О ПОНЯТИИ ПРОФИЛАКТИЧЕСКИХ МЕРОПРИЯТИЙ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫХ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ <*>
А. В. ПЕТРЕНКО
——————————— <*> Petrenko A. V. On the concept of preventive measures in the sphere of economy effectuated by the agencies of internal affairs.
Петренко А. В., соискатель Международного института экономики и права.
В статье на примере предупреждения экономических преступлений раскрываются принципы, цели и задачи профилактики преступлений, ее нормативная база; объекты и субъекты предупредительной деятельности органов внутренних дел. Автор анализирует определение и структуру «профилактического мероприятия», осуществляемого органами внутренних дел в сфере экономики.
Ключевые слова: профилактика преступлений, полномочия органов внутренних дел, профилактические мероприятия.
The article in terms of prevention of economic crimes reveals the principles, purposes and tasks of prophylaxis of crimes, its normative base; objects and subjects of preventive activity of the agencies of internal affairs. The author analyses the definition and structure of «preventive measure», effectuated by the agencies of internal affairs in the sphere of economy.
Key words: prophylaxis of crimes, powers of agencies of internal affairs, preventive measures.
Ущерб от выявленных 275 тыс. экономических преступлений, по данным начальника Следственного комитета (СК) при МВД России А. В. Аничина, в 2010 г. составил более 176 млрд. руб. «Согласно статистике, более 22 тыс. экономических преступлений были совершены организованными группами» <1>. ——————————— <1> Независимая газета. 2011. 4 февр.
На расширенном заседании коллегии МВД России министр этого ведомства Р. Г. Нургалиев сообщил, что в 2010 г. работа подразделений по борьбе с экономическими преступлениями была значительно пересмотрена: их полномочия по проверке деятельности хозсубъектов были сокращены, а основные усилия милиции были сосредоточены на выявлении и предупреждении преступлений, совершенных в крупных и особо крупных размерах. Результаты работы ОВД по возмещению причиненного экономическими преступлениями ущерба оцениваются по двум показателям: — возмещение материального ущерба по оконченным и приостановленным уголовным делам (из числа находящихся в производстве) о тяжких и особо тяжких преступлениях; — обращение в доход государства изъятого и добровольно выданного имущества и денежных средств по материалам, не связанным с уголовно-процессуальным производством <2>. ——————————— <2> См.: Приказ МВД России от 19 января 2010 г. N 25 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования».
В п. 2.4 Инструкции по оценке деятельности органов внутренних дел Российской Федерации <3> в качестве основных оцениваемых направлений деятельности ОВД наряду с регистрацией, учетом и разрешением заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях определена профилактическая деятельность. ——————————— <3> Утверждена Приказом МВД России от 19 января 2010 г. N 25.
В ведомственных документах органов внутренних дел содержится определение комплексной оперативно-профилактической операции как совокупности оперативно-розыскных мероприятий, контрольно-надзорных, предупредительно-профилактических и иных мероприятий, осуществляемых не только самостоятельно органами внутренних дел, но и при необходимости совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, в соответствии с законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации в масштабах страны, одного или нескольких субъектов Российской Федерации по единому замыслу для достижения конкретной цели. Структуру «профилактического мероприятия» можно представить в виде следующих элементов: — принципы, цели и задачи профилактики преступлений; — нормативная база (правовые основы) профилактики преступлений; — объекты предупредительной деятельности; — субъекты профилактики преступлений. Как и любая другая область социального управления, профилактика преступности должна отвечать принципам законности, демократизма, гуманизма и справедливости. Законность деятельности по предупреждению преступлений предполагает наличие и развитие правовой базы, неуклонное исполнение ее требований, иными словами, наличие достаточного правового регулирования на уровне закона и иных нормативных актов, задач, методов, форм профилактики, прав и обязанностей субъектов (участников) этой работы, гарантий законных прав и интересов лиц, в отношении которых она осуществляется. В предмет их регулирования должны быть включены такие актуальные вопросы, как компетенция органов и лиц, осуществляющих меры по предупреждению преступлений, механизм их взаимодействия, участие общественных объединений, коммерческих и иных хозяйствующих организаций, источники ресурсного обеспечения, основания, формы и пределы использования элементов государственного