(Лукичев К. Е.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 5)
КОММУНИКАЦИЯ В СФЕРЕ ОБОРОТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ: ПРАВА СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ И ОБЯЗАННОСТИ ГОСУДАРСТВА <*>
К. Е. ЛУКИЧЕВ
——————————— <*> Lukichev K. E. Communication in the sphere of turnover of state secret: rights of mass media and duties of the state.
Лукичев Константин Евгеньевич, доцент кафедры финансового и налогового права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются вопросы распространения влияния средств массовой информации и система защиты сведений, составляющих государственную тайну. Автор приходит к выводу о том, что если какая-либо информация отнесена в установленном порядке к государственной тайне, то эту информацию нельзя получить, опираясь на свои информационные права. Более того, все обязаны соблюдать право государства на информацию, отнесенную законом к государственной тайне.
Ключевые слова: государство, право, средства массовой информации, информационная безопасность, государственная тайна, секретность.
The article considers the issues of spread of influence of mass media and the system of protection of data containing state secret. The author comes to a conclusion that if any information is relegated in the established procedure to the state secret than this information cannot be obtained on the basis of one’s information rights. Moreover everybody is obliged to observe to right of the state to information relegated by the law to the state secret.
Key words: state, right, mass media, informational security, state secret, secrecy.
Государственная секретность наличествует во всех развитых демократиях мира без исключения.
Человечество на протяжении всей своей истории выходило на обсуждение вопросов, связанных со свободой. Признанные свободы человека, личности и гражданина; экономическая, политическая, социальная свободы — во все времена подвергались глубокому анализу, хотя и с оглядкой на государственный строй и исторические аспекты. Не последнюю роль в проходящей дискуссии занимает свобода человека на получение и распространение информации, из которой проистекает право на информацию, его трактовка и исполнение. С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации <1> как продолжения свободы мысли и слова, которая закреплена в ч. 1 ст. 29, ч. 4 этой же статьи закрепляет право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. При этом в России появляется полный и абсолютный запрет цензуры (ч. 5 ст. 29) как гарантия обеспечения свободы массовой информации. ——————————— <1> Российская газета. N 237. 1993.
Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» <2> в ст. 1 дает понятие свободы массовой информации — поиск, получение, производство и распространение массовой информации, учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации. ——————————— <2> Российская газета. N 32. 08.02.1992.
Научный мир, в свою очередь, предлагает свои трактовки, например, В. Г. Елизаров предлагает под свободой массовой информации понимать «комплекс прав, включающий права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять массовую информацию любым законным способом, осуществление которых связано с ограничениями, установленными в соответствии с Конституцией Российской Федерации в той мере, в которой это необходимо для защиты прав и законных интересов других лиц, а также в иных конституционно обоснованных целях ограничений» <3>. ——————————— <3> Елизаров В. Г. Свобода массовой информации в Российской Федерации: конституционные основы и правовые ограничения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 25.
А. А. Малиновский определяет свободу массовой информации как «возможность беспрепятственно (без ограничений) распространять средствами массовой информации при помощи специальных технических систем и устройств сведения, адекватно отражающие процессы общественного бытия, предназначенные для неограниченного круга лиц» <4>. ——————————— <4> Малиновский А. А. Свобода массовой информации: теоретико-правовые аспекты: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1995. С. 45.
Все вышеприведенное еще раз подтверждает законодательно установленные гарантии свободному и беспрепятственному поиску, получению и распространению физическими и юридическими лицами массовой информации в Российской Федерации. Вместе с тем, для того чтобы в полной мере раскрыть заявленную тему, нам в первую очередь необходимо четко представлять, что же такое государственная тайна, на каких принципах складываются отношения по ее обмену между уполномоченными сторонами и каким объемом прав и обязанностей обладает такой специфический субъект, как средства массовой информации в данной сфере. В этой связи позволим себе небольшое обзорное отступление, для формирования общего представления о рассматриваемом объекте. Выполняя важные функции по обеспечению социума сведениями и знаниями, информация в то же время может причинить ему определенный ущерб. Опасные информационные воздействия могут быть двух видов. Первый связан с утратой ценной информации, что либо снижает эффективность собственной деятельности, либо повышает эффективность деятельности противника, конкурента. Второй вид информационного воздействия связан с внедрением негативной информации, что может не только привести к опасным ошибочным решениям, но и заставить действовать во вред, например подвести личность к самоубийству, а общество — к катастрофе. Так и возникает проблема информационной безопасности, которая включает два аспекта: блокирование негативной информации и защита (поддержание параметров качества) самой информации <5>. ——————————— <5> Государственная тайна и ее защита в Российской Федерации: Учебное пособие / Под общ. ред. М. А. Вуса и А. В. Федорова. СПб., 2007.
