(«Международное публичное и частное право», 2006, N 4)
КОНВЕНЦИЯ О ТРУДЕ В МОРСКОМ СУДОХОДСТВЕ 2006 Г.
Г. Г. ИВАНОВ
Иванов Г. Г., доктор юридических наук, профессор, председатель Секции права Союза российских судовладельцев.
23 февраля 2006 г. Международная конференция труда на своей 94-й (морской) сессии приняла Конвенцию о труде в морском судоходстве. На заключительных заседаниях Конференции оценка принятой Конвенции в выступлениях делегаций была однозначно положительной и различалась лишь степенью проявления чувств — от превосходной до превосходной во всех отношениях.
Некоторые делегаты провозглашали принятый инструмент в качестве нового Билля о правах, а один делегат от правительства даже поставил это событие в один ряд с принятием Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (вряд ли надо утверждать, что III Конференция ООН по морскому праву, завершившаяся принятием Конвенции 1982 г., ставила перед собой более фундаментальные задачи, не идущие в сравнение хотя и с важной, но частной проблемой кодификации одного из разделов международного трудового права). Справедливости ради надо отметить, что из четырех государств, воздержавшихся при голосовании (против никто не голосовал), одно сделало это лишь потому, что в преамбуле Конвенции упоминается Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в качестве основополагающего международного договора. Вместе с тем нельзя отрицать, что Конвенция 2006 г. содержит многочисленные новеллы, которые, несомненно, не могут не отразиться на практике морского судоходства.
Пожалуй, наиболее адекватную оценку сводной Конвенции дало Международное бюро труда в Докладе 1 (1А), которое рассматривает новую Конвенцию в качестве «четвертого столпа» международной нормативной правовой системы, регулирующей морское судоходство в дополнение к ключевым конвенциям ИМО как СОЛАС-74, ПДНВ 78(95), МАРПОЛ 73/78. Очевидно, в подтверждение указанного тезиса МОТ заимствовала для «четвертого столпа» некоторые принципы, закрепленные в конвенциях ИМО, которые ранее применялись только в интересах безопасности мореплавания и защиты морской среды.
Для того чтобы объективно оценить решения 94-й сессии, необходимо напомнить о роли Международной организации труда (МОТ) в создании международных инструментов, регламентирующих труд моряков.
МОТ — одна из старейших международных организаций, создана в 1919 г. МОТ является первым специализированным учреждением Организации Объединенных Наций.
Среди основных целей МОТ — создание международных стандартов труда, имплементация программы международного технического сотрудничества, улучшение условий труда.
С самого начала своей деятельности МОТ уделяла особое внимание проблеме труда моряков, которой были посвящены специальные морские сессии Международной конференции труда (МКТ).
Международное бюро труда в Докладе 1 (1А) «Принятие акта с целью сведения воедино норм о труде в морском судоходстве» приводит следующие доводы в пользу создания сводной конвенции.
1. Соответствующие конвенции МОТ, многие из которых затрагивают какой-либо один вопрос, получили весьма неравномерную ратификацию и еще более неравномерно они соблюдаются и проводятся в жизнь. Это не только лишает многих моряков достойных условий труда, но и создает потенциальные экономические трудности и несправедливые условия для судовладельцев и правительств, которые стремятся создать достойные условия труда для моряков.
2. В конвенциях не предусмотрено никаких правовых механизмов, дающих возможность незамедлительно вносить изменения в их нормы в зависимости от темпов развития сектора морского судоходства. Даже поправки, касающиеся незначительных технических деталей, требуют проведения дорогостоящих процедур по пересмотру норм, их анализа и принятия на морской сессии МКТ.
3. Часто возникают трудности, связанные с пониманием этих актов, поскольку они включают сложные, нескоординированные и дублирующие друг друга положения.
4. Многочисленные, но при этом раздробленные, не соответствующие друг другу конвенции МОТ, несмотря на непреходящую юридическую ценность их основного содержания, в настоящее время имеют значительно меньший резонанс, чем другие широко ратифицированные конвенции в секторе морского судоходства, в которых рассматриваются вопросы безопасности на море и защиты морской среды.
Прежде всего следует остановиться на сфере применения норм Конвенции: к каким лицам, работающим на судне, применяются правила Конвенции и к каким судам.
Согласно подп. «f» п. 1 ст. II термин «моряк» означает любое лицо, занятое на любой должности или работающее по найму в любом качестве на борту судна, к которому применяется Конвенция. На Конференции судовладельцами была предпринята попытка сузить по возможности это понятие с тем, чтобы в качестве моряка рассматривались только те лица, которые обычно заняты на борту судна выполнением специфических обязанностей, связанных с управлением судна. Это предложение поддержки не получило.
Вместе с тем, принимая во внимание, что во многих инструментах, объединенных в Конвенцию 2006 г., содержатся различные определения термина «моряк», в п. 3 ст. II предусмотрено, что в случае возникновения сомнений в отношении того, следует ли рассматривать какие-либо категории лиц в качестве моряков для целей настоящей Конвенции, данный вопрос решается компетентным органом в каждом государстве-члене после консультаций с организациями судовладельцев и моряков, заинтересованными в этом вопросе.
Конференция приняла специальную резолюцию, в которой призвала МОТ обеспечить единообразное применение Конвенции и предлагает государствам-членам придерживаться сути положения 1 «f» ст. II, исходя из рекомендаций, содержащихся в приложении к резолюции. В качестве категории морская администрация может использовать характер работы на судне (например, он не соответствует нормальному режиму работы судна — ученые, водолазы, специалисты-техники, занятые на борту, и т. д.).
Лица, обладающие морскими навыками и знаниями, выполняющие основные специальные функции, которые не соответствуют обычному режиму работы на судне, могут не относиться к «морякам» (портовые лоцманы, инспекторы, суперинтенданты). Кроме того, могут не включаться в понятие «моряк» лица, отвечающие за развлекательные программы для публики, техники-ремонтники, сюрвейеры, перевозимые докеры или портовые работники.
При подготовке Конвенции различные предложения высказывались в отношении судов, к которым должны применяться ее нормы. В частности, предлагалось использовать критерии, содержащиеся в основных инструментах ИМО: валовая вместимость 500 единиц и более при условии совершения заграничных рейсов. Определение «судно» (пп. «e» п. 1 ст. II) явно не соответствует этим предложениям: «судно» означает любое судно, кроме судов, которые плавают исключительно во внутренних водах, в пределах защищенных вод или в непосредственной к ним близости либо в районах действия портовых правил. На Конференции эта проблема получила разрешение только после интенсивных переговоров. Текст ст. II был дополнен п. 6, согласно которому в том случае, если компетентный орган сочтет, что в настоящее время нецелесообразно или практически неосуществимо применять отдельные положения Кодекса (см. ниже) к судну или конкретной категории судов, плавающих под флагом этого государства-члена, соответствующие положения Кодекса не применяются, поскольку затрагиваемые вопросы по-иному решаются национальным законодательством, нормативными правовыми положениями или коллективными соглашениями либо иными мерами. Такое решение может применяться только после консультаций с заинтересованными организациями судовладельцев и моряков и исключительно в отношении судов валовой вместимостью не менее 200 и не совершающих рейсов в загранплавании.
Следует обратить внимание на то, что без согласия моряков компетентный орган государства не сможет принять такое решение. Кроме того, решение может касаться только судна, плавающего под флагом прибрежного государства.
Одной из ключевых статей Конвенции является ст. V, согласно п. 1 которой каждое государство-член применяет и обеспечивает выполнение законодательства или нормативных правовых актов либо иных мер, которые оно принимает в целях выполнения своих обязательств по настоящей Конвенции в отношении судов и моряков, находящихся под его юрисдикцией. Каждое государство-член обеспечивает, чтобы суда, плавающие под его флагом, имели на борту свидетельство о соответствии трудовым нормам в морском судоходстве и декларацию о соблюдении трудовых норм в морском судоходстве в соответствии с требованиями настоящей Конвенции (п. 3). Судно, к которому применяется настоящая Конвенция, может в соответствии с международным правом быть подвергнуто инспекции не только государством флага, но и другим государством-членом, когда данное судно находится в одном из его портов, с целью определения, соблюдает ли это судно требования настоящей Конвенции.
И наконец, самое главное: каждое государство-член выполняет свои обязанности в соответствии с настоящей Конвенцией таким образом, чтобы обеспечить, чтобы судам любого государства, которое не ратифицировало настоящую Конвенцию, не предоставлялся более благоприятный режим, чем судам, плавающим под флагом государства, которое ратифицировало ее. Нетрудно заметить, что указанная норма заимствована из соответствующих конвенций, принятых под эгидой ИМО (СОЛАС 74, МАРПОЛ 73/78, ПДНВ 78). Таким образом, принципы, одобренные в ИМО в целях охраны человеческой жизни и защиты морской среды, впервые будут применяться для обеспечения выполнения норм трудового права.
Таким образом, Конвенция состоит из трех различных, но взаимосвязанных частей: Статей, Правил и Кодекса. В Статьях и Правилах устанавливаются основные права и принципы, а также обязательства государств, ратифицировавших Конвенцию. Кодекс содержит информацию о выполнении правил и состоит из части А (обязательные стандарты) и части Б (факультативные руководящие принципы). Правила и Кодекс объединены по общим темам в рамках пяти разделов (см. ниже). Каждый раздел содержит группы положений, касающихся отдельного права или принципа. Например, согласно Правилу 2.4 «Право на отпуск» устанавливается, что каждое государство-член требует, чтобы морякам, занятым на судах, предоставлялся оплачиваемый ежегодный отпуск при соответствующих условиях и в соответствии с положениями настоящего Кодекса. Согласно Стандарту А2.4 каждое государство-член принимает законодательство и нормативные правовые акты, определяющие минимальные нормы ежегодного отпуска для моряков. Ежегодный отпуск исчисляется из расчета не менее 2,5 дня за каждый месяц работы. Запрещается любое согласие на отказ от отпуска. В Руководящем принципе Б2.4 определяется порядок исчисления отпуска и его использования, деления и накопления отпуска.
Согласно п. 3 ст. VI Конвенции государство-член, которое не обладает возможностями для осуществления прав и принципов в порядке, установленном в части А Кодекса, может, если в Конвенции прямо не предусмотрено иное, выполнять часть А на основе положений своего законодательства и нормативных правовых актов или иных мер, которые, по существу, эквивалентны положениям части А. Однако в ст. VI специально оговаривается, что единственно в целях п. 3 любой закон, нормативный правовой акт, коллективный договор или иная мера, обеспечивающая выполнение, считаются, по существу, эквивалентными в смысле настоящей Конвенции, если государство-член удостоверится в том, что (а) они способствуют полному достижению общей цели и задачи и соответствующего положения или положений части А Кодекса и (б) они обеспечивают выполнение соответствующего положения или положений части А Кодекса. Таким образом, признание каких-либо положений существенно эквивалентными со стороны государства является не такой уже простой задачей.
Правила, регламентирующие труд моряков и обязанности судовладельцев, сформулированы в четырех разделах:
Раздел 1. Минимальные требования в отношении труда моряков на борту судна.
Раздел 2. Условия занятости.
Раздел 3. Жилые помещения, условия для отдыха, питание и столовое обслуживание.
Раздел 4. Охрана здоровья, обеспечение безопасности и предупреждение несчастных случаев.
Специальный раздел 5 посвящен соблюдению и обеспечению выполнения.
Раздел 1 основан на таких конвенциях, как Конвенция 1920 г. о трудоустройстве моряков (N 9), Конвенция 1921 г. о медицинском освидетельствовании подростков на борту судов (N 16), Конвенция 1936 г. о свидетельствах о квалификации лиц командного состава торговых судов (N 53), Конвенция 1946 г. о медицинском освидетельствовании моряков (N 73), Конвенция 1973 г. о минимальном возрасте (N 138), Конвенция о найме и трудоустройстве моряков (N 179), Конвенция 1996 г. о продолжительности рабочего времени моряков и укомплектовании судов экипажами (N 180). Россия является участницей только трех Конвенций — N 16, 73 и 179. Поскольку в процессе подготовки Конвенции 2006 г. одновременно в соответствующие Конвенции вносились различные поправки, особое внимание при анализе Конвенций, участником которых является Россия, должно уделяться и этим поправкам.
В основу раздела 2 положены нормы таких конвенций, как Конвенция 1920 г. о пособиях по безработице в случаях кораблекрушения (N 8), Конвенция 1926 г. о трудовых договорах моряков (N 22), Конвенция 1926 г. о репатриации моряков (N 23), Конвенция 1976 г. о непрерывности занятости моряков (N 145), Конвенция 1976 г. об оплачиваемых отпусках моряков (N 146), Конвенция (пересмотренная) 1987 г. о репатриации моряков (N 166), Конвенция 1996 г. о продолжительности рабочего времени моряков и укомплектовании экипажами (N 180).
Россия участвует только в одной Конвенции — N 23, которая была пересмотрена в 1987 г.
Раздел 3 отражает требования, изложенные в Конвенции 1946 г. о питании и судовом обслуживании экипажей на борту судов (N 68), Конвенции 1946 г. о выдаче судовым поварам свидетельств о квалификации (N 69), Конвенции (пересмотрена) 1949 г. о помещениях для экипажа (N 92), Конвенции 1970 г. о помещениях для экипажа (дополнительные положения) (N 133), Конвенции 1976 г. о минимальных нормах в торговом флоте (N 147), Конвенции 1981 г. о безопасности и гигиене труда (N 155), Конвенции 1987 г. о социально-бытовом обслуживании моряков (N 163). Россия является участником Конвенций N 169, 92, 133, 147.
В разделе 4 учтены положения таких конвенций, как Конвенция 1936 г. об обязательствах судовладельцев в случае болезни или травмы моряков (N 55), Конвенция 1970 г. о предупреждении несчастных случаев (моряки) N 134, Конвенция 1981 г. о безопасности и гигиене труда (N 155), Конвенция 1987 г. о социально-бытовом обслуживании моряков (N 163), Конвенция 1987 г. о здравоохранении и медицинском обслуживании моряков (N 164), Конвенция (пересмотрена) 1987 г. о социальном обеспечении моряков (N 165), Конвенция 1996 г. об инспекции труда моряков (N 178). Россия ратифицировала только одну Конвенцию из указанного перечня — N 134.
Судя по обсуждению раздела 4 на Конференции, содержащиеся в нем положения серьезных трудностей при ратификации Конвенции создать не должны.
Правила раздела 5 определяют обязанность каждого государства-члена в полной мере осуществлять и обеспечивать выполнение принципов и прав, изложенных в статьях Конвенции, а также конкретных обязательств, предусмотренных в разделах 1, 2, 3 и 4 Конвенции.
Согласно Правилу 5.1.1 каждое государство-член несет ответственность за обеспечение выполнения своих обязанностей в соответствии с Конвенцией на судах, плавающих под его флагом. Это государство устанавливает эффективную систему инспекции и освидетельствования условий труда в морском судоходстве в соответствии с Правилами. При установлении эффективной системы инспекции и освидетельствования условий труда в морском судоходстве государство-член может, в зависимости от обстоятельств, давать полномочия общественным институтам или иным организациям (включая институты и организации другого государства-члена с его согласия), которых он признает в качестве компетентных и независимых институтов и организаций для проведения инспекций или выдачи свидетельств.
Во всех случаях государство продолжает нести полную ответственность за инспекцию и освидетельствование условий труда и жизни соответствующих моряков на судах, плавающих под его флагом.
Порядок представления положений, признанных организациями, и их объем, требования к квалификации персонала и т. д. определяются Правилами 5.1.2, Стандартом А.5.1.2 и Руководящим принципом Б.5.1.2. Любые полномочия, предоставленные в отношении инспекции, как минимум наделяют признанную организацию правом требовать исправления недостатков в выявленных условиях труда и жизни моряков, а также проводить инспекции по запросу государства порта (п. 2 Стандарта А.5.1.2).
Согласно Правилу 5.1.3 судну выдается свидетельство о соответствии трудовым нормам в морском судоходстве на период, не превышающий пять лет. Свидетельство выдается судну валовой вместимостью 500 или более, плавающему под флагом государства-члена, осуществляющего международные рейсы (рейсы из одной страны в порт, расположенный за пределами этой страны), а также судам 500 или более, эксплуатирующимся в портах или между портами другой страны. По предложению судовладельца свидетельство может выдаваться судам валовой вместимостью менее 500 и не совершающим международные рейсы.
Это свидетельство выдается судну компетентным органом или признанной организацией, наделенной надлежащими полномочиями в этих целях. Прежде чем будет выдано свидетельство, должна быть произведена инспекция по вопросам соответствия требованиям нормативных правовых актов или иным мерам, направленным на выполнение требований Конвенции (перечень вопросов приведен в приложении А. 5-1). Свидетельство имеет силу при условии проведения промежуточной инспекции.
Временное свидетельство выдается на срок до 6 месяцев новым судам во время их сдачи в эксплуатацию, при переводе судна под флаг другого государства, если судовладелец принимает на себя ответственность за эксплуатацию судна, которое является новым для этого судовладельца.
К свидетельству о соответствии трудовым нормам в морском судоходстве прилагается Декларация о соблюдении трудовых норм в морском судоходстве. Она состоит из двух частей: часть 1 составляется компетентным органом, который определяет перечень вопросов, которые должны подвергаться инспекции; определяет национальные требования, отражающие соответствующие положения Конвенции, благодаря наличию ссылки на соответствующие положения национальных правовых актов; указывает на конкретные и зависящие от типа судна требования, предъявляемые национальным законодательством; учитывает любые существенно-эквивалентные положения (п. 3 ст. 6 Конвенции); четко указывает на любые изъятия, с которыми соглашается компетентный орган в соответствии с положениями главы 3. Часть II составляется судовладельцем, и в ней излагаются меры, принимаемые в целях всеобъемлющего соответствия национальным требованиям между двумя инспекционными проверками.
Компетентный орган подтверждает часть II и выдает Декларацию о соблюдении трудовых норм в морском судоходстве. Действительные свидетельства и Декларация (с переводом на английский язык) находятся на судне, а их копии помещаются на видном месте на борту судна. Свидетельство утрачивает силу в случаях, предусмотренных в п. 14 Стандарта А.5.1.3. Свидетельство изымается компетентным органом или признанной организацией при наличии данных о том, что соответствующее судно не соблюдает требования Конвенции и судном не были предприняты меры для исправления ситуации (при этом принимается во внимание серьезность недостатков и их периодичность).
Конвенция содержит детально разработанные процедуры инспекции и обеспечения выполнения как государством флага, так и государством порта.