принуждения, уровни, этапы, направления, виды профилактической работы. Правовое регулирование предупреждения преступлений, совершаемых в экономической сфере, осуществляется нормами различных отраслей законодательства — государственного, гражданского, семейного, трудового, административного, уголовного, уголовно-процессуального, исправительно-трудового, а также различными подзаконными актами, содержащими предписания о мерах, средствах профилактической деятельности. Органы внутренних дел в своей деятельности по предупреждению преступлений руководствуются Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными конституционными законами, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России. Такое регулирование проводится в трех основных направлениях: материально-правовом, процессуально-правовом и организационно-управленческом. При этом материально-правовое направление включает правовые нормы, предусматривающие как меры воздействия на отдельных лиц и причины и условия совершения преступлений, направленные на предотвращение преступлений, устранение их причин и условий, так и меры стимулирования активности граждан в предупреждении и пресечении преступлений. Так, в УК РФ предупреждение преступлений называется одной из основных задач (ч. 1 ст. 2). В гл. 6 «Неоконченное преступление» законодательно закреплены три его формы: приготовление к преступлению (ч. 1 ст. 30), покушение на преступление (ч. 3 ст. 30) и добровольный отказ от преступления (ст. 31). Профилактический эффект также имеет ст. 104.1 УК РФ о конфискации имущества. Процессуально-правовое направление — нормы, регламентирующие порядок выявления объектов профилактики преступлений, применения мер воздействия, взаимоотношений субъектов и объектов профилактической деятельности и т. д. Без применения других нормативных правовых актов уголовный закон во многом теряет свои охранительные и профилактические функции. В частности, это относится к Уголовно-процессуальному кодексу РФ (УПК РФ), определяющему основания и регулирующему порядок принятия процессуального принуждения в отношении конкретного лица, носящего превентивный характер (разд. IV). Основными средствами органов дознания и предварительного следствия по обеспечению возможной конфискации имущества (ч. 1 ст. 104.1 УК РФ) являются наложение ареста на имущество и наложение ареста на ценные бумаги (ст. 115 и 116 УПК РФ). В предмет доказывания наряду с другими обстоятельствами входит и выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений, принятие мер для их устранения. В решении этой задачи также могут быть использованы возможности подразделений ДЭБ МВД России как одного из субъектов оперативно-розыскной деятельности. Не менее значимым для профилактической деятельности является КоАП РФ, в котором предупреждение правонарушений определено одной из его основных целей (п. 1 ст. 3.1). КоАП содержит специальную норму, определяющую: «…судья, орган, должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствующих его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий» (ст. 29.13). Здесь же закрепляется и обязанность соответствующих организаций и должностных лиц рассмотреть такое представление и в течение месяца сообщить о принятых мерах его инициатору. Кроме того, КоАП РФ содержит норму, устанавливающую административную ответственность в виде штрафа за «непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения» (ст. 19.6). В профилактике правонарушений в сфере экономической деятельности административная ответственность <4> имеет немаловажное значение, так как преследует цель предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ). Такие виды административных наказаний, как предупреждение, административный штраф, конфискация, дисквалификация и др., могут быть применены в установленном порядке и в отношении лиц, состоящих на профилактическом учете в подразделениях по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями (далее — БЭП и НП). ——————————— <4> Административные правонарушения экономической и налоговой направленности закреплены в гл. 7 — 9, 14 и 15 КоАП РФ.
Организационно-управленческое направление — нормы, определяющие круг субъектов предупреждения преступлений, их правовой статус, материально-техническое обеспечение и т. д., а также круг объектов профилактической деятельности, в частности категории лиц, подлежащих взятию на учет в целях наблюдения за ними и оказания на них предупредительного воздействия, виды учета и т. д. Правовые нормы, регулирующие отношения в области профилактики, содержатся и в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» <5>, где среди основных направлений деятельности полиции наряду с защитой личности, общества, государства от противоправных посягательств закреплено предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений (пп. 1 и 2 п. 1 ст. 2). ——————————— <5> РГ. 2011. 8 февр.
Среди федеральных законов, имеющих непосредственное отношение к деятельности подразделений БЭП и НП, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» занимает особое место. В ст. 2 Закона в числе задач оперативно-розыскной деятельности первыми названы выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших. Для решения этих задач проводятся оперативно-розыскные мероприятия (ст. 6), привлекаются отдельные лица, с их согласия, к оказанию содействия, в том числе к конфиденциальному сотрудничеству (ст. 17), могут заводиться дела оперативного учета (ст. 10), а также используется оперативный учет (массив сведений, собираемых и систематизируемых в автоматизированных банках, картотеках и делах). В системе правового регулирования отношений в сфере профилактики важное место занимают ведомственные нормативные правовые акты. Основным среди них на сегодня является Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений <6>. В Инструкции декларируются формы и методы общей профилактики преступлений органами внутренних дел. Между тем сам механизм проведения индивидуальной профилактики (или специально-криминологической) до настоящего времени прописан лишь в общих положениях и нуждается в дополнительном правовом регулировании. ——————————— <6> См.: Приказ МВД России от 17 января 2006 г. N 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» (в ред. Приказа МВД России от 29 января 2009 г. N 60 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по профилактике правонарушений»).
В частности, в Инструкции об организации проведения комплексных профилактических мероприятий в системе МВД России <7> указано, что после завершения операции штабное подразделение готовит отчет с изложением хода и результатов операции на обслуживаемой территории и выводами о целесообразности проведения подобных операций в дальнейшем. Отчет оформляется докладной запиской, а также заполняется карточка оперативного учета проводимой комплексной оперативно-профилактической операции и другие документы, отражающие результаты ее проведения (в том числе принятые меры в отношении хозяйствующих субъектов). ——————————— <7> Утверждена Приказом МВД России от 13 августа 2002 г. N 772 «О совершенствовании организации проведения комплексных оперативно-профилактических операций в системе МВД России».
Большое значение в сфере профилактики преступлений имеет деятельность подразделений БЭП и НП по оперативно-розыскному сопровождению предварительного расследования и судебного разбирательства <8>. Сотрудники подразделений, выполняя отдельные поручения следователей, предпринимают меры по обеспечению возмещения причиненного преступниками материального ущерба, недопущению в будущем аналогичных преступлений путем устранения причин и условий, им способствующих. Вносимые следователем представления в адрес руководителей субъектов хозяйствования должны содержать конкретные предложения, носящие соответственно профилактическую функцию. ——————————— <8> См.: Приказ МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, Минобороны России от 17 апреля 2007 г. N 368/185/164/481/32/184/97/147.
Помимо ведомственных существуют межведомственные правовые нормативные акты, которыми также руководствуются подразделения БЭП и НП при организации профилактической деятельности. В частности, принят порядок взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений, утвержденный совместным Приказом МВД и ФНС России <9>. ——————————— <9> См.: Приказ МВД России и ФНС России от 30 июня 2009 г. N 495/мм-7-2-347 «Об утверждении Порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений».
Демократизм в профилактике преступности означает, что она осуществляется: а) под контролем органов представительной власти соответствующего уровня; б) при непосредственном участии и под контролем общественных объединений и формирований, роль которых в этой связи нельзя сводить к роли «помощников» государственных органов; в) с учетом результатов постоянного мониторинга общественного мнения. Гуманизм и справедливость профилактической деятельности проявляются в решении задачи как можно раньше выявить и предупредить дальнейшее развитие криминогенных процессов, чтобы минимизировать ущерб для личности, общества и государства. Профилактическое воздействие начинается с мер, наиболее щадящих, и лишь при их недостаточности осуществляется переход к более интенсивному воздействию. Основными целями профилактики экономических преступлений являются: — декриминализация бюджетообразующих отраслей и объектов экономики (ТЭК, ЛПК, добыча и оборот водных биоресурсов, производство и оборот этилового спирта и спиртосодержащей продукции и др.); — пополнение бюджетов всех уровней (федерального, региональных, муниципальных); — защита всех форм собственности от преступных посягательств; — защита экономических интересов добросовестных хозяйствующих субъектов. В интересах достижения данных целей основные усилия подразделений органов внутренних дел должны быть сосредоточены на решении следующих задач: — выявление и устранение причин экономических преступлений и условий, способствующих их совершению, в приоритетных направлениях оперативной и служебной деятельности (линиях работы); — выявление и принятие мер по нейтрализации криминогенных факторов, проявляющихся на конкретных объектах экономики; — минимизация последствий совершаемых экономических преступлений; — установление лиц, склонных к совершению преступлений в сфере экономической деятельности и