друг от друга экономических и социальных систем государств достичь соглашения относительно текста нормы очень сложно, даже, скорее, невозможно. Поэтому они предлагали перенять текст положения о праве собственности Всеобщей декларации прав человека. Если бы не сопротивление противников данного подхода, возможно, один из Пактов содержал бы следующую норму: «Каждый человек имеет право владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими. Никто не должен быть произвольно лишен своего имущества». Но этого не случилось, поскольку приверженцы двух других позиций предлагали различные по содержанию тексты проекта статьи о праве собственности. Одни из них считали необходимым принять норму о праве собственности, включив в нее положение об ограничениях права собственности, которым оно неизменно будет подвергаться, условия, при которых собственник может быть лишен своего имущества, а также обязательства государств по обеспечению уважения права собственности. Другие же исходили из того, что право собственности — фундаментальное право человека, норма должна отражать именно сущность права собственности, определяя при этом его объем и содержание именно как неотъемлемого права человека. Предложенный ими текст был основан на содержании ст. 23 Американской декларации прав и обязанностей человека 1948 г. и гласил: «Каждый человек имеет право владеть такой частной собственностью, которая удовлетворяет его основные жизненные потребности, обеспечивающие достойный образ жизни, и способствует поддержанию достоинства человека и его семьи». Комиссия по правам человека рассматривала различные варианты проекта статьи о праве собственности на 7-й, 8-й и 10-й сессиях, но так и не приняла ни один из них. Как отмечается в официальном документе Экономического и Социального Совета ООН, «осознавая сложность выработки проекта статьи [о праве собственности], Комиссия на своей десятой сессии откладывает рассмотрение данного вопроса на неопределенный срок» <1>. С этого времени к данному вопросу больше не возвращались. В итоге противостояние «лагерей» завершилось тем, что в настоящее время ни Международный пакт о гражданских и политических правах, ни Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах не содержит специальной нормы о праве собственности. ——————————— <1> Официальные отчеты ЭКОСОС. 18-я сессия. Дополнение N 7. П. 40 — 71.
Тем не менее согласно официальным комментариям «право человека владеть имуществом не оспаривается», оно признается. Более того, «провозглашение права собственности во Всеобщей декларации прав человека и основных свобод является достаточным» для того, чтобы государства самостоятельно разрабатывали подробные положения о защите права собственности. Этот момент также важен, поскольку ООН в данном документе еще раз подтверждает, что право собственности «должно быть включено в Пакты. Если пренебрегать этой необходимостью, может создаться впечатление, что право собственности не является фундаментальным правом человека», а оно не только является таковым, но и обеспечивается защитой в качестве такового с помощью универсальных международных механизмов. К этому также необходимо относиться с определенной долей осторожности, поскольку абсолютизация права собственности и одностороннее толкование возникающих в результате регулирования права собственности имущественных отношений может исказить истинное предназначение как самой категории «собственность», так и его правовой формы. Поэтому последний вариант проекта статьи о праве собственности также оказался несостоятельным, отражающим лишь односторонний подход к регулированию права собственности, выражающийся в его абсолютизации. В результате излишняя категоричность разработчиков проекта статьи о праве собственности, учет одними из них только абсолютного характера собственности, требование других отразить его относительность, которая воплощается в допустимых ограничениях, продемонстрировали неспособность прийти к компромиссу и выработать единое мнение. Это до настоящего времени порождает ряд проблем, связанных с регулированием защиты и самим механизмом защиты права собственности на международном универсальном уровне. Компромиссом могла бы стать норма, учитывающая различные аспекты права собственности с некоторыми отступлениями от излишней категоричности. Мы полагаем, при таких обстоятельствах текст проекта статьи о праве собственности мог бы выглядеть, например, следующим образом: «1. Каждый человек имеет право владеть такой частной собственностью, которая является существенно необходимой для его нормальной жизнедеятельности и способствует сохранению его достоинства как личности. 2. Никто не может быть ограничен в своих имущественных правах или лишен своего имущества иначе как в интересах общества или в соответствии с законом». Безусловно, предложенный текст проекта статьи о праве собственности опирается на уже накопленную практику региональных международных судов в области защиты права собственности, таких как Европейский суд по правам человека, Межамериканский суд по правам человека. Текст отражает две основные составляющие права собственности, одна из которых выражается в том, что право собственности — неотъемлемое право человека, необходимое для его нормального существования (п. 1), при этом право собственности не абсолютизируется как священное право человека-собственника, а уравновешивается другой его составляющей, определяющей допустимые ограничения права собственности и критерии такого ограничения (п. 2). Включение компромиссной нормы о праве собственности в Международные пакты по правам человека сняло бы многие вопросы, касающиеся защиты права собственности в договорных органах, осуществляющих контроль за соблюдением и исполнением положений международных договоров. Основной вопрос в ходе защиты права собственности в рамках договорных органов возникает с самого начала: соблюдены ли критерии приемлемости жалобы? Так, в соответствии со ст. 1 и 2 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах <1> письменные обращения принимаются Комитетом по правам человека к рассмотрению, если: ——————————— <1> Принят Резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г.