В системе правоотношений, возникающих при обороте информации, институт государственной тайны занимает особое место. Важность и значимость этого института в эпоху информационных технологий, когда информация становится самым основным и ценным ресурсом в обществе, многократно возрастает. Государственная тайна представляет собой неотъемлемую составляющую суверенитета и системы управления. При этом отмечается постоянное нарастание и расширение угрозы агентурного и оперативно-технического проникновения в Россию иностранных разведок. Объектами их деятельности становятся государственные органы власти и управления, политические партии, финансово-промышленные группы, научно-исследовательские организации. В сферу заинтересованности разведки все в большей мере вовлекаются вопросы технологий, финансов, торговли и ресурсов. Все это связано с вложением огромных финансовых средств в исследования, результаты которых, выраженные в конечном продукте после создания, защищаются режимом секретности. На протяжении всей истории общества было дешевле украсть готовое у соседа, нежели вкладывать огромные средства в свои разработки. В период функционирования административно-командной системы в СССР существовали два вида публичной тайны: партийная и государственная. При этом были засекречены не только сами сведения определенной категории, но и нормативные документы, регулирующие правовые основы режима секретности. В начальный период политического реформирования весьма серьезно муссировалась точка зрения о том, что институт государственной тайны утратил актуальность и несовместим с такими понятиями, как гласность и демократия. Однако реалии международных отношений, жесточайшая конкуренция в борьбе за сферы экономического и политического влияния потребовали четкого и детального регулирования правоотношений в сфере государственной тайны. Задача государства — сформировать оптимальный режим такого регулирования для сохранения баланса публичных и частных интересов, для обеспечения жесткого и надежного режима защиты определенной информации в сочетании с неприкосновенностью законных прав и интересов граждан. Этот принцип является основополагающим для конституционной нормы о государственной тайне, которая содержится в п. 4 ст. 29 Конституции РФ. Он же сформулирован в Доктрине информационной безопасности: под информационной безопасностью Российской Федерации подразумевается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства. На законодательном уровне правоотношения в сфере государственной тайны регулируются Уголовным кодексом Российской Федерации <6>, нормами Законов: от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <7>, от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности» <8> и ряда других. Детальное регламентирование данных правоотношений содержится в Законе РФ от 21 июня 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» <9> (далее — Закон о государственной тайне). ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. N 25. Ст. 2954. <7> Российская газета. N 165. 29.07.2006. <8> Российская газета. N 295. 29.12.2010. <9> Собрание законодательства РФ. 13.10.1997. N 41. С. 8220 — 8235.
Закон о государственной тайне конкретизирует деятельность федеральных органов государственной власти в области обеспечения безопасности государства в части защиты государственной тайны. Статьей 2 определены сведения, которые относятся к государственной тайне; это «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации». В данной статье рассматривается, на наш взгляд, один из основополагающих элементов системы защиты государственной тайны — определение сведений, составляющих государственную тайну, поскольку указанный вопрос и затрагивает основные конституционные ценности, сформулированные в ст. 2 и 29 Конституции РФ. В этой связи законность отнесения сведений к государственной тайне имеет особую значимость. Статьей 9 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» определен порядок отнесения сведений к государственной тайне, согласно которому отнесение осуществляется в соответствии с их отраслевой, ведомственной или программно-целевой принадлежностью. Для осуществления единой государственной политики в области засекречивания сведений межведомственная комиссия по защите государственной тайны формирует по предложениям органов государственной власти и в соответствии с перечнем сведений, составляющих государственную тайну, перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. В этом перечне указываются органы государственной власти, наделяемые полномочиями по распоряжению данными сведениями. Указанный перечень утверждается Президентом Российской Федерации, подлежит открытому опубликованию и пересматривается по мере необходимости. Органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, в соответствии с перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. В эти перечни включаются сведения, полномочиями по распоряжению которыми наделены указанные органы, и устанавливается степень их секретности. В рамках целевых программ по разработке и модернизации образцов вооружения и военной техники, опытно-конструкторских и научно-исследовательских работ по решению заказчиков указанных образцов и работ могут разрабатываться отдельные перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Эти перечни утверждаются соответствующими руководителями органов государственной власти. Целесообразность засекречивания таких перечней определяется их содержанием. Степень детализации развернутых перечней проявляется в учете ведомственной или отраслевой специфики, что, в свою очередь, позволяет оценивать ущерб, причиняемый распространением указанных в них сведений. Следует отметить, что государственная тайна как информация существует исключительно в документированном виде, т. е. фиксируется на материальном носителе с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Такими реквизитами являются: степень секретности; данные о субъекте, осуществившем засекречивание; регистрационный номер; дата или условие рассекречивания информации. Закон о государственной тайне регламентирует и порядок ее оборота. Передача осуществляется после проведения соответствующей экспертизы и оформляется специальным соглашением. Новый хранитель сведений, составляющих государственную тайну, обязан соблюдать режим секретности и защиты. Следующая составляющая института государственной тайны — это правовой механизм ограничения доступа к ней. Правительством РФ детально регламентирован порядок допуска должностных и иных лиц к государственной тайне. При этом Законом о государственной тайне установлена возможность проведения специальных проверочных мероприятий в отношении этих лиц. Без проведения таких мероприятий к государственной тайне допускаются лишь члены Совета Федерации РФ и депутаты Государственной Думы, судьи и адвокаты по делам, связанным с государственной тайной. Статьей 21 Закона о государственной тайне закреплен принцип добровольности допуска граждан к государственной тайне. Однако этот принцип, на наш взгляд, носит декларативный характер, поскольку, если должность, на которую претендует лицо, связана с необходимостью работы с секретными сведениями, а у лица отсутствует допуск к ним и оно отказывается от прохождения процесса оформления допуска, ему должно быть отказано в приеме на работу. И в то же время насильно принудить гражданина к прохождению процедуры допуска к секретным сведениям никто не может. Помимо указанного Закона требования о необходимости получения допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, мы встречаем и в иных законодательных актах. Например, ст. 8 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ «О внешней разведке» <10> предусматривает, что лицо, допускаемое к сведениям об органах внешней разведки Российской Федерации, проходит процедуру оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну. Статья 7 (ч. 1) «Защита сведений о Федеральной службе безопасности» Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» <11> предусматривает, что граждане Российской Федерации, принимаемые на военную службу (работу) в органы федеральной службы безопасности, а также допускаемые к сведениям об органах федеральной службы безопасности, проходят процедуру оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну. ——————————— <10> Собрание законодательства РФ. 15.01.1996. N 3. Ст. 143. <11> Собрание законодательства РФ. 10.04.1995. N 15. Ст. 1269.
В 1995 г. Постановлением Правительства РФ от 28 октября N 1050 в реализацию Закона о государственной тайне (имевшего на то время весьма короткую правоприменительную практику) была утверждена Инструкция «О порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне», которая подробно регулировала процедуру оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну. Шестого февраля 2010 г. утверждена новая Инструкция о допуске должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне. Выход в свет данной Инструкции был весьма своевременен, поскольку ряд положений действовавшей Инструкции N 1050 потерял свою актуальность в связи с имевшими место поправками в федеральном законодательстве, а также с объективными изменениями в самих регулируемых правоотношениях. Новое Постановление разработано в целях совершенствования законодательства о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне и полностью соответствует Закону о ГТ. Разработка новой Инструкции осуществлялась в соответствии с планом работы Межведомственной комиссии по защите государственной тайны на 2009 г., хотя работа по сбору и анализу потребностей правоприменителей по изменению тех или иных ее положений велась последние 5 лет. Головным разработчиком проекта выступил Центр лицензирования ФСБ России, однако на этапе его согласования первоначальная редакция претерпела качественные изменения, и на выходе оказалась редакция, с которой вы все уже имели честь ознакомиться (в изначальной редакции Инструкция предусматривала более детальную регламентацию действий по допуску, не оставлявшую места двоякому ее толкованию). В Инструкции учтены замечания и предложения органов защиты государственной тайны, а также практика работы органов безопасности и результаты мероприятий официального контроля за соблюдением режима секретности. Как мы знаем, в соответствии с Законом о ГТ допуск к государственной тайне предусматривает принятие решения соответствующим руководителем о допуске оформляемого лица к сведениям, составляющим государственную тайну. Решение об отказе гражданину в допуске к государственной тайне принимается в индивидуальном порядке с учетом результатов проверочных мероприятий. Целью проведения проверочных мероприятий является выявление оснований для отказа гражданину в допуске к государственной тайне. Органы безопасности проводят проверочные мероприятия в отношении граждан, оформляемых на допуск к особой важности и совершенно секретным сведениям. В отношении значительной части граждан, оформляемых на допуск к секретным сведениям, проверочные мероприятия не проводятся. Соответственно, допуск физического лица (представителя СМИ) к государственной тайне предусматривает длительную и трудоемкую процедуру, включающую в себя проведение проверочных мероприятий, а также добровольное согласие допускаемого, сопряженное с поражениями в правах (выезд за границу, проверка представляемой о себе информации и пр.). С учетом вышеизложенного перейдем к рассмотрению средства массовой информации (СМИ), в качестве субъекта которого мы, гипотетически, желаем ввести правоотношение, предметом которого выступает информация, составляющая государственную тайну. В ст. 29 Конституции РФ гарантируется свобода массовой информации, цензура запрещается, а также гарантируется «свобода мысли и слова», право «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». В настоящее время из полностью подконтрольной в советский период государству сферы идеологического воздействия СМИ превратились в целую индустрию и ключевой инструмент политической системы страны. На сегодняшний день относительно молодые электронные СМИ трансформировались в одну из важнейших сфер экономики и политики. Средства массовой информации — это единое целое, со сложной структурой и разнообразными функциями. Вместе с тем действующее законодательство за средством массовой информации закрепляет следующее определение: периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации. При этом ст. 4 Закона РФ «О средствах массовой информации» закрепляет прямой запрет на использование средств массовой информации для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну. Но как же быть с провозглашенной свободой средств массовой информации? При своей реализации права и свободы личности могут быть ограничены правами и свободами других лиц. Возможность такого ограничения предусмотрена в международном праве. В ст. 19 Международного пакта о политических и гражданских правах указывается, что основания для такого рода ограничения могут быть двух видов: требования обеспечения уважения прав и репутации других лиц и необходимость охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения. Это позволяет определить границу, за пределами которой прекращается действие одного права и начинается действие другого. Обеспечение основных прав и свобод граждан занимает центральное место среди национальных интересов России в информационной сфере. Их реализация основывается на принципах свободы информации и запретительном принципе права «разрешено все, что не запрещено законом». Такое положение закреплено в основных международных документах, Конституции Российской Федерации, в ряде федеральных законов. Вместе с тем не будем забывать, что Конституция РФ, принятая всенародным голосованием (т. е. нами), содержит ряд возможных конституционных оснований для ограничения информационных прав: — защита основ конституционного строя; — защита нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц; — обеспечение обороны и безопасности государства; — обеспечение общественного спокойствия в целях предотвращения беспорядков и борьбы с преступностью; — предотвращение разглашения конфиденциальной информации; — обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия; — условия чрезвычайного положения, установленные по закону (на определенный период). Опираясь на приведенные нормы, можно заключить, что информационные права действуют в той мере, в какой они не ограничены законом. Границы прав, пределы их осуществления определяются законом применительно к каждой группе отношений. Если какая-либо информация отнесена в установленном порядке к государственной тайне, то эту информацию нельзя получить, опираясь на свои информационные права. Более того, все обязаны соблюдать право государства на информацию, отнесенную законом к государственной тайне. Подводя итоги нашего исследования, позволим себе сформулировать следующие выводы. Рассматривать средства массовой информации в контексте их участия в обороте секретных сведений мы можем только в лице конкретных физических лиц, прошедших процедуру допуска к государственной тайне. Получение допуска к государственной тайне подразумевает принятие на себя соответствующих обязательств (подкрепленных мерами государственного принуждения, в том числе и уголовно-правового характера). Право СМИ на доступ к информации не корреспондирует с обязанностями государства предоставлять информацию, правомерно ограниченную в обороте. Механизм обращения сведений, составляющих государственную тайну, ввиду их особой ценности, крайне детально регламентирован нормативными правовыми актами федерального уровня и не предусматривает возможности их расширительного толкования (в виде методических рекомендаций, разъяснений, предписаний). И следует помнить, что отнимать у государства право охранять информацию, его право решать, что делать достоянием общественности, а что — нет, означает лишать его основы, на которой зиждется самая власть…