налогообложения, и оказание на них воздействия в целях недопущения с их стороны противоправных деяний, а также субъектов с виктимным поведением и их коллективных образований в целях недопущения их виктимизации (индивидуальная профилактика). Объектами предупредительной деятельности органов внутренних дел являются: — негативные явления и процессы, способствующие совершению конкретных экономических и налоговых преступлений или облегчающие их совершение; — юридические лица и граждане, в отношении которых органами внутренних дел в соответствии с законодательством принимаются меры по обеспечению соблюдения ими установленных правил, нормативов и стандартов; — лица, замышляющие или подготавливающие преступления; — лица, в отношении которых органами внутренних дел осуществляется контроль за их поведением в предусмотренных законом случаях; — лица с устойчивым противоправным поведением; — лица, привлекаемые к ответственности за совершение преступлений, а также являющиеся подозреваемыми или обвиняемыми в совершении преступлений, если уголовное дело прекращено по нереабилитирующим обстоятельствам, а равно лица, в отношении которых в возбуждении уголовного дела отказано по этим же основаниям; — лица, являющиеся потенциальными и реальными жертвами преступлений вследствие своего возраста, поведения, образа жизни, физических, психических или психологических особенностей, социально-ролевых установок. Субъектами профилактики преступлений являются государственные органы, общественные организации, трудовые коллективы и отдельные граждане. Они осуществляют ее в соответствии с компетенцией в пределах возложенных на них обязанностей и предоставленных им прав. Все эти субъекты образуют сложную систему. Речь идет об их совокупности, определенным образом взаимосвязанной и дифференцированной по природе, функциям, уровню и сфере деятельности, в зависимости от оснований классификации вся данная система подразделяется на четыре группы: 1) государственные органы, предприятия, учреждения, организации; 2) общественные организации; 3) трудовые коллективы; 4) отдельные граждане. По функциям они делятся на специализированные и неспециализированные. К первым относятся те, для которых профилактическая функция является основной или одной из основных (органы внутренних дел, другие правоохранительные органы, товарищеские суды, общественные пункты охраны порядка и т. д.), ко вторым — те, для которых профилактика не является основной функцией. Субъекты профилактической деятельности ОВД и их компетенция указаны в Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений N 19 за 2006 г. Среди субъектов предупреждения преступлений органы внутренних дел занимают специальное место, определяемое их предназначением, компетенцией, реальными возможностями (информационными, кадровыми, материально-техническими, организационными и методическими). Наряду с непосредственной предупредительной деятельностью органы внутренних дел оказывают иным субъектам предупреждения преступлений информационную, организационную и методическую помощь. Объектом предупредительной деятельности органов внутренних дел в сфере экономики является криминогенная и криминальная обстановка, включающая: — негативные криминогенные явления и процессы, способствующие совершению конкретных экономических преступлений или облегчающие их совершение и влияющие на следующие процессы в экономике: социально-экономическую ситуацию в стране и регионах, динамику и прогноз ее развития; ситуацию с собираемостью налогов, изменением объемов неплатежей предприятий и недоимки в бюджет; объемы неформального сектора «теневой» экономики; криминогенные процессы, обусловленные изменениями федерального и регионального законодательства; — юридических лиц и граждан, в отношении которых органами внутренних дел в соответствии с законодательством принимаются меры по обеспечению соблюдения ими установленных правил, нормативов и стандартов, в том числе: лиц, замышляющих или подготавливающих преступления; лиц, в отношении которых органами внутренних дел осуществляется контроль за их поведением в предусмотренных законом случаях; лиц с устойчивым противоправным поведением; лиц, привлекаемых к ответственности за совершение преступлений, а также являющихся подозреваемыми или обвиняемыми в совершении преступлений, если уголовное дело прекращено по нереабилитирующим обстоятельствам, а равно лиц, в отношении которых в возбуждении уголовного дела отказано по этим же основаниям; лиц, являющихся потенциальными и реальными жертвами преступлений вследствие своего поведения, социально-ролевых установок и т. п.; наиболее важные и резонансные криминальные явления, характеризуемые влиянием организованной преступности на структуру и динамику экономической преступности; криминальными процессами в экономической сфере, требующими организации правоохранительных операций и принятия иных мер правоохранительного характера. Таким образом, под профилактикой экономических преступлений следует понимать деятельность подразделений органов внутренних дел по выявлению и устранению причин преступлений, а также условий, способствующих их совершению (специальная профилактика), установлению лиц, склонных к совершению преступлений в силу антиобщественного образа жизни и поведения, оказанию на них воздействия в целях недопущения с их стороны преступлений, а также субъектов с виктимным поведением и их коллективных образований в целях недопущения их виктимизации (индивидуальная профилактика).