государства-участники Пакта признают компетенцию Комитета принимать и рассматривать сообщения от подлежащих его юрисдикции лиц; лица утверждают, что они являются жертвами нарушения какого-либо из прав, изложенных в Пакте; лица, подающие письменное обращение, исчерпали все имеющиеся средства правовой защиты. Таким образом, в связи с отсутствием нормы о защите права собственности в Международных пактах по правам человека вполне логичным будет вопрос о том, каков механизм защиты права собственности в системе органов ООН и возможно ли защитить свое право собственности в сложившейся ситуации. Ведь если обратиться в Комитет по правам человека за защитой нарушенного права собственности, письменное обращение обоснованно будет отклонено в связи с несоблюдением указанных критериев приемлемости обращения. Поэтому для того, чтобы прийти к выводу о возможности или невозможности защиты права собственности в рамках Международных пактов, необходимо изучить особенности деятельности и подробно ознакомиться с практикой договорных органов в области рассмотрения обращений в связи с нарушениями тех или иных прав, предусмотренных Пактами. Международным договорным органом, осуществляющим контроль за исполнением Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., является Комитет по правам человека ООН. Комитет рассмотрел уже немало жалоб, в которых заявители, пытаясь защитить фактически свое право собственности, обращались в Комитет за защитой в связи с нарушением ст. 14 Пакта о праве на справедливое судебное разбирательство, ст. 26 о недискриминации, ст. 27 о правах меньшинств, поскольку эти статьи имеют, во-первых, прямое закрепление в Пакте, во-вторых, достаточно четкие формулировки для того, чтобы Комитет смог дать подробные рекомендации государству-нарушителю по восстановлению заявителя в его правах. Вместе с тем, как показывает практика, «Комитет по правам человека ООН неохотно рассматривает жалобы непосредственно на нарушение права собственности» <1>. ——————————— <1> , Banning T. Universal and Regional Human Rights Protection: Cases and Commentaries. San Jose, 2004. P. 421 // URL: http://www. hrc. upeace. org/files/universal%20and%20regional%20human%20rights%20protection. pdf.
