(Середа И. М., Суханов С. В.) («Юридический мир», 2011, N 7)
К ВОПРОСУ О КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО ПРОФИЛАКТИКЕ НЕЗАКОННОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
И. М. СЕРЕДА, С. В. СУХАНОВ
Середа Ирина Михайловна, профессор кафедры уголовного права и криминологии Байкальского государственного университета экономики и права (БГУЭП), г. Иркутск, доктор юридических наук.
Суханов Сергей Васильевич, аспирант кафедры уголовного права и криминологии Байкальского государственного университета экономики и права (БГУЭП), г. Иркутск.
В статье рассматриваются проблемные моменты координационной деятельности правоохранительных органов по профилактике незаконного предпринимательства, а также отдельные элементы такой деятельности.
On the issue of coordination of activity of law-enforcement agencies with regard to prevention of illegal entrepreneurship I. M. Sereda, S. V. Sukhanov
The article considers controversial issues of coordination activity of law-enforcement agencies with regard to prevention of illegal entrepreneurship and also separate elements of such activity.
Рост количества преступлений, предусмотренных ст. 171 УК РФ, обусловлен в том числе и недостаточностью мер по координации деятельности правоохранительных органов по профилактике незаконного предпринимательства. Проблема координации деятельности субъектов профилактики сегодня является одной из актуальных, так как недостаточное взаимодействие между различными подразделениями правоохранительных органов — одна из основных причин непривлечения виновных к уголовной ответственности и иным видам ответственности даже по выявленным фактам преступлений, что значительно снижает эффективность противодействия ей <1>. ——————————— <1> См.: Пинкевич Т. В. Криминологические и уголовно-правовые основы борьбы с экономической преступностью: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 315.
Кроме того, ученые отмечают, что основным криминогенным фактором, сдерживающим развитие легального предпринимательства, выступает в том числе и отсутствие эффективной координации в деятельности государственных органов <2>. ——————————— <2> См.: Сагынбаев Д. К. Криминологические и уголовно-правовые аспекты борьбы с незаконной предпринимательской деятельностью. По материалам правоохранительных органов и судов Кыргызской Республики: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 58; Шандов А. Ю. Актуальные проблемы борьбы с преступностью в сфере экономической (предпринимательской) деятельности в современном обществе // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2005. N 4. С. 403.
При рассмотрении вопросов, касающихся выработки и реализации мер по координации деятельности правоохранительных органов по профилактике незаконного предпринимательства, в правовых документах используются различные термины, отражающие некоторые черты рассматриваемого понятия (явления) (взаимодействие, контроль, управление, организация индивидуальной профилактической работы и др.). При этом использование многочисленных терминов и понятий, обозначающих один и тот же вид деятельности, имеет определенные недостатки, поскольку за каждым термином стоит разное содержание, что создает значительные сложности в уяснении смысла того, о чем идет речь как в конкретном случае, так и в практической работе. В связи с этим возникает ряд вопросов, от решения которых зависит надлежаще организованная координация деятельности субъектов системы профилактики, а именно: 1) каково содержание координационной деятельности по профилактике незаконного предпринимательства; 2) какими конкретными методами может быть осуществлена такая координация? Тем не менее, несмотря на широкую популярность рассмотрения сущности координации, имеются определенные различия в подходах к трактовке данного понятия. Например, когда речь идет о возможности отождествить понятие «координация» с термином «взаимодействие». Во-первых, речь идет о согласованном взаимодействии правоохранительных органов. При этом такая координация может содержать большой организационный, профилактический, психологический потенциал, создавая объективные условия для умножения сил противодействия преступности, взаимного контроля субъектов координации, повышения их ответственности за поддержание правопорядка. В целом термин «взаимодействие» — это философская категория, отражающая процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого <3>. Как отмечает С. А. Кузнецов, взаимодействие — это: «1. Взаимная связь явлений; воздействие различных предметов, явлений и т. п. друг на друга, обусловливающее их изменение. 2. Взаимная поддержка. Взаимодействие родов войск (согласованные действия при выполнении боевой задачи)» <4>. ——————————— <3> Большой энциклопедический словарь. М.: АСТ; Астрель, 2006. С. 196. <4> Кузнецов С. А. Большой толковый словарь русского языка. СПб.: Норинт, 1998. С. 124.
Такое понимание представляется не совсем правильным, потому что означает определенное взаимовыгодное сотрудничество в борьбе с этим опасным явлением. Нередко такое взаимодействие осуществляется только по доброй воле заинтересованных лиц, что отрицательно сказывается на совместной деятельности координируемых субъектов. В качестве основной формы такой деятельности может выступать информирование органов государственной власти и местного самоуправления о состоянии правопорядка, предпринимаемых мерах по его укреплению и основных результатах деятельности органов внутренних дел. Нельзя не согласиться с Е. Г. Князевой, которая под координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью понимает согласование действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью по цели, времени, месту проведения, исполнителям и программе, с учетом компетенции каждого из этих органов <5>. ——————————— <5> Князева Е. Г. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью // Российский следователь. 2009. N 6. С. 23.
При этом формы такой координации могут быть различные. Так, А. Ш. Шаршеналиев в качестве форм координации правоохранительных органов по борьбе с экономической преступностью выделяет следующие: — совместное изучение состояния дел с преступностью и определение на этой основе круга вопросов, по которым необходимо единство действий правоохранительных органов; — взаимосогласованные мероприятия по борьбе с преступлениями в сфере экономики, коррупцией и организованной преступностью, а также наркобизнесом; — совместная разработка мер предупреждения преступлений и иных правонарушений, мