ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ И ИНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, СОДЕРЖАЩИЕ НОРМЫ ТРУДОВОГО ПРАВА
Е. А. ЕРШОВА
Ершова Е. А., заведующая кафедрой трудового права Российской академии правосудия, кандидат юридических наук, доцент.
Исследованию нормативных правовых актов посвящены многие работы <1>. С. В. Бошно справедливо отмечает: «Определение нормативного правового акта за прошедшие последние сто лет не претерпело принципиальных изменений. Типичным является следующее определение: «Нормативный правовой акт — это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений» <2>. Обычно отмечают такой признак нормативного правового акта, как его связь с правотворчеством <3>, направленность на установление, изменение или отмену юридических норм, благодаря чему он выступает «средством развития, изменения правовой системы» <4>. ——————————— <1> См., например: Самощенко И. С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства // Правоведение. 1969. N 3. С. 21 — 32; Шебанов А. Ф. Вопросы теории нормативных актов в советском праве: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1964. Т. 1. 546 с.; Т. 2. 556 с.; Васильев Р. Ф. О понятии правового акта // Вестник МГУ. Серия «Право». 1998. N 5; Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций в 2 т. Свердловск, 1973. Т. 2. <2> Бошно С. В. Нормативные правовые акты Российской Федерации. М.: Глобус, 2005. С. 9. <3> Теория права и государства: Курс лекций / Под ред. Н. М. Марченко. М., 1998. С. 342. <4> Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций в 2 т. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 25.
Толкование понятия «нормативный правовой акт» также дано и в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» (в ред. от 25 мая 2000 г.): «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом» <5>. ——————————— <5> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. N 7; Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 7.
Государственная Дума РФ также выработала два понятия нормативного правового акта. Одно из них сформулировано в Постановлении Государственной Думы РФ от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд РФ»: «Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение» <6>. Министерство юстиции РФ рекомендовало федеральным органам исполнительной власти при подготовке нормативных правовых актов использовать указанное Постановление <7>. ——————————— <6> Приказ Минюста России от 14 июля 1999 г. N 217 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 31. <7> Там же.
В ноябре 1996 г. Государственная Дума РФ приняла в первом чтении Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который в 2004 г., к сожалению, был снят с рассмотрения. Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» также содержит понятие нормативного правового акта: «Нормативный правовой акт — письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим Законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанный на многократное применение» <8>. ——————————— <8> Текущий архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
В специальной литературе принято выделять признаки нормативных правовых актов: волевое содержание; официальный и всеобщий характер; является элементом правовой системы; принимается в документарной форме в соответствии с установленной процедурой компетентными правотворческими органами; предназначен для регулирования общественных отношений. Так, С. В. Бошно выделяет десять признаков нормативных правовых актов: 1) волевое содержание; 2) официальный характер; 3) входит в единую систему; 4) нормативность; 5) принимается в специальной процедуре; 6) издается компетентными органами и лицами; 7) регулирует общественные отношения; 8) гарантируется принудительной силой государства; 9) имеет форму и структуру, установленные законом; 10) содержит нормы права <9>. ——————————— <9> Бошно С. В. Указ. соч. С. 28.
Федеральные нормативные правовые акты — одна из форм российского трудового права, которая может быть классифицирована по различным основаниям. Так, С. В. Поленина и Н. В. Сильченко классифицируют нормативные правовые акты по содержательному критерию, отражающему функции и положения субъекта, принимающего акт, характеру и объему регулируемых нормативными правовыми актами общественных отношений и нормативному критерию, производному от содержательного и определяющему место акта в правовой системе, его форму, признаки, а также юридическую силу как суммарный показатель с другими нормативными правовыми актами <10>. Применительно к специфике исследования в данной работе анализируются такие формы федеральных нормативных правовых актов, как законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. ——————————— <10> Поленина С. В., Сильченко Н. В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М., 1987. С. 14 — 43.
Теоретические и практические проблемы нормативных правовых актов в форме законов и подзаконных актов весьма активно анализировались специалистами по общей теории права и трудовому праву. Например, среди ученых в области общей теории права прежде всего необходимо назвать А. В. Васильева, А. И. Денисова, А. С. Пиголкина, С. В. Поленину, И. С. Самощенко, А. В. Мицкевича и Ю. А. Тихомирова. Большое внимание проблемам форм трудового права в своих работах уделяли Ф. М. Левиант, В. И. Самолярчук, О. С. Хохрякова. Длительное время в специальной литературе применялся термин «законодательство» в узком смысле слова и «законодательство» в широком смысле слова. В узком смысле слова понятие «законодательство» отождествлялось с законодательными актами, принимаемыми представительным органом государства или непосредственным волеизъявлением населения в форме референдума <11>. Как справедливо заметила Е. А. Шаповал, «при этом имеются в виду законодательные акты: на федеральном уровне — Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные постановления Государственной Думы, а также не утратившие силу ранее изданные законодательные акты, а на региональном уровне — конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ» <12>. ——————————— <11> Пиголкин А. С., Студенкина М. С. Законодательство: понятие, основные черты, динамика развития // Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 1 — 3; Мицкевич А. В. Система права и система законодательства Российской Федерации // Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. С. 340. <12> Шаповал Е. А. Источники российского трудового права: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2002. С. 30.
В широком смысле длительное время в понятие «законодательство» включали всю совокупность нормативных правовых актов, принимаемых правотворческими органами всех уровней, начиная от законов и заканчивая ведомственными нормативными правовыми актами <13>. С. Ю. Головина в понятие «законодательство» включает также локальные нормативные акты, принимаемые работодателем <14>. Еще дальше идет В. Б. Дресвянкин, рассматривающий в качестве законодательства в широком смысле также коллективные соглашения, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ <15>. А. С. Пиголкин и М. С. Студенкина, на мой взгляд, справедливо отмечают, что широкое понятие «законодательство» как весь массив нормативных правовых актов в принципе не является научно корректным и практически эффективным для правового государства <16>. Действительно, в этом случае, по существу, отождествляются нормативные правовые акты различного вида и уровней. В результате на практике зачастую это приводило к нарушению трудовых прав работников, так как в реальной действительности понятия «закон» и «законодательство» нередко рассматриваются как синонимы. ——————————— <13> См., например: Бобылев А. И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. 1998. N 2. С. 24. <14> Головина С. Ю. Понятийный аппарат трудового права: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Екатеринбург, 1998. С. 41. <15> Дресвянкин В. Б. Пробелы в российском трудовом праве: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Пермь, 2001. С. 8 — 9. <16> Пиголкин А. С., Студенкина М. С. Законодательство: понятие, основные черты, динамика развития // Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 5.
На мой взгляд, во-первых, исходя из этимологии понятия «законодательство» его можно рассматривать только в узком смысле слова, как совокупность законов, принимаемых правотворческими органами государственной власти. Во-вторых, источником коллективных договоров является не деятельность правотворческих органов, а соглашение лиц, его заключивших. Отсюда коллективные договоры нельзя относить к законодательству. В-третьих, источниками общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров Российской Федерации, очевидно, не являются российские правотворческие органы. В этой связи полагаю также спорным и отнесение данных форм международного трудового права к российскому законодательству. При таком подходе в российском трудовом праве необходимо, в частности, выделять такую его форму, как нормативные правовые акты, источником которых является прежде всего деятельность российских правотворческих органов. Необходимо подчеркнуть: часть первая статьи 5 ТК РФ «Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права» сформулирована законодателем исходя из узкого понимания законодательства: «Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется… ТРУДОВЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ (ВКЛЮЧАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОХРАНЕ ТРУДА), СОСТОЯЩИМ ИЗ НАСТОЯЩЕГО КОДЕКСА, ИНЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ И ЗАКОНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СОДЕРЖАЩИХ НОРМЫ ТРУДОВОГО ПРАВА» (выделено мной. — Е. Е.). Следовательно, исходя из выработанного ранее в общей теории права узкого понятия «законодательство» ТК РФ включает в понятие «законодательство» как федеральные законы, так и законы субъектов Российской Федерации. Принимая во внимание федеративное устройство Российской Федерации (статья 5 Конституции РФ), полагаю, такой вариант узкого понимания законодательства является также весьма спорным. Как представляется, в большей степени соответствуют Конституции РФ другие понятия: «федеральные законы» и «законы субъектов Российской Федерации». При рассмотрении данной проблемы нельзя не учитывать также и практический аспект: понятие «законодательство» как совокупность федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации на практике приводит к их отождествлению, в том числе по уровню юридической силы, в результате способствует разрушению трудовых прав работников. Существенное значение для принятия и применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеет целый ряд Федеральных конституционных законов, например, «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ (с последующими изменениями и дополнениями); «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (с последующими изменениями и дополнениями); «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ (с последующими изменениями и дополнениями); «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (с последующими изменениями и дополнениями), требующих своего самостоятельного и дополнительного исследования. Федеральные законы, содержащие нормы трудового права, принимаются Государственной Думой в соответствии с Конституцией РФ и федеральными конституционными законами (статьи 4, 76, 94, 105 Конституции Российской Федерации), регулируют наиболее существенные трудовые отношения. В соответствии с Федеральным законом N 5-ФЗ от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» федеральные законы подлежат официальному опубликованию в «Парламентской газете», «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации; вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Федеральные законы, содержащие нормы трудового права, существуют в форме ТК РФ и специальных федеральных законов. Многие ученые спорят о соотношении основ и кодексов. Такие споры становятся наиболее активными в переломные для России периоды борьбы между центристскими и сепаратистскими тенденциями. Основы законодательства — вид кодифицированного акта, определяющий общие принципы регулирования трудовых отношений, основополагающие условия их применения. Например, В. М. Чхиквадзе и Д. А. Керимов в 1957 г. писали: «основные начала» или «основы» должны объединять такой материал, который определяет общие принципы регулирования тех или иных отношений и наиболее существенные условия их применения. В этих кодификационных формах должны объединяться такие общие для территории всей страны правовые положения, на основе которых и во исполнение которых союзными республиками должны издаваться свои кодексы, конкретизирующие общесоюзные законы» <17>. Российская юридическая энциклопедия содержит понятие основ уже применительно к настоящему периоду: «Это федеральный акт, содержащий принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения РФ и ее субъектов, которые должны развиваться и конкретизироваться в нормативных актах, принимаемых субъектами РФ. Основы законодательства обычно стоят во главе тех или иных отраслей либо институтов права, имеют крупные, обособленные разделы, главы. В них ставятся цели, единые для всех субъектов Федерации, принципы регулирования, даются определения важнейших понятий, используемых в соответствующей сфере» <18>. ——————————— <17> Чхиквадзе В. М., Керимов Д. А. Роль советской правовой науки в совершенствовании законодательства // Вопросы кодификации. М., 1957. С. 22. <18> Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 992.
Кодекс («книга» в переводе с лат.) — систематизированный свод правовых норм, непосредственно регулирующих трудовые отношения. Кодексы, как записано в Российской юридической энциклопедии, — это «крупные сводные акты, детально и конкретно регулирующие определенную сферу отношений и подлежащие непосредственному применению. Кодекс либо полностью поглощает все нормы соответствующей отрасли (УК), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (ГК, ТК). Наряду с принципами и дефинициями в кодексах формулируются такие нормы непосредственного регулирования, которые составляют основное их содержание» <19>. Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» содержит следующее определение понятия кодекса: «это систематизированный акт, принимаемый по предметам ведения Российской Федерации и ПО ПРЕДМЕТАМ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ, ТРЕБУЮЩИМ ЕДИНООБРАЗНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ (выделено мной. — Е. Е.); кодекс содержит все или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений» <20>. ——————————— <19> Там же. <20> Тихомиров Ю. А., Юртаева Е. А. Кодекс в системе законодательных и иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. N 4. С. 10.
В специальной литературе по общей теории права оживленно обсуждается вопрос о возможности принятия кодексов по предметам совместного ведения. Например, С. В. Бошно полагает: «Использование кодексов по предметам совместного ведения противоречит природе этого акта как документа, содержащего все, или практически все, или хотя бы основополагающую часть правил поведения в определенной сфере общественных отношений. Понятие «предмет совместного ведения» предполагает, что на федеральном уровне даются основные, установочные положения. Субъекты государства, руководствуясь общей линией, устанавливают частные правила. Не должно быть федеральных кодексов по предметам совместного ведения… по предметам совместного ведения должны быть федеральные основы…» <21>. ——————————— <21> Бошно С. В. Указ. соч. С. 113, 115.
С такой точкой зрения трудно согласиться. Во-первых, на мой взгляд, пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ, относящий трудовое законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, необходимо толковать в системе с пунктом «в» статьи 71 Конституции РФ, в соответствии с которым «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина» относятся к ведению Российской Федерации. Следовательно, с целью эффективной защиты трудовых прав работников в федеральных кодексах предельно детально должны вырабатываться правовые нормы, гарантирующие минимальные трудовые права работников, которые могут конкретизироваться в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права. В. И. Миронов сделал более радикальное предложение — «отнести трудовое законодательство к ведению Российской Федерации», обосновывая его необходимостью не допускать разрыва между материальными и процессуальными нормами трудового права <22>. В свою очередь, С. А. Иванов также полагает: по мере перехода к рыночной экономике целесообразно отказаться от «совместного ведения» <23>. Вместе с тем в соответствии с проводимой в настоящее время в России политикой на сохранение действующей Конституции РФ такие предложения в данный период вряд ли могут быть реализованы. ——————————— <22> Миронов В. И. Источники трудового права Российской Федерации: теория и практика: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1998. С. 12. <23> Иванов С. А. Система и структура права, система законодательства: Лекция. М., 1999. С. 19.
Во-вторых, принятие по предметам совместного ведения не основ, а кодексов в XXI веке, думаю, в большей степени соответствует новой концепции федеральной реформы, закрепленной Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Суть концепции состоит в централизации государственной власти в России. В-третьих (и это главное), полагаю, принятие не Основ, а Трудового кодекса РФ, единообразно регулирующего трудовые отношения в России, будет в большей степени способствовать реальной защите трудовых прав и законных интересов работников. Исследование ТК РФ как одной из форм российских нормативных правовых актов, как представляется, необходимо начать со статьи 5 ТК РФ «Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права». Прежде всего в соответствии с проведенным выше анализом понятия «законодательство» хотелось бы высказать предложение об изъятии его из названия статьи 5 ТК РФ и о замене понятием «нормативные правовые акты». Кроме того, поскольку Конституция РФ является одной из форм нормативных правовых актов, устанавливающей основополагающие нормы российского трудового права, постольку было бы обоснованно выделить ее из числа иных нормативных правовых актов. В этой связи предлагаю назвать статью 5 ТК РФ «Конституция Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права». Часть первая статьи 5 ТК РФ установила: «Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется: трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из настоящего Кодекса, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права; иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права; указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами органов местного самоуправления». Данная правовая норма вызывает целый ряд сомнений и возражений. Во-первых, неудачной представляется редакция первого абзаца: «Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется… трудовым законодательством…». Отсюда закономерно возникает вопрос: Конституция Российской Федерации и федеральные конституционные законы регулируют трудовые отношения? Ответ: конечно, регулируют. Во-вторых, с учетом изложенных выше теоретических аргументов, думаю, весьма спорно применять термин «законодательство», а также относить к нему как федеральные законы, так и законы субъектов Российской Федерации. При таком правовом подходе можно предположить, что законы субъектов Российской Федерации имеют приоритет над указами Президента РФ. Характерно, что часть девятая статьи 5 ТК РФ в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ установила: законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать только ТК РФ и иным федеральным законам. Думаю, отнесение к законодательству как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации вряд ли соответствует новой концепции федеральной реформы, суть которой состоит в централизации государственной власти. Предлагаю в части первой статьи 5 ТК РФ не применять понятие «законодательство», разграничить федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, установить точное соотношение законов субъектов Российской Федерации с федеральными нормативными правовыми актами, и прежде всего с указами Президента РФ. В-третьих, если «нормативные правовые акты» — это родовое понятие, включающее в себя в том числе указы Президента Российской Федерации, то возникает вопрос: о каких нормативных правовых актах говорится в третьем абзаце — «иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права»? Думаю, что данный абзац ошибочно включен в часть первую статьи 5 ТК РФ, и поэтому предлагаю признать его утратившим силу. В-четвертых, в пятом абзаце нормативные правовые акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти почему-то установлены на одном уровне. Кроме того, на мой взгляд, редакционно также более удачно было бы записать не «постановления», а «нормативные правовые акты» Правительства Российской Федерации. В-пятых, в седьмом абзаце части первой статьи 5 ТК РФ в числе иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, названы нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Как уже отмечалось выше, статья 72 Конституции РФ относит трудовое законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этой связи предлагаю признать абзац седьмой части первой статьи 5 ТК РФ утратившим силу. В-шестых, локальные нормативные акты работодателя, как представляется, являются разновидностью нормативных правовых актов. Поэтому предлагаю исключить их из части второй статьи 5 ТК РФ и дополнить часть первую статьи 5 ТК РФ абзацем: «нормативные правовые акты работодателя». С учетом изложенных правовых аргументов предлагаю изложить часть первую статьи 5 ТК РФ в следующей редакции: «Трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются: Конституцией Российской Федерации; федеральными конституционными законами; настоящим Кодексом; иными федеральными законами; указами Президента Российской Федерации; нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; законами субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами работодателей». В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции РФ, гарантирующей прямое применение ее правовых норм и разъяснений, содержащихся в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, предлагаю дополнить статью 5 ТК РФ частью второй в следующей редакции: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и регулирует трудовые отношения непосредственно в случае, если Конституция Российской Федерации не требует принятия специального федерального закона, регулирующего трудовые отношения. Если нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, не соответствуют Конституции Российской федерации, то прямо и непосредственно применяется Конституция Российской Федерации». Часть вторая статьи 5 ТК РФ в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ установила: «Трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права». Вместе с тем, во-первых, коллективные договоры и соглашения, на мой взгляд, не являются разновидностью нормативных правовых актов, так как их источником является не деятельность правотворческих органов, а соглашение сторон. Во-вторых, наоборот, локальный нормативный акт возможно отнести к разновидности нормативных правовых актов, так как его источник — деятельность работодателя, а не соглашение сторон. Поэтому локальный нормативный правовой акт, по-моему, более точно называть «нормативным правовым актом работодателей» и ввести в число иных нормативных правовых актов в части первой статьи 5 ТК РФ. В связи с изложенными правовыми аргументами предлагаю часть вторую статьи 5 ТК РФ признать утратившей силу. Много споров в специальной литературе и на практике также вызвала и часть вторая статьи 5 ТК РФ в первоначальной редакции: «Нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу». В части третьей статьи 5 ТК РФ в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ почему-то уже акцент сделан только на федеральных законах: «Нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу», несмотря на то, что к законодательству часть первая статьи 5 ТК РФ относит как федеральные законы, так и законы субъектов Российской Федерации. Аналогичные правовые нормы содержатся и в других российских Кодексах. Например, в пункте 2 статьи 3 ГК РФ: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса И ПРИНЯТЫХ В СООТВЕТСТВИИ С НИМ ИНЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ (выделено мной. — Е. Е.)… Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу»; в пункте 2 статьи 3 СК РФ: «Семейное законодательство состоит из настоящего Кодекса и ПРИНИМАЕМЫХ В СООТВЕТСТВИИ С НИМ ДРУГИХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ» (выделено мной. — Е. Е.). В России существует два вида законов — федеральные конституционные законы и федеральные законы. «По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации… Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам» (части 1 и 3 статьи 76 Конституции РФ). «Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации» (часть 1 статьи 108 Конституции РФ). В. Ф. Яковлев, например, предложил повысить статус ГК РФ, считая, что Кодекс лучше мог бы выполнить свои системообразующие функции, «если бы… был принят в качестве федерального конституционного закона» <24>. В то же время в случае, если бы в настоящее время стоял вопрос об изменении Конституции РФ, возможно, было бы необходимо дополнительно изучить проблемы принятия в России ТК РФ в форме федерального конституционного закона. В то же время в условиях выработанной в настоящее время концепции, состоящей в необходимости сохранить действующую Конституцию РФ в неизменном виде, представляется не только возможным, но и необходимым поддержать правовую позицию законодателя, состоящую в необходимости закрепления в федеральных кодексах приоритета кодексов над иными нормативными правовыми актами, в том числе федеральными законами. ——————————— <24> Яковлев В. Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 213.
К сожалению, Конституционный Суд РФ не поддержал позицию законодателя о приоритете ГК РФ над другими федеральными законами: «Противоречия… между ГК РФ и другими федеральными законами, регулирующими указанные отношения, должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае — федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции РФ не обладает по отношению к д ругому федеральному закону большей юридической силой» <25>. ——————————— <25> Определение Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2000 г. N 22-О «По запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» // СЗ РФ. 03.04.2000. N 14. Ст. 1532.
Вместе с тем хотелось бы привести теоретические аргументы в пользу возможности установления в ТК РФ приоритета над другими федеральными законами. В действовавшем ранее КЗоТ РФ не было аналогичной правовой нормы: «Законодательство Российской Федерации о труде состоит из настоящего Кодекса и иных актов трудового законодательства Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации» (часть первая статьи 4 КЗоТ РФ). Трудовое законодательство развивалось посредством принятия законов Российской Федерации об изменении и дополнении КЗоТ РФ и специальных законов Российской Федерации, регулировавших какие-либо трудовые отношения. В этой связи научные и практические работники вынуждены были преодолевать возникавшие коллизии в правовых нормах исходя из общих положений теории права: приоритета специальных норм над общими и правовых норм, принятых в более позднее время (содержательных и темпоральных коллизий). Кодифицированные акты всегда привлекали внимание специалистов как общей теории права <26>, так и трудового права <27>. Во многих работах обоснованно отмечается: в процессе кодификации правовые нормы упорядочиваются, делаются более компактными, внутренне согласованными, непротиворечивыми; кодификация в отличие от других форм систематизации сопровождается изменением и дополнением правовых норм. Завершается кодификация принятием в соответствии с едиными правовыми принципами продуманной общей частью сводного кодифицированного нормативного правового акта, рассчитанного на длительный период действия. В этой связи, подчеркивает Г. А. Рогалева, кодификация трудового законодательства — это высший вид правотворческой деятельности, в результате которой правовые нормы совершенствуются и систематизируются на основе отраслевых правовых принципов в единый акт <28>. Кроме того, Г. А. Рогалева делает принципиально важное дополнение: кодифицированный акт предусматривает, как правило, либо исчерпывающее решение соответствующих вопросов, либо его нормы развиваются в других актах <29>. ——————————— <26> См., например: Тихомиров Ю. А., Юртаева Е. А. Кодекс в системе законодательных и иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. N 4. С. 7 — 13; Толстик В. А. Иерархия источников российского права. Нижний Новгород, 2002; Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С. Н. Братуся, И. С. Самощенко. М.: Госюриздат, 1982; Бошно С. В. Указ. соч. С. 90 — 116 и др. <27> См., например: Пашерстник А. Е. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о труде. М., 1995; Горшенин К. П. Кодификация законодательства о труде. Теоретические вопросы. М., 1967; Рогалева Г. А. Теоретические вопросы кодификации трудового законодательства: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1984. <28> Рогалева Г. А. Указ. соч. С. 32. <29> Рогалева Г. А. Указ. соч. С. 10.
Принимая во внимание то, что в соответствии с общей теорией права кодификация — это деятельность правотворческих органов государства, состоящая в создании нового сводного систематизированного нормативного правового акта и приведении в соответствие с ним правовых норм, содержащихся в иных нормативных правовых актах, представляется обоснованным мнение Е. А. Шаповал: «…можно говорить о том, что такие акты обладают некоторыми содержательными признаками, наделяющими их определенным авторитетом по сравнению с нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же общественные отношения, что придает кодифицированным актам особое значение в системе источников права» <30>. На мой взгляд, возможно сделать еще более определенный вывод: поскольку кодификация правовых норм является высшим видом правотворческой деятельности, характеризующимся совершенствованием и систематизацией правовых норм в единый нормативный правовой акт — кодекс, на основе основополагающих принципов и норм международного трудового права, Конституции РФ, международных договоров, отраслевых правовых принципов и правовых обычаев, постольку законодатель теоретически обоснованно установил приоритет ТК РФ над другими нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, в том числе федеральными законами, которые должны конкретизировать отраслевые правовые принципы и возможно более общие правовые нормы, содержащиеся в ТК РФ. ——————————— <30> Шаповал Е. А. Указ. соч. С. 113 — 114.
На практике в настоящее время в нарушение статей 5 ТК РФ, 3 ГК РФ и статьи 3 Семейного кодекса РФ, как правило, приоритет отдается правовым нормам, содержащимся не в Кодексах, а в других федеральных законах, принятых позднее (причем зачастую в нарушение трудовых или гражданских прав как граждан, так и юридических лиц), несмотря на то что в частях четвертой и пятой статьи 5 ТК РФ в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ установлено иное правило: «В случае противоречий между настоящим Кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется настоящий Кодекс. Если вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений в настоящий Кодекс». Яркий пример — статья 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в соответствии с которой «федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, ПРИМЕНЯЮТСЯ К ОТНОШЕНИЯМ, СВЯЗАННЫМ С ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБОЙ, В ЧАСТИ, НЕ УРЕГУЛИРОВАННОЙ НАСТОЯЩИМ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ» (выделено мной. — Е. Е.) <31>. Кроме того, Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ статья 11 ТК РФ дополнена частью седьмой: ——————————— <31> Российская газета. 2004. 31 июля.
«На государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе». Можно привести и другой пример. В абзаце третьем пункта 1 статьи 126 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», принятом после вступления в силу ТК РФ, было установлено: с даты признания арбитражным судом решения о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства прекращается начисление неустоек, процентов, иных финансовых санкций по всем видам задолженностей должника, в том числе по заработной плате. В этой связи заработная плата работникам и не выплачивалась. Вместе с тем статья 236 ТК РФ не предусматривает возможности установления в специальных федеральных законах каких-либо норм-изъятий, ухудшающих трудовые права работников. С целью снятия проблем, регулярно возникающих в процессе применения норм трудового права, предлагаю подготовить и принять специальную статью в ТК РФ, содержащую следующие общие правила. Первое — ТК РФ имеет приоритет над иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, в том числе и над другими федеральными законами, содержащими нормы трудового права, в частности принятыми позднее. Второе — в случае возникновения временных (темпоральных) коллизий между правовыми нормами одного уровня применяются правовые нормы, принятые позднее. Третье — при обнаружении коллизии между специальными и общими правовыми нормами (содержательных коллизий) одного уровня применяются специальные правовые нормы. Четвертое — при наиболее сложном виде одновременных коллизий между иерархическими, темпоральными и содержательными правовыми нормами считаю необходимым присоединиться к предложению, выработанному В. В. Ершовым в общей теории права: в случае совпадения нескольких видов коллизий правовых норм приоритет отдается, во-первых, правовой норме, имеющей более высокую юридическую силу; во-вторых, исключающим и специальным нормам; в-третьих, правовым нормам, принятым в более позднее время <32>. ——————————— <32> См. более подробно: Ершов В. В. Судебная власть в правовом государстве: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1992. С. 185 — 205.
Вместе с тем хотелось бы более детально проанализировать проблему исключающих правовых норм. Г. С. Скачкова, на мой взгляд, обоснованно заметила: «…соглашаясь с мнением теоретиков о конкретизации, детализации общих норм специальными нормами, хотелось бы уточнить тезис о соотношении общих и специальных норм… представляется, был прав М. И. Бару, когда говорил о том, что «специальная норма может не отменять общей, а действовать вместе и наряду с общей. Иначе говоря, специальная норма устанавливает изъятие из общей нормы либо дополнения к ней» <33>. Поскольку специальные нормы в общей теории права подразделяются на нормы-изъятия, нормы-дополнения и нормы-приспособления, постольку с такой точкой зрения возможно согласиться. В то же время необходимо, во-первых, предусмотреть такую возможность в ТК РФ; во-вторых, в федеральных законах точно определять вид специальной нормы. ——————————— <33> Скачкова Г. С. Расширение сферы действия трудового права и дифференциация его норм. М., 2003. С. 232 — 233.
В частях шестой, седьмой и восьмой, в общем, обоснованно установлено, что указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не должны противоречить настоящему Кодексу. Вместе с тем, думаю, с редакционной точки зрения более целесообразно записать данное положение в одной части статьи 5 ТК РФ. В связи с изложенными правовыми аргументами предлагаю части третью и четвертую статьи 5 ТК РФ изложить в следующей редакции: «Нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных нормативных правовых актах, должны соответствовать настоящему Кодексу. В случае противоречий между нормами трудового права, содержащимися в настоящем Кодексе, и нормами трудового права, имеющимися в иных федеральных нормативных правовых актах, применяются нормы трудового права, установленные настоящим Кодексом». Часть пятая статьи 5 ТК РФ определяет: «Если вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений в настоящий Кодекс». С такой правовой нормой, думаю, можно было бы согласиться, если бы ТК РФ и федеральные законы имели равную юридическую силу. Вместе с тем, по существу, часть третья статьи 5 ТК РФ исходит из приоритета ТК РФ над другими федеральными законами. В то же время, как отмечалось выше, специальные законы могут приниматься законодателем в виде норм-изъятий, норм-дополнений и норм-приспособлений. На мой взгляд, с одной стороны, правовые нормы, содержащиеся в федеральных законах, в виде норм-дополнений и норм-приспособлений, не ограничивающие трудовые права работников, могут применяться и без внесения соответствующих изменений в ТК РФ, поскольку федеральные законы по своей правовой природе прежде всего предназначены для конкретизации ТК РФ. Вместе с тем принятие федеральных законов, содержащих специальные правовые нормы-дополнения и нормы-приспособления, ограничивающие трудовые права работников по сравнению с правами, гарантированными ТК РФ, не соответствует Конституции РФ: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» (часть 2 статьи 55 Конституции РФ). С другой стороны, специальные правовые нормы-изъятия могут и должны действовать наряду с ТК РФ и регулировать специальные трудовые отношения, например, с судьями, прокурорами и т. д. Однако такая возможность должна быть предусмотрена ТК РФ. В связи с изложенными теоретическими аргументами предлагаю изложить часть пятую статьи 5 ТК РФ в следующей редакции: «Вновь принятые специальные федеральные законы, содержащие нормы-дополнения и нормы-приспособления, улучшающие права работников по сравнению с ТК РФ, подлежат прямому применению. Принятие специальных федеральных законов, имеющих нормы-дополнения и нормы-приспособления, ухудшающие права работников, не соответствуют части 2 статьи 55 Конституции РФ. В специальных федеральных законах могут вырабатываться нормы-изъятия из общего правового регулирования правовыми нормами, находящимися в ТК РФ, регулирующие особенности труда отдельных категорий работников. Вид специальной правовой нормы должен быть установлен в соответствующем федеральном законе». Часть четвертая статьи 12 ТК РФ предусматривает возможность придания нормативным правовым актам, содержащим нормы трудового права, обратной силы: «Действие закона или иного нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, лишь в случаях, прямо предусмотренных этим актом». По существу, аналогичная норма содержится и в статье 4 ГК РФ. В то же время часть 3 статьи 15 Конституции РФ, полагаю, устанавливает запрет на придание как закону, так по аналогии права и любому иному нормативному правовому акту на его применение к отношениям, возникшим до их вступления в силу: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты (выделено мной. — Е. Е.), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». В этой связи предлагаю часть четвертую статьи 12 ТК РФ признать утратившей силу. Статья 10 ТК РФ «Трудовое законодательство, иные акты, содержащие нормы трудового права, и нормы международного права» практически полностью воспроизводит часть 4 статьи 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены другие правила, чем предусмотренные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, применяются правила международного договора». С учетом теоретических аргументов, проанализированных во второй главе работы, предлагаю, во-первых, назвать статью 10 ТК РФ «Международное и российское трудовое право». Во-вторых, изложить статью 10 ТК РФ в следующей редакции: «Основополагающие принципы международного трудового права, международные договоры и международные обычаи, содержащие нормы международного трудового права, — формы международного трудового права в России, регулирующие трудовые отношения. Если основополагающими принципами международного трудового права и (или) международными договорами, содержащими нормы трудового права, установлены другие правила, чем федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, подзаконными нормативными правовыми актами и иными формами российского трудового права, то применяются основополагающие принципы международного трудового права и правовые нормы, содержащиеся в международных договорах». Специальные федеральные законы, содержащие нормы трудового права — изъятия, дополнения и приспособления, как правило, регулируют особенности труда отдельных категорий работ. Например, «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 (с последующими изменениями и дополнениями) <34>; «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) <35>; «об объединениях работодателей» от 27 ноября 2002 г. N 156-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) <36>; «Об альтернативной гражданской службе» от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) <37>; «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) <38>; «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) <39>. Названные Федеральные законы требуют своего дополнительного и специального исследования. ——————————— <34> Российская газета. 1993. 16 апреля. <35> Российская газета. 1996. 20 января. <36> Российская газета. 2002. 30 ноября. <37> Российская газета. 2002. 30 июля. <38> Российская газета. 2004. 31 июля. <39> Российская газета. 1995. 2 декабря.
Не отрицая возможности и необходимости принятия специальных федеральных законов, содержащих правовые нормы, регулирующие особенности труда отдельных категорий работников, представляется также необходимым подготовить и принять целый ряд специальных федеральных законов, содержащих правовые нормы, регулирующие основополагающие трудовые права всех работников. Например, О. С. Хохрякова еще в СССР справедливо предлагала принять Закон «Об отпусках», С. А. Иванов — Закон «О заработной плате» <40>, В. А. Свечкаренко — «О прожиточном минимуме» <41>. На мой взгляд, необходимо также обсудить вопрос о принятии Федеральных законов «О соглашениях и коллективных договорах», «О профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников», «О материальной ответственности сторон трудового договора» и др. ——————————— <40> Иванов С. А. Несколько проблем российского трудового права переходного периода // Проблемы защиты трудовых прав граждан. М., 2004. С. 92 — 99. <41> Свечкаренко В. А. О федеральных законах, которые необходимо принять или в которые необходимо внести изменения в связи с принятием Трудового кодекса. С. 130 — 136.
Рассматривая в настоящий период вопрос о соотношении правового регулирования трудовых отношений правовыми нормами, содержащимися в ТК РФ и федеральных законах, нельзя не учитывать мнение В. А. Свечкаренко, разделяемого многими научными и практическими работниками: «…явно прослеживается тенденция при принятии законов учитывать интересы только тех, кто, собственно, проводит принятие этого закона в жизнь. Никто не обращает внимания на всю совокупность норм, на то, что трудовое право относится к кодифицированной отрасли. Каждый лоббирует решение только своей проблемы» <42>. Проанализированные в работе теоретические и практические аргументы, думаю, позволяют сделать несколько выводов. Первый — в России необходимо принимать Трудовой кодекс, а не Основы. Второй — устанавливать приоритет Трудового кодекса над федеральными законами. Третий — максимально регулировать трудовые отношения на уровне ТК РФ. Четвертый — вырабатывать в ТК РФ общие правовые нормы, закрепляющие минимальные трудовые права работников, которые могут быть конкретизированы в специальных федеральных законах. ——————————— <42> Свечкаренко В. А. Указ. соч. С. 131.
Согласно части шестой статьи 5 ТК РФ указы Президента РФ являются одним из видов федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Понятие «указ» воспринято из польского языка и означает «письменное приказание, повеление государя» <43>, применялось в России еще при издании Судебника 1497 г. Н. М. Коркунов писал: «До учреждения министерств (были учреждены в 1802 г. — Е. Е.) указами назывались все вообще акты всех органов власти, обращенные к подчиненным им местам и лицам» <44>. История становления и развития указа как формы права проанализирована в целом ряде работ <45>. ——————————— <43> Даль В. И. Толковый словарь великорусского языка. М.: Государственное издательство иностранных словарей, 1955. Т 4. С. 480 — 481. <44> Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. VI. <45> См., например: Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2000. С. 6 — 43; Бошно С. В. Указ. соч. С. 65 — 71; Магазинер Я. М. Чрезвычайно-указное право в России. СПб., 1911.
В. Н. Яценко определяет нормативный указ Президента Российской Федерации как «официальный письменный документ, выражающий волеизъявление главы государства по установлению, изменению или отмене норм права. Нормативный указ Президента Российской Федерации содержит общеобязательные правила и рассчитан на многократное применение неопределенным кругом субъектов» <46>. Как представляется, данное определение возможно было бы дополнить, во-первых, установлением нормативного правового акта в качестве родового понятия указа, во-вторых, соотнесением указа с федеральным законом (подзаконность); в-третьих, определением необходимых условий принятия указа (пробел в правовом регулировании и отсутствие правовой нормы в федеральном законе о возможности регулирования данных трудовых отношений только федеральным законом). ——————————— <46> Яценко В. Н. Применение подзаконных нормативных актов в судебной деятельности: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2003. С. 11.
Например, В. М. Устинов, И. Б. Новицкий и М. Н. Гернет еще в начале XX века писали: «1) указы не должны противоречить законам, и 2) они могут или развивать, или дополнять положения законов, определяя потребности, в законах не предусмотренные, или устанавливать юридические нормы в таких областях, которые еще не были затронуты законами» <47>. Право на создание указов, продолжали названные авторы, должно следовать из закона: «Указы чрезвычайные… могут нарушать законы» <48>. ——————————— <47> Основные понятия русского государственного, гражданского и уголовного права: Общедоступные очерки приват-доцентов В. М. Устинова, Н. Б. Новицкого и М. Н. Гернета. М., 1910. С. 11. <48> Там же.
В XXI веке В. Н. Суворов справедливо продолжил данную линию: «Президент РФ вправе принимать не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам нормативные акты в рамках конституционной компетенции Российской Федерации. Однако в этой сфере Президент РФ не имеет права принимать нормативные акты по тем конкретным вопросам, по которым сама Конституция РФ требует для их решения принятия именно федерального закона, исключая нормотворчество иного уровня… Президент РФ может осуществлять подзаконное нормотворчество, принимать решения в рамках полномочий федеральной исполнительной власти, за исключением издания актов по тем вопросам, решение которых прямо и конкретно Конституцией РФ и федеральными законами отнесено к компетенции Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти» <49>. К сожалению, как отмечает С. А. Иванова, «в ряде случаев под указное правотворчество подпадают отношения, подлежащие исключительному регулированию законом» <50>. В то же время Конституционный Суд РФ по данному вопросу выработал следующую правовую позицию: «Президент Российской Федерации может издавать указы и по вопросам, требующим законодательного решения (круг которых очерчен другими статьями Конституции РФ), при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов» <51>. ——————————— <49> Суворов В. Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2000. С. 25. <50> Иванова С. А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих. Екатеринбург, 2002. С. 34. <51> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320; Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П // СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.
Н. М. Коркунов еще в 1894 г. убедительно писал: «Вся постановка учения об указах определяется тем, как представляют себе взаимное соотношение законодательной и исполнительной власти» <52>. Часть 3 статьи 90 Конституции РФ устанавливает: «указы… Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». ——————————— <52> Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 23.
Как подчеркнул Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 2 апреля 1993 г. N 6-П, Президент РФ может вырабатывать правовые нормы только в нормативно-правовых формах, установленных Конституцией РФ <53>. Часть 2 статьи 90 Конституции РФ предполагает возможность принятия Президентом РФ как указов, так и распоряжений. Как обоснованно заметила С. В. Бошно, «в Конституции РФ закреплена следующая позиция: распоряжения — акты ненормативные, а указ может быть как нормативным, так и индивидуальным» <54>. ——————————— <53> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. N 1 — 2. <54> Бошно С. В. Указ. соч. С. 67.
Среди нормативных указов Президента РФ необходимо прежде всего выделить Указы «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. N 763 (с последующими изменениями и дополнениями) <55>; «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» от 13 октября 2004 г. N 1313, в соответствии с которым утверждено Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации <56>; «О приведении актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации в соответствие с Трудовым кодексом Российской Федерации» от 5 октября 2002 г. N 1129 (с последующими изменениями и дополнениями) <57>; «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» от 27 сентября 2005 г. N 1131 <58>. Многие другие нормативные указы Президента РФ регулируют трудовые отношения, связанные с денежным содержанием определенных категорий федеральных государственных служащих, например, Указ Президента РФ «О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации» от 9 апреля 1997 г. N 309 (в редакции Указа от 31 мая 2007 г.). ——————————— <55> Российская газета. 1996. 28 мая. <56> Российская газета. 2004. 19 октября. <57> Российская газета. 2002. 9 октября. <58> СЗ РФ. 03.10.2005. N 40. Ст. 4017.
В связи с изложенными правовыми аргументами предлагаю часть шестую статьи 5 ТК РФ изложить в следующей редакции: «Трудовые отношения регулируются нормативными указами Президента Российской Федерации, содержащими нормы трудового права, принятыми в сфере трудовых отношений, не отнесенных к исключительной компетенции Государственной Думы РФ, и в случае пробелов в трудовом праве. Указы Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам». На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации, согласно части 1 статьи 115 Конституции РФ, издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации. Нормативные постановления Правительства Российской Федерации должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и нормативным указам Президента РФ (часть 3 статьи 115 Конституции РФ). В соответствии с пунктами 2 и 6 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с дальнейшими изменениями и дополнениями) акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания… Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования <59>. ——————————— <59> Российская газета. 1996. 28 мая.
Многие специалисты пришли к мнению о том, что термин «постановление» означает «официальный письменный документ коллективного органа власти <60>, принимаемый в коллективном порядке <61>, коллективно выработанное и сформулированное общее мнение о необходимости каких-нибудь действий». В этой связи С. В. Бошно обоснованно предполагает: «Целесообразно закрепить монополию Правительства РФ на использование наименования «постановление» <62>. «Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации» <63> (статья 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ, с последующими изменениями и дополнениями). ——————————— <60> Русский толковый словарь. М., 1998. С. 489. <61> Керимов Д. А. Источники советского социалистического права: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Л., 1950. С. 303. <62> Бошно С. В. Указ. соч. С. 78. <63> Российская газета. 1997. 23 декабря.
В. Н. Яценко определяет нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации как «официальный письменный документ в форме постановления, изданного на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации и выражающего волеизъявление высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации по установлению, изменению или отмене норм права» <64>. Думаю, данное определение возможно дополнить, во-первых, определением нормативного правового акта в качестве родового понятия постановления Правительства РФ; во-вторых, установлением соотношения постановления Правительства РФ с основополагающими принципами международного трудового права и международными договорами Российской Федерации; в-третьих, определением обязательного необходимого условия: принятия постановления Правительства РФ — на основании и во исполнение ТК РФ, иных федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. ——————————— <64> Яценко В. Н. Указ. соч. С. 11.
Российские ученые активно обсуждают вопрос: имеет ли право Правительство РФ принимать постановления, содержащие первоначальные нормы трудового права, по своей инициативе? Например, согласно пункту 4 статьи 3 ГК РФ Правительство РФ принимает постановления только на основании и во исполнение ГК РФ, иных законов и указов Президента РФ. Вместе с тем, как справедливо заметил А. В. Мицкевич, во многих случаях в постановлениях Правительства Российской Федерации содержатся «первоначальные нормы» <65>. По мнению Е. А. Шаповал, «…иерархия источников трудового права устанавливает лишь градацию нормативных правовых актов в соответствии с их юридической силой. Поэтому она не должна пониматься таким образом, что норма, содержащаяся в источнике более низкого ранга, обязательно должна быть по своему содержанию производной от нормы, установленной более высоким в иерархии источником» <66>. Вместе с тем далее Е. А. Шаповал, думаю, обоснованно уточняет свою точку зрения: «…ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ, БУДУЧИ НОРМАТИВНЫМИ ПРАВОВЫМИ АКТАМИ, ПРИНЯТЫМИ В РАЗВИТИЕ УКАЗАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, А НЕРЕДКО И ПО ИХ ПРЯМОМУ УКАЗАНИЮ (выделено мной. — Е. Е.), не потеряют своего значения как источника трудового права, ибо СОДЕРЖАТ НОВЫЕ НОРМЫ, КОТОРЫЕ НЕ ПРОТИВОРЕЧАТ ЗАКОНАМ И УКАЗАМ, РАЗВИВАЮТ ИХ» <67> (выделено мной. — Е. Е.). ——————————— <65> Мицкевич А. В. Общая теория государства и права: Академический курс в 2 т. Т. 2. С. 122. <66> Шаповал Е. А. Указ. соч. С. 126. <67> Там же.
Например, в соответствии с частью пятой статьи 213 ТК РФ «работники, осуществляющие отдельные виды деятельности, в том числе связанные с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работники в условиях повышенной опасности проходят обязательное психиатрическое освидетельствование не реже одного раза в пять лет В ПОРЯДКЕ, УСТАНАВЛИВАЕМОМ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (выделено мной. — Е. Е.). В этом случае соответствующий порядок устанавливается Правительством РФ не по собственной инициативе, а, как это и характерно для исполнительного органа государственной власти, в порядке исполнения ТК РФ. В определенных федеральными законами или указами Президента РФ случаях Правительство РФ принимает свои постановления с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Так, согласно части третьей статьи 211 ТК РФ «порядок разработки, утверждения и применения подзаконных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, устанавливается Правительством Российской Федерации с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений». ТК РФ содержит целый ряд и других правовых норм, содержащих поручение Правительству РФ принять соответствующие нормативные правовые акты, например, часть вторая статьи 57, часть вторая статьи 66, часть вторая статьи 117, часть восьмая статьи 143, часть вторая статьи 147, статья 161, часть третья статьи 222, часть вторая статьи 244, часть третья статьи 253 и др. Например, согласно части второй статьи 66 ТК РФ «форма, порядок ведения и хранения трудовых книжек, а также порядок изготовления бланков трудовых книжек и обеспечения ими работодателей устанавливаются Правительством Российской Федерации». В соответствии с частью второй статьи 66 ТК РФ Правительство РФ приняло Постановление от 16 апреля 2003 г. N 225 «О трудовых книжках» <68>. В то же время Е. А. Шаповал справедливо заметила: Правительству РФ «…необходимо активизировать работу по принятию соответствующих постановлений в развитие ТК» <69>. ——————————— <68> Российская газета. 2003. 22 апреля. <69> Шаповал Е. А. Указ. соч. С. 128.
В связи с изложенными правовыми аргументами, учитывая мнение специалистов в области общей теории права и трудового права, предлагаю изложить часть седьмую статьи 5 ТК РФ в следующей редакции: «Трудовые отношения регулируются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в форме постановлений, принятых на основании и во исполнение настоящего Кодекса, иных федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Постановления Правительства Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, настоящему Кодексу, иным федеральным законам и нормативным указам Президента Российской Федерации». По теме настоящей работы важнейшее значение имеет Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с последующими изменениями и дополнениями) <70>, в соответствии с которым были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Согласно пункту 2 данных Правил федеральные органы исполнительной власти имеют право издавать нормативные правовые акты только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается, хотя на практике достаточно распространено. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В то же время они нередко этим занимаются. ——————————— <70> Российская газета. 1997. 21 августа.
Второй раздел данных Правил содержит правовые нормы о государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Пункты 10, 11 и 19 Правил устанавливают: «Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организации, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная экспертиза включает в себя: юридическую экспертизу соответствующего акта законодательства Российской Федерации; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти… Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. ПРИ НАРУШЕНИИ УКАЗАННЫХ ТРЕБОВАНИЙ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ КАК НЕ ВСТУПИВШИЕ В СИЛУ ПРИМЕНЯТЬСЯ НЕ МОГУТ» (выделено мной. — Е. Е.). Согласно пунктам 9, 10 и 12 Указа Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. N 763 (с последующими изменениями и дополнениями) <71> «нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти… Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров… Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу». Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации утверждено Указом Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» от 13 октября 2004 г. N 1313 (с последующими изменениями и дополнениями). Пункт 14 данного Положения закрепляет за Министерством юстиции РФ полномочия по государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. ——————————— <71> Российская газета. 1996. 28 мая.
Ранее Министерство труда и социального развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 9 Положения о Министерстве труда и социального развития, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1997 г. N 480 (в ред. от 29 декабря 2001 г.) <72>, принимало постановления и давало разъяснения по применению нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения с целью единообразного толкования нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Руководствуясь Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Правительство РФ приняло Постановление от 6 апреля 2004 г. N 153 «Вопросы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации», в соответствии с пунктом 1 которого «Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере… труда…» <73>. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321 было утверждено Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, согласно пункту 5.2 которого «НА ОСНОВАНИИ И ВО ИСПОЛНЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАКОНОВ, ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ, АКТОВ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (выделено мной. — Е. Е.) Министерство самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты… Единый тарифно-квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих; размеры тарифных ставок и разряды оплаты труда Единой тарифной ставки, типовые нормы труда…» <74>. Например, Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 12 апреля 2007 г. N 260 утвержден Порядок опубликования заключенных на федеральном уровне отраслевых соглашений и предложений о присоединении к соглашению, Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 15 апреля 2005 г. N 275 — формы документов, необходимых для расследования несчастных случаев на производстве. ——————————— <72> СЗ РФ. 1997. N 17. Ст. 2019. <73> Российская газета. 2004. 9 апреля. <74> Российская газета. 2004. 8 июля.
В. Н. Яценко определяет ведомственные нормативные правовые акты как «официальные письменные документы, издаваемые на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции в целях реализации возложенных на них задач и полномочий» <75>. ——————————— <75> Яценко В. Н. Указ. соч. С. 11 — 12.
Принимая во внимание проанализированные выше правовые нормы и изложенные правовые аргументы, полагаю, что данное определение возможно дополнить, во-первых, определением нормативного правового акта в качестве родового понятия актов федеральных органов исполнительной власти; во-вторых, установлением их соотношения также с основополагающими принципами международного трудового права, международными договорами Российской Федерации, Конституцией РФ и ТК РФ; в-третьих, определением обязательного и необходимого условия: принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти только на основании и во исполнение ТК РФ, иных федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. На основе приведенных выше правовых норм и доводов предлагаю часть восьмую статьи 5 ТК РФ изложить в следующей редакции: «Трудовые отношения регулируются правовыми нормами, содержащимися в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти в форме, утвержденной Правительством Российской Федерации, зарегистрированными Министерством юстиции Российской Федерации, официально опубликованными и принятыми на основании и во исполнение настоящего Кодекса, иных федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не должны противоречить Конституции Российской Федерации, настоящему Кодексу, иным федеральным законам, нормативным указам Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства Российской Федерации». «Нормативные правовые акты министерств и ведомств — один из самых многочисленных и наименее организованных структурных элементов системы источников трудового права, — делает обоснованное заключение Е. А. Шаповал. — В этих целях необходимо сокращать множественность таких актов, проводить их консолидацию, повышать согласованность нормативных правовых актов, принимаемых различными министерствами и ведомствами» <76>. Рассматривая в целом проблему подзаконных нормативных правовых актов, А. М. Куренной справедливо, с горечью констатирует: «…множество вопросов решалось не на уровне законов, а на уровне подзаконных актов» <77>. ——————————— <76> Шаповал Е. А. Указ. соч. С. 131 — 132. <77> Куренной А. М. Трудовое право: на пути к рынку. М.: Дело ЛТД, 1995. С. 19.
Проведенный сравнительный анализ Конституции РФ, ТК РФ, федеральных законов, подзаконных федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также мнений многих специалистов в области теории систем, общей теории права, конституционного права и трудового права, на мой взгляд, позволяет сделать несколько выводов. Первый — нельзя ограничиваться рассмотрением и только собственным анализом отдельных видов федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. С позиции теории систем федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, — это взаимосвязанные и взаимозависимые элементы единой подсистемы российского трудового права, которая совместно с подсистемой международного трудового права образует единую систему трудового права в России, находящуюся в подвижном равновесии и характеризующуюся прежде всего прямыми и обратными связями. Второй — учитывая многочисленные неустраненные пробелы и неразрешенные противоречия, имеющиеся в федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, содержащих нормы трудового права, необходимо стремиться, насколько это возможно, максимально регулировать трудовые отношения на уровне ТК РФ, содержащего нормы трудового права, соответствующие Конституции РФ. Третий — в процессе принятия федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, следует исходить из того, что имеющиеся в них правовые нормы должны конкретизировать (то есть развивать и дополнять) основополагающие принципы и нормы российского трудового права, содержащиеся в Конституции РФ и ТК РФ. Думаю, суть современной концепции правового регулирования трудовых отношений на федеральном уровне должна состоять в централизации правотворчества и принятии нормативных правовых актов, содержащих не «первоначальные нормы», не основанные на правовых принципах и нормах, содержащихся в нормативных правовых актов более высокого правового уровня, а взаимообусловленные и взаимосвязанные «производные» правовые нормы, выработанные и принятые на основе конкретизации (детализации, уточнения, развития и т. п.) основополагающих принципов и норм российского трудового права, содержащихся в Конституции РФ и ТК РФ. Четвертый — трудовые права работников могут быть ограничены правовыми нормами, содержащимися в ТК РФ и других федеральных законах только «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (часть 3 статьи 55 Конституции РФ). Пятый — трудовые права работников не могут быть ограничены правовыми нормами, содержащимися в федеральных подзаконных нормативных правовых актах (часть 3 статьи 55 Конституции РФ).
