(Стремоухов А. В.) («Международное публичное и частное право», 2013, N 3)
ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННАЯ ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА <*>
А. В. СТРЕМОУХОВ
——————————— <*> Stremoukhov A. V. Domestic implementation of international legal protection of human rights.
Стремоухов Алексей Васильевич, заведующий кафедрой трудового права и права социального обеспечения Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
В статье обосновываются определение конституционного института внутриправовой имплементации международно-правовой защиты прав человека, позиция России по вопросу соотношения международных норм и внутреннего права, содержание форм приведения в действие норм международно-правовой защиты через систему внутригосударственного права, а также факторы эффективности имплементации этих норм в России.
Ключевые слова: внутриправовая имплементация, международно-правовая защита, права человека, самоисполняемые нормы, несамоисполняемые договоры, эффективность имплементации.
This article summarizes the constitutional definition of the domestic implementation of international legal protection of human rights, Russia’s position on the balance of international and domestic law, the content of the forms of international legal protection through the system of domestic law, as well as the effectiveness of implementation of these standards in Russia.
Key words: the intra legal implementation, international legal protection, the human rights, the self-executed norms, not self-executed contracts, efficiency of implementation.
Российская Федерация, заключая международный договор о признании за человеком каких-то прав или наделении его правами, а также о средствах обеспечения каждого правовой защитой, берет на себя обязательства предоставить всем людям, находящимся на территории своей страны, конкретные права и гарантии их правовой защиты. Однако непосредственное предоставление каждому прав, предусмотренных международными договорами, а значит, и выполнение своих международных обязательств, может быть осуществлено только путем применения норм российского права. Законотворческий процесс принятия Российской Федерацией норм своего внутреннего права (или адаптации существующих) с целью выполнения ею международных обязательств по реализации международно-правовой защиты прав человека в собственной стране называется внутриправовой имплементацией, или трансформацией. Государственная Дума Федерального Собрания РФ в ходе имплементации придает международным обязательствам силу внутреннего закона. Сущность имплементации международной нормы во внутригосударственную составляет процедура, в ходе которой компетентный орган государства одновременно с выражением согласия на обязательность международного договора посредством определенного властного акта предписывает и санкционирует выполнение правил договора субъектами внутригосударственного права. Без трансформации, без приведения своего законодательства в соответствие с требованиями международно-правового акта ни одно государство — участник международного договора не будет в состоянии осуществить его положения. Имплементация норм международно-правовой защиты человека во внутригосударственное право России выполняет следующие функции: 1) обеспечивает средствами внутригосударственного права осуществление целей международных норм, регулирующих правовую защиту прав человека; 2) содействует взаимному обогащению государств международным юридическим опытом осуществления правовой защиты человека; 3) сближает, унифицирует правовые нормы различных национальных правовых систем, регулирующих правовую защиту прав человека; 4) стимулирует межгосударственные отношения в других сферах. Известный русский юрист Ф. Мартенс на необходимость трансформации международного права во внутригосударственное указывал еще в XIX в. «Современные государства, — писал он, — могут удовлетворительно разрешить задачу внутреннего законодательства, не иначе как сознавая себя членами международного союза. Они должны принимать во внимание разнообразные международные обороты, в которых участвуют и они сами, и их подданные; они должны регулировать законодательным образом те интересы, которые преследуются во взаимных сношениях народов» <1>. ——————————— <1> Мартенс Ф. Современное международное право цивилизованных народов: В 2 т. СПб., 1895. Т. 1. С. 210.
Вероятность имплементации зависит в основном от позиции государств по вопросу соотношения международных норм и внутреннего права. Эти позиции в законодательствах государств делятся на две группы — монистическую и дуалистическую. Первая группа предусматривает, что нормы международно-правовой защиты основных прав становятся источником внутригосударственного права и не требуют специальных властных функций со стороны государства (Англия, Россия, США, Франция, Австралия, Голландия, Швейцария). Вторая группа предполагает, что международно-правовые нормы по правам человека могут быть обязательными для национального права лишь после таких акций. Доктрины и практика различных государств каждую из этих групп, в свою очередь, делят еще на два вида <2>. ——————————— <2> См.: Гавердовский А. С. Имплементация норм международного права. М., 1981; Блищенко И. П., Солнцева М. М. Мировая политика и международное право. М., 1991. С. 95.