Так, Комитет неоднократно рассматривал обращения и высказывал свои соображения в отношении неправомерности лишения собственности в результате дискриминации по признаку гражданства <1>. Классическим примером выступает ряд жалоб заявителей, которые, будучи натурализованными гражданами США, родились в Чехии и после оставления страны своего происхождения были лишены находящейся на территории Чехии недвижимости и другого имущества путем его конфискации в соответствии с чешским законодательством. Во всех подобных случаях Комитет признал нарушение государством ст. 26 Пакта о недискриминации, отмечая при этом, что «предусмотренное законом требование о гражданстве в качестве необходимого условия возвращения ранее конфискованной властями собственности является признаком произвольного и дискриминационного различия между лицами, которые в равной степени явились жертвами конфискации» <2>. В рассмотренных сообщениях Комитет обосновывает свои выводы еще и тем, что первоначальное право авторов обращений на собственность не обусловливалось их гражданством, в связи с чем Комитет считал неразумным предъявление государством требования о гражданстве для возвращения конфискованной собственности <3>. ——————————— <1> «Юнглингова против Чешской Республики»: Сообщение Комитета по правам человека N 1563/2007, 8 декабря 2011 г., Соображения, принятые 24 октября 2011 г.; «Амундсон против Чешской Республики»: Сообщение Комитета по правам человека N 1508/2006, Соображения, принятые 17 марта 2009 г.; «Д. В. и Х. В. против Чешской Республики»: Сообщение Комитета по правам человека 1848/2008, решение, принятое 23 июля 2012 г. <2> «Де фур Вальдероде против Чешской Республики»: Сообщение Комитета по правам человека N 747/1997, Соображения, принятые 30 октября 2001 г. ПП. 8.3 — 8.4. <3> «Амундсон против Чешской Республики». П. 7.3.
Одна из важных составляющих титула собственника — его возможность обеспечивать защиту своего права собственности в судебных органах. Отказ национальных судов в защите права собственности по признаку, например, пола на основании внутригосударственных законов также считается, по мнению Комитета, нарушением ст. 3 Пакта о равенстве женщин и мужчин в пользовании всеми гражданскими и политическими правами, провозглашенными в Пакте, ст. 14 Пакта о равенстве всех перед судами и трибуналами и ст. 26 Пакта о равной защите закона без дискриминации по какому-либо признаку. Так, Комитет рассмотрел дело, в котором заявителем была гражданка Перу, столкнувшаяся в своей стране с невозможностью самостоятельно обеспечить защиту принадлежащего ей имущества, поскольку в соответствии с перуанским Гражданским кодексом имущественные права замужней женщины может представлять в суде только ее законный муж. Комитет пришел к выводу, что «применение такого положения перуанского Гражданского кодекса к заявителю является дискриминацией по признаку пола» и приводит к невозможности замужних женщин представлять свои имущественные интересы в суде <1>. ——————————— <1> «Ато де Авелланал против Перу»: Сообщение Комитета по правам человека N 202/1986, Соображения, принятые 28 октября 1988 г. П. 10.2.
Права коренных народов на владение и пользование принадлежащими им территориями и находящимися на них природными ресурсами защищаются Комитетом путем расширительного толкования нормы ст. 27 Пакта. Всеобъемлющий подход Комитета к понятию «культура», которой «пользуются представители этнических, религиозных и языковых меньшинств» в соответствии со ст. 27 Пакта, подразумевает ее широкое понимание, в том числе как «особенного жизненного уклада, связанного с использованием земельных ресурсов, принадлежащих коренным народам» <1>. В деле «Бернард Оминаяк и племя озера Лубикон против Канады» Комитет пришел к выводу, что защищаемые заявителями права относятся к правам меньшинств и признал нарушение ст. 27 Пакта в связи с тем, что осуществляемая государством «продажа лицензий на разведку и добычу нефти и газа на территории малой народности стала причиной лишения средств к ее существованию и права на самоопределение» <2>. ——————————— <1> Joint UN EP-OHCHR Expert Seminar on Human Rights and Environment. 14 — 16 January 2002, Geneva: Background Paper N 2 // URL: http://www2.ohchr. org/english/issues/environment/environ/bp2.htm. <2> «Бернар Оминаяк и Лубикон Бэнд против Канады»: Сообщение Комитета по правам человека N 167/1984, решения, U. N. Doc. CCPR/C/38/D/167/1984 (1990). Пп. 29.1, 33.
Специальная норма, предусматривающая «право коренных народов владеть землями, которые они традиционно занимают», получила закрепление в 1989 г. в Конвенции МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах <1>. ——————————— <1> Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда, 1957 — 1990 годы. Женева, 1991. Т. 2.
Применительно к Российской Федерации трудности, связанные с защитой права собственности, тоже можно и необходимо разрешать, принимая во внимание существующую практику органов по защите прав человека системы ООН. Так, сегодня актуальным остается вопрос о компенсации ущерба российским гражданам, покинувшим Абхазию во время грузино-абхазской войны и оставившим свое движимое и недвижимое имущество на территории Абхазии. Вновь созданная в связи с этим комиссия по защите имущественных прав граждан России в Абхазии, первое заседание которой состоялось в июле 2012 г., по сути выступает последней инстанцией на национальном уровне для защиты имущественных прав граждан России. Тот факт, что большая часть решений комиссии принимается не в пользу заявителей, свидетельствует, по нашему мнению, о противодействии абхазских властей возможности возвращения в Абхазию этнических грузин, имеющих российские паспорта. Такие причины являются, с одной стороны, политически обоснованными, а с другой — противоречат нормам Международного билля о правах человека и практике органов по защите прав человека системы ООН, поскольку раскрывают дискриминационное отношение по признаку этнической принадлежности. Рассмотренные выше соображения Комитета по правам человека ООН, в которых Комитет пришел к выводу о неправомерности лишения собственности в результате дискриминации по признаку гражданства, могут быть использованы как основание для принятия решения, соответствующего нормам национального и международного права. Отложенная на неопределенный срок более пятидесяти лет назад и до сих пор не решенная проблема включения в Международные пакты нормы о праве собственности вызывает новые проблемы, связанные с трудностями защиты права собственности на универсальном уровне в рамках Международного пакта о гражданских и политических правах. Несмотря на то что Комитет защищает право собственности факультативно, т. е., по сути, обходным путем через защиту других содержащихся в Пакте прав, проблема остается. Комитет неохотно рассматривает дела, в которых заявители рассчитывают на восстановление имущественных прав. Единственным выходом из данной ситуации мы считаем возвращение международного сообщества к отложенному вопросу и включение нормы о праве собственности в качестве отдельного положения в Протокол к Пакту или закрепление нормы любым другим образом. Тем более нельзя отрицать тот факт, что за последние полвека региональными организациями накоплен богатый опыт в области регулирования защиты права собственности, который может стать источником и основой для выработки и долгожданного принятия универсальной нормы, регулирующей право собственности и его защиту. Такая возможность, воплощенная в действиях государств, станет доказательством того, что использование полезных свойств фрагментации международного права может помочь в решении сложных проблем международного права. Положительные стороны и тенденции к взаимодействию универсальной и региональной международно-правовой систем открывают новые возможности фрагментации как таковой, ее роль в механизме совершенствования одной системы посредством накопленного опыта другой, а также позволяют сделать вывод о тесном взаимодействии и взаимовлиянии универсальной и региональной систем, что, несмотря на фактическую раздробленность, создает общую картину целостности и меняет представление о характере такого сложного явления в международном праве, как фрагментация.
Bibliography
Annotations on the text of the draft International Covenants on Human Rights. 1995. UN Doc. A/2929. Golay C., Cismas L. Legal Opinion: The Right to Property from a Human Rights Perspective. International Centre for Human Rights and Democratic Development. 2010. URL: http://www. dd-rd. ca/site/_PDF/publications/humanright-en. pdf. Joint UNEP-OHCHR Expert Seminar on Human Rights and Environment. 14 — 16 January 2002, Geneva: Background Paper N 2. URL: http://www2.ohchr. org/english/issues/environment/environ/bp2.htm. Kislicyna N. F. Razvitie sistemy mezhdunarodnogo prava na sovremennom ehtape: Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. M., 2010. , Banning T. Universal and Regional Human Rights Protection: Cases and Commentaries. San Jose, 2004. URL: http://www. hrc. upeace. org/files/universal%20and%20regional%20human%20rights%20protection. pdf. Sudre F. Droit International et europeen des droits de l’Homme. P., 1999.
