(Избачков Ю. С., Рыбак К. Е.) («Культура: управление, экономика, право», 2011, N 1)
О КАЧЕСТВЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ЭКСПЕРТИЗ
Ю. С. ИЗБАЧКОВ, К. Е. РЫБАК
Избачков Ю. С., независимый эксперт.
Рыбак К. Е., независимый эксперт.
В России постепенно набирает обороты борьба с коррупцией. Если судить по обсуждениям в общедоступных источниках информации, граждане проявляют к этой теме живейший интерес. Международные организации тоже внимательно наблюдают за процессами, происходящими в этой сфере. Но уже сейчас становится очевидным, что антикоррупционные начинания застряли в бюрократическом механизме. Высшие должностные лица России уже не раз высказывались о неэффективности принимаемых мер и необходимости совершенствования антикоррупционных механизмов, включая общественный контроль и антикоррупционную экспертизу <1>. ——————————— <1> См., например, видеоблог Д. Медведева, тема «Борьба с коррупцией». URL: www. blog. kremlin. ru.
Стремясь придать новый импульс работе, Президент Российской Федерации 13 апреля 2010 г. подписал Указ N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 — 2011 гг.», которым утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции, а Национальный план противодействия коррупции изложен в новой редакции. В качестве одного из направлений реализации Национальной стратегии предполагается развитие института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности. Нам в процессе профессиональной деятельности приходится сталкиваться с заключениями антикоррупционных экспертиз как независимых экспертов, так и исходящих из государственных органов. По опыту скажем, что совершенствовать нужно очень многое. Несмотря на рапорты и отчеты чиновников о тысячах <2> проведенных экспертиз, их качество оставляет желать лучшего. ——————————— <2> По итогам первой половины 2010 г. органы юстиции и прокуратуры отчитались о 30 тысячах коррупциогенных положений, выявленных в нормативных правовых актах (источник — интервью с главой Администрации Президента РФ С. Нарышкиным // Российская газета. 2010. 9 декабря).
Проанализировав заключения как ведомственных, так и независимых специалистов-экспертов, отмечаем, что большинство из них собственно к противодействию коррупции отношения не имеет. Документы, формально называющиеся заключениями антикоррупционной экспертизы, на деле указывают лишь на формальные нарушения при издании нормативных правовых актов или недостатки юридической техники их авторов. Например, министерский приказ не согласован с другим ведомством. По мнению экспертов, — коррупционный фактор, выражающийся в нарушении компетенции государственного органа при принятии нормативного правового акта. Мы проанализировали ситуацию подробнее, побеседовав с лицами, имеющими отношение к изданию приказа. Выяснилось, что имеет место обыкновенная некомпетентность конкретных исполнителей, не носящая характер злого умысла: они решили, что коль скоро заинтересованное агентство находится в ведении министерства, то его согласие на издание приказа не предполагается. В дальнейшем приказ был согласован в заинтересованном ведомстве и благополучно зарегистрирован в Минюсте России. В чем же реально здесь проявилась коррупция? В результате подобной деятельности появляется множество формальных экспертиз, которые не ставят препятствия на пути коррупционных проявлений, не вскрывают коррупционные схемы. Но чиновникам это удобно: допустил формальный коррупционный фактор — сам выявил и исправил, показав положительную статистику в деле борьбы с коррупцией. Особенно это касается антикоррупционных экспертиз, проводимых внутри министерств и ведомств собственными сотрудниками. Апофеозом этого бюрократического лицедейства является ведение карточек учета коррупционных факторов. На каждый выявленный коррупционный фактор составляется специальная карточка, которая ставится на контроль с целью последующего недопущения аналогичной нормы. Последнее, впрочем, обходится простым ее переформулированием. Это особенно актуально, когда речь идет о таком коррупционном факторе, как определение компетенции по формуле «вправе» <3>. ——————————— <3> Для примера сравните две формулировки: «орган государственной власти вправе определить администратора сайта» и «орган государственной власти определяет администратора сайта». По сути, оба предложения об одном и том же, только в первом случае будет коррупционный фактор, а во втором — нет.