Инспекторы имеют право подниматься на борт судна, плавающего под флагом государства-члена, осуществлять досмотр, проверку или расследование и требовать, чтобы были устранены любые недостатки. Если имеются основания полагать, что выявленные недостатки представляют собой серьезное нарушение Конвенции или значительную угрозу для охраны труда, здоровья или безопасности моряков, судну может быть запрещено покидать порт до приема необходимых мер. Такое запрещение может быть обжаловано в судебном или административном порядке. При проведении инспекции или принятии мер прилагаются все надлежащие усилия во избежание неоправданного задержания или отсрочки выхода судна. В соответствии с национальным законодательством выплачивается компенсация за любой ущерб или убытки, понесенные в результате неправомерных или необоснованных действий, связанных с выполнением инспекторами своих полномочий. Бремя доказывания в каждом таком случае лежит на стороне, подающей жалобу (Стандарт А.5.1.4).
Конференция приняла специальную резолюцию, относящуюся к разработке руководства по проведению инспекции государством флага.
Правилом 5.1.5 установлено, чтобы на судах, плавающих под флагом государства-члена, действовали процедуры для справедливого, эффективного и ускоренного рассмотрения на борту судна жалоб моряков о возможных нарушениях требований Конвенции (включая права моряков). Запрещается преследование моряков в связи с подачей жалобы.
Согласно Стандарту А.5.1.5 каждое государство обеспечивает в своем законодательстве или в нормативных правовых актах, чтобы были приняты соответствующие процедуры рассмотрения жалоб на борту судна и на более низком уровне, однако моряки могут подавать жалобу непосредственно капитану и соответствующему органу власти, если он считает это необходимым.
В соответствии с Правилом 5.2.1 каждое иностранное судно, которое заходит в порт государства-члена, может быть подвергнуто инспекции в целях проверки соблюдения требований Конвенции (включая права моряков), касающихся условий труда и жизни моряков на борту судна. Свидетельство о соответствии трудовым нормам в морском судоходстве и Декларация о соблюдении трудовых норм в морском судоходстве принимаются в качестве доказательства prima facie соблюдения требований Конвенции (включая права моряков).
Серьезные трудности возникли на Конференции в связи с обсуждением вопроса о процедуре рассмотрения жалоб моряков на берегу. Согласно принятому Правилу 5.2.2 каждое государство-член обеспечивает, чтобы моряки на судах, заходящих в порт, расположенный на территории этого государства, которые заявляют о нарушении требований Конвенции (включая права моряков), имели право подавать такую жалобу в целях содействия скорейшему и практическому исправлению ситуации.
Стандартом А.5.2.2 установлен следующий порядок рассмотрения таких жалоб: жалоба может быть заслушана уполномоченным лицом в порту, в который заходит судно, на котором занят моряк. Уполномоченное должностное лицо проводит первоначальное расследование, в т. ч. проверяет, были ли исчерпаны все возможности, имеющиеся в рамках рассмотрения жалоб на борту судна. Если разногласия по жалобе не были урегулированы на борту судна, то уполномоченное должностное лицо немедленно уведомляет об этом государство флага, обращаясь к нему с просьбой о консультативной помощи и проведении мер по исправлению ситуации в предписанные сроки. Если жалоба не разрешена, государство порта направляет копию доклада уполномоченного должностного лица генеральному директору, а также информируется соответствующая организация судовладельцев и моряков государства порта.
Таковы основные положения Конвенции 2006 г. Согласно ст. XIV поправки к любому положению Конвенции могут приниматься Генеральной конференцией МОТ в соответствии со ст. 19 Устава МОТ. Что касается поправок к Кодексу, то они могут также приниматься в соответствии с процедурой, установленной ст. XV Конвенции.
Конвенция 2006 г. вступает в силу через 12 месяцев после даты регистрации документов о ратификации не менее 30 государств-членов, общая доля валовой вместимости торгового флота которых составляет 33%.
Столь радикальное изменение критериев вступления в силу конвенций МОТ призвано подчеркнуть стремление к признанию Конвенции 2006 г. универсального характера, учитывающего не только число государств-членов, но и их значение в международном судоходстве. Ожидается, что Конвенция может вступить в силу в течение ближайших трех лет.