Монистическая позиция имеет следующие два вида: а) международное право (соглашение) объявляется частью права страны и действует принцип lex posterior derogat priori (позднейшим законом отменяется более ранний), и б) международное право (соглашение) объявляется частью права страны и отдается преимущество международному праву. Такая позиция закреплена в Конституции РФ. К числу двух видов дуалистической позиции относят: а) международные договоры после вступления в силу акта ратификации или присоединения и после их опубликования действуют на территории государства непосредственно; б) международные договоры после вступления в силу акта ратификации, присоединения действуют на территории государства только после издания специального закона, который повторяет договор. Обязанность исполнения международного договора наступает для России после дачи согласия на обязательность вступившего в силу договора. Степень выполнения этой обязанности зависит от двух условий: — во-первых, от того, в какой мере детализированы нормы договора, определены в нем правоотношения, на регулирование которых он направлен, названы субъекты этих правоотношений, их права и обязанности и т. п., т. е. от того, поддается ли договор непосредственному исполнению («самоисполнимые договоры») или необходимо издание других нормативных актов, способствующих его исполнению; — во-вторых, от определяемых национальным законодательством форм реализации соответствующих международных договоров и сложившейся практики: нужно ли обязательное издание внутренних нормативных актов, инкорпорирующих, детализирующих содержание договора, отсылающих к нему, либо издание таких актов необходимо лишь в тех случаях, когда это обусловлено содержанием конкретных договоров, придается ли приоритет договору или закону в случае коллизии <3>. ——————————— <3> См.: Аметистов Э. М. Международное право и труд: факторы имплементации международных норм о труде. М., 1982. С. 120.
Имплементация норм международно-правовой защиты в России. В России формами приведения в действие норм международно-правовой защиты через систему внутригосударственного права являются <4>: ——————————— <4> См.: Черниченко С. В. Развитие международных стандартов и процедур в области прав человека // Права человека в истории человечества и в современном мире. М., 1989. С. 49 — 53.
а) автоматическая инкорпорация — включение во внутригосударственное право норм о правах человека, внешне полностью идентичных нормам соответствующего международно-правового акта. Это происходит на основании конституционного положения о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, в которых участвует государство, являются частью его внутреннего права (ст. 15 Конституции РФ). Автоматическую инкорпорацию называют еще «генеральная отсылка» <5>; ——————————— <5> См.: Мюллерсон Р. А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права // Международное право: Учебник / Под ред. Г. И. Тункина. М., 1994. С. 137.
б) издание трансформационного инкорпорирующего акта (индивидуальная инкорпорация), касающегося конкретного международного договора. Такой акт может быть принят постановлением парламента или вследствие простой публикации. В любом случае в результате индивидуальной инкорпорации международный договор, не меняя внешней формы, сохраняя свое наименование, приобретает во внутригосударственной жизни характер закона. Путем опубликования в официальном издании Верховного Совета СССР «Ведомости Верховного Совета СССР» были трансформированы в российское право такие значимые документы в области международно-правовой защиты основных прав человека, как Международный пакт о гражданских и политических правах <6>, Конвенция против пыток <7>, Конвенция о правах ребенка <8> и многие другие. В России — преемнице СССР — это наиболее распространенный вид трансформации; ——————————— <6> Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. N 17. Ст. 291. <7> Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. N 45. Ст. 747. <8> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 45. Ст. 955.
в) отсылка — осуществляется на основе отсылочной трансформационной нормы, которая официально нормы международно-правовой защиты во внутригосударственное право не включает, но допускает возможность их применения внутри государства и тем самым их имплементирует. Так, к примеру, в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» <9> кроме двух автоматических инкорпораций («генеральных отсылок») есть еще и отсылка. Если ст. 2 этого Закона (автоматическая инкорпорация), соответственно, инкорпорирует в российское право все международные договоры РФ и бывшего СССР, регулирующие вопросы гражданства, то п. 7 ст. 4 отсылает только к таким международным договорам РФ и бывшего СССР, которые регулировали или регулируют процедуру определения принадлежности к гражданству РФ; ——————————— <9> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 6. Ст. 243.
г) легитимация — «узаконение» норм международного права о защите прав человека в российском праве. Она осуществляется путем принятия законодательным органом специального внутреннего нормативного акта во исполнение обязывающих его норм международного права, как правило, без точного повторения в указанном акте формулировок соответствующих международно-правовых норм и без воспроизведения формы международно-правового акта, содержащего данные нормы. Издание подобного специального внутреннего акта может предусматриваться в тексте самого договора. Примером легитимации норм международно-правовой защиты человека в России может быть принятие сначала Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина, а затем — всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Факт легитимации норм правовой защиты человека оговорен в самих этих правовых документах. Так, в преамбуле Декларации прав и свобод человека и гражданина записано: «Отмечая необходимость приведения законодательства РСФСР в соответствие с общепризнанными международным сообществом стандартами прав и свобод человека, Верховный Совет РСФСР принимает настоящую декларацию». В Конституции РФ факт легитимации закреплен в п. 1 ст. 17 следующим образом: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права…»; д) адаптация — т. е. приспособление или использование уже существующих норм внутригосударственного права, регулирующих права человека, которые соответствуют нормам международных документов по защите прав человека. Так, участие России в Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г. не повлекло за собой никаких изменений в российском законодательстве, поскольку последнее полностью соответствовало взятым бывшим Советским Союзом на себя по Конвенции обязательствам. Способ исполнения имплементируемых международных норм или договоров. Следует заметить, что первые три формы имплементации из всех названных выше не приводят сами по себе трансформируемые нормы и договоры к исполнению. В связи с этим возникает проблема самоисполняемых и несамоисполняемых норм и договоров <10>. ——————————— <10> См.: Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991. С. 130.
Самоисполняемая норма (договор) — это такая норма или соглашение, которые, будучи предельно завершенными и конкретными, могут применяться для правовой защиты прав человека во внутригосударственном праве без каких-либо конкретизирующих и дополняющих их внутриправовых нормативных актов. Примером самоисполняемых норм может служить п. 2 ст. 4 Пакта о гражданских и политических правах, в котором говорится о том, что ни при каких чрезвычайных обстоятельствах права человека, предусмотренные ст. 6, 7, 8 (п. п. 1 и 2), 11, 15, 16 и 18, — право на жизнь, свобода от пыток, свобода от рабства, свобода от принудительного труда, свобода мыслей и другие — не могут быть ограничены. Несамоисполняемый договор — это такой, который даже после согласия государства на применение (ратификации, присоединения, подписания) его правил внутри страны требует для своего исполнения конкретизирующего внутригосударственного акта. Примером несамоисполняемых договоров являются международные пакты о правах. Вряд ли возможно без соответствующей детализации во внутригосударственном законодательстве реализовать в полной мере право на труд, образование, справедливый суд и другие права, провозглашенные в этих пактах. Факторы эффективной имплементации правовых норм о международной защите прав человека в России. Внутригосударственное законодательство и практику правовой защиты человека в России как результат имплементации международно-правовой защиты необходимо оценивать с точки зрения того, насколько эффективно РФ обеспечивает реализацию международно-правовых норм в области прав человека. Эффективность имплементации норм международно-правовой защиты прав человека зависит от многих юридических и неюридических факторов, действующих в России. Юридическими факторами эффективной имплементации норм международной защиты прав необходимо считать: а) признание Россией примата международного права, требующего неукоснительного соблюдения положений международных договоров и соглашений в области прав человека; б) признание международных контрольных механизмов; в) уровень развития национального права и степень соответствия его норм международным нормам о защите прав человека; г) степень совершенства судебной практики по защите прав человека; д) беспрепятственное пользование человеком правами, предусмотренными Конституцией и международными соглашениями; е) непосредственное действие на территории России международных соглашений и конституционных норм о признании и соблюдении прав человека и применение их национальными судами. Нормы международно-правовой защиты прав человека очень специфичны. Специфика заключается в том, что для их реализации и практического претворения в жизнь недостаточно лишь формально согласовать позиции государств и закрепить определенные права в национальном законодательстве. Такое закрепление прав означает лишь возможность пользоваться этими правами. Но только при наличии определенных неюридических факторов такая возможность может стать реальностью. Что касается неюридических факторов внутригосударственной имплементации норм о международно-правовой защите основных прав человека, то к ним юристы относят: а) достигнутый страной уровень экономического развития; б) проводимую правительством социальную политику; в) национальные, исторические и географические особенности страны; г) уровень политической и экономической стабильности в стране. Общеизвестно, что Президент и Правительство России постоянно выступают за право граждан страны на достаточный жизненный уровень и непрерывное улучшение социальных условий их жизни. Много они говорят также и о необходимости обеспечить человека политическими и гражданскими правами. Однако обеспечиваются эти права не столько словами и законодательными положениями, а главным образом социально-экономической политикой правительства. Недостаточный уровень экономического развития и политической культуры людей препятствует осуществлению многих прирожденных, гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав, предусмотренных международными соглашениями.