Налицо бездумный автоматизм, переход к «палочной» системе, в которой основным является количественный показатель, а не качество работы. Допускаем, что чиновников, которые проводят антикоррупционные экспертизы, это устраивает. Они крайне заинтересованы в сохранении формального характера своей деятельности. В причинах этого мы сейчас попробуем разобраться. Первая причина — отсутствие профессиональной компетенции «экспертов» <4>. Когда речь идет о таких сложных вещах, как нормотворчество, недостаточно быть дипломированным юристом. Нужно понимать не только порядок принятия нормативных актов, но и состояние нормативного регулирования отрасли в настоящий момент и в исторической ретроспективе, разбираться в экономике отрасли, понимать направление денежных потоков, характерные для отрасли коррупционные угрозы. Большинство же «экспертов» не являются специалистами, тонко знающими проблемную сферу, и не представляют действительные коррупционные риски, характерные для соответствующей сферы общественных отношений. Они не понимают специфику отрасли и не способны выявить «зерна зла». ——————————— <4> Кавычки использованы сознательно, поскольку a priori эксперт — это сведущее в чем-либо лицо, в рассматриваемом случае эксперт назначается, но не становится.
В таких условиях в процессе экспертиз в первую очередь уделяется внимание формальным признакам. Анализируются только существующие положения нормативных актов, ищутся очевидности типа упоминавшихся нами формулировок «вправе». Вопрос о том, насколько целостен проект акта в качестве элемента правового института, не ставится. Также не дается оценка регулирующим воздействиям акта на хозяйственные, социальные, культурные отношения. При таком подходе недобросовестным чиновникам становится выгодно издавать нормативные акты, содержащие явные и скрытые пробелы в правовом регулировании. Их работа облегчилась с принятием новой редакции Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов <5>, из которой исключены практически все факторы, которые в дихотомии «есть — должно быть» относились к части «должно быть». ——————————— <5> Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.
Изъяты следующие факторы: — существование собственно пробела в правовом регулировании; — отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) — отсутствие превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных (муниципальных) служащих в коррупциогенных отраслях; — отсутствие мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) — отсутствие норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений; — отсутствие указаний на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) — отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих); — нарушение режима прозрачности информации — отсутствие норм, предусматривающих раскрытие информации. Как нетрудно заметить, указанные коррупционные факторы формулировались посредством лексических конструкций с использованием слова «отсутствие» <6>. ——————————— <6> Один предприниматель в частном разговоре поведал, что самым страшным кошмаром дня него является ситуация, когда его управляющие будут работать в условиях отсутствия правил, их деятельность ничем не ограничена и они не будут нести за нее ответственности.
Очевидно, что сохраненный в новой редакции Методики признак отсутствия или неполноты административных процедур (т. е. отсутствие порядка совершения органами власти определенных действий либо одного из элементов такого порядка) не охватывает собой содержание исключенных факторов <7>. ——————————— <7> При обсуждении вопросов, связанных с количеством коррупционных факторов, в Методике необходимо не впадать в крайности. Естественно, не каждый нормативный акт должен содержать нормы об ответственности или формах контроля. Такие нормы могут существовать в других нормативных правовых актах, но они уже должны быть или появляться одновременно с анализируемым нормативным правовым актом.
Конечно, выявить пробел в нормативном регулировании гораздо сложнее, чем осуществить формальный контроль юридической техники, но иного пути нет, хотя это и выявит профессиональную ограниченность многих экспертов. Между тем для развития бизнеса страшен не так запрет, как неопределенность. Четкие «правила игры», всесторонняя разработанность нормативного регулирования пресекают возможности для проявлений коррупции. С разбора личности эксперта перейдем к его оппонентам. Когда речь заходит об антикоррупционной экспертизе нормотворчества, мы имеем дело не с бытовой коррупцией учителей и врачей. Лица, причастные к изданию нормативных правовых актов, являются людьми весьма компетентными в своей отрасли. Если они действительно заинтересованы в создании коррупционных механизмов, то свою позицию подкрепят весомыми аргументами и убедительными примерами из прошлой практики. В этих условиях заключение антикоррупционной экспертизы должно быть не просто правильным, но и убедительным. При составлении заключений экспертиз необходимо показывать связь выявленных факторов с действительными коррупционными проявлениями. На примерах, пусть и потенциальных <8>, нужно наглядно демонстрировать коррупционные риски. В заключениях необходимо отражать связи отмечаемых коррупционных факторов с источниками коррупционной прибыли, всесторонне анализировать коррупционные проблемы. Иными словами, итогом качественной антикоррупционной экспертизы должно быть выявление действительных угроз, а не формальных недочетов. ——————————— <8> Когда речь идет о нормативном регулировании в будущем, использование гипотетических примеров, мы считаем, оправданно. Практика применения аналогичных норм в других отраслях также может служить в качестве иллюстрации, хотя это и требует от эксперта дополнительной осведомленности в смежной отрасли.
Вторая причина неэффективности экспертной деятельности государственных экспертов — это страх. За свою жизнь, здоровье близких людей, свое имущество. Слово «коррупция» в настоящее время употребляется настолько часто, что в сознании многих уже приобрело тревожный, смещенный от поставленных законодателем целей смысл. Многие забывают, что коррупция — преступное проявление. В большинстве случаев реальная коррупция идет рука об руку с организованной преступностью. А это — реальная угроза жизни, здоровью и материальному благополучию эксперта. Большая часть «государственных» и независимых экспертов это отлично понимают. Стоит встать на пути реальной коррупционной схемы, и в лучшем случае твое заключение проигнорируют, в худшем — жди расправы. Ярким примером служит внутриведомственная антикоррупционная экспертиза <9>. Ее проводят органы государственной власти в отношении изданных ими же подзаконных нормативных актов. ——————————— <9> Часть 4 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Если кто-то в ведомстве будет заинтересован в принятии нормативного акта с целью облегчения реализации коррупционных схем (как правило, не рядовой чиновник), то способ заставить молчать специалиста, проводящего ведомственную антикоррупционную экспертизу (как правило, рядового служащего), будет найден. В конце концов такого специалиста могут просто уволить. Представьте себя на месте государственных служащих, работающих в государственных органах: в России в настоящее время уже сложилась определенная система государственного управления, нормативная база, регулирующая отношения в области управления, тоже устоялась. Фактически они ставятся в положение, когда должны сказать своим коллегам и руководству, что отлаженный и стабильно работающий механизм содержит в себе признаки коррупционной схемы. Далеко не все к этому готовы. Институт ведомственной антикоррупционной экспертизы совсем молод, и делать выводы из практики его применения рано. Но в этой связи полезно было бы проанализировать практику применения схожих норм закона. Например, ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Напомним, что при получении от руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. Сколько таких примеров знает читатель? Случайно или нет, но нам неизвестны примеры эффективно работающего антикоррупционного подразделения внутри ведомств. Служащим, проводящим ведомственную антикоррупционную экспертизу, необходимо предоставить дополнительные гарантии от незаконного увольнения, нужны материальные стимулы и моральная поддержка. В противном случае вряд ли стоит ожидать от ведомственной экспертизы значимых результатов в деле противодействия коррупции. Первый вопрос, который задает себе такой служащий, звучит так: «А зачем мне это нужно? Может, лучше не рисковать, промолчать и не высовываться?» Еще одним фактором, снижающим эффективность мероприятий по проведению антикоррупционных экспертиз, напрямую вытекающим из указанных выше причин, является привыкание, адаптация чиновников к нововведениям. Если требование по обязательному проведению антикоррупционной экспертизы изначально было воспринято с опаской, отмечалось падение активности в ведомственном нормотворчестве, то теперь, посмотрев практику проведения экспертиз, оценив угрозу и последствия этих экспертиз, чиновники перестали их бояться. Они нашли способы обходить требования обязательности проведения экспертизы. К антикоррупционной экспертизе выработался иммунитет <10>. ——————————— <10> Справедливости ради нужно сказать, что часть чиновничества никогда не воспринимала антикоррупционную экспертизу как нечто серьезное. В своей практике нам встречались случаи, когда чиновники, не успев получить предписание о запрете коррупционных действий, приступали к аналогичной деятельности, но уже в несколько ином ракурсе.
Встречаются и совсем негативные проявления. Некоторые расценили антикоррупционную экспертизу как новый механизм экономической борьбы. Аккредитацию в качестве независимого экспертного учреждения получают специально, чтобы заблокировать принятие того или иного нормативного акта. Что делать, чтобы переломить наметившуюся опасную тенденцию? Вопрос сложный. Но одно очевидно, что это полезный институт и его роль экспертизы необходимо усиливать. Особенно это касается независимой экспертизы. Ее дополнительная ценность состоит в том, что она обладает фактором внезапности. Для коррупционера неизвестно, где и кто ее напишет. Это создает неопределенность и угрозу для реализации действительно опасных коррупционных схем. Нужно устанавливать ответственность за игнорирование заключения экспертизы (поступающие в государственные органы заключения экспертизы часто просто не регистрируются). Выявление таких фактов должно влечь неминуемое увольнение. Аналогичные последствия должны быть предусмотрены для случаев подмены нормативно-правового акта <11> и других подобных махинаций. ——————————— <11> На официальных сайтах ведомств общественности для обсуждения предлагается один нормативно-правовой акт, а в итоге издается другой, коренным образом отличающийся от обсуждаемого, хотя и имеющий то же самое название.
Важнейшее значение имеет совершенствование нормативной базы проведения антикоррупционной экспертизы. По нашему мнению, количество коррупциогенных факторов в Методике нужно не сокращать, а периодически дополнять по мере вскрытия новых коррупционных схем и механизмов <12>. ——————————— <12> Ограничение перечня коррупционных факторов нам кажется весьма вредным. Тем самым антикоррупционная экспертиза искусственно ограничивается от других обсуждений, жизни, делая антикоррупционную экспертизу малоэффективной. В то же время произвольное расширение факторов (создание открытого перечня) также недопустимо.
Имеет смысл дифференцировать коррупционные факторы на непосредственные (напрямую нарушающие права граждан и организаций) и косвенные (создающие условия для таких нарушений). Мы понимаем, что формальный подход в экспертной деятельности перебороть будет очень трудно, однако дифференциация коррупционных факторов и различные механизмы их обсуждения и устранения могут быть полезны в процессе выявления действительных коррупционных проявлений от сложных и неоднозначных управленческих решений. В качестве обязательных требований к заключению должны быть демонстрация связи с конкретными коррупционными проявлениями и указание на возможный источник коррупционной прибыли (средства бюджета, денежные средства граждан). Необходимо расширять границы применения антикоррупционной экспертизы. От экспертизы проектов нормативных документов необходимо переходить к экспертизе конкурсной документации при размещении государственного заказа, т. е. переходить к независимой экспертизе правоприменения <13>. Анализ откликов на президентском сайте показывает, что в глазах значительной части общественности размещение государственного заказа и коррупция тесно связаны <14>. ——————————— <13> Конкурсная документация — документ, который готовит государственный заказчик при проведении процедур размещения государственного заказа в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Именно там очень часто мы видим признаки коррупционных проявлений — формулирование условий под конкретного поставщика. <14> Другим важным результатом анализа отклика общественности, имеющим скорее политологический, нежели юридико-технический интерес, является вполне заметная разница по отношению к проявлению «бытовой коррупции» (в которую вовлечены широкие массы) и к «коррупции чиновничества» (распределение госзаказа, различные согласования). Отношение к обоим видам негативное, но если часть граждан иногда оправдывают коррупцию учителей, врачей, ГИБДД и мелкого чиновничества, то отношение к коррупции в высших эшелонах резко негативное. Можно полагать, что это различие будет использоваться различными политическими силами в грядущих избирательных кампаниях.
Антикоррупционная экспертиза конкурсной документации имеет общий корень с антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов. Только в первом случае общие правила устанавливаются на очень узкий предмет — конкретный конкурс в конкретный срок. Но многие начала антикоррупционной экспертизы для обоих видов схожи. Например, очевидное необоснованное предоставление преимуществ — универсальный коррупционный фактор.
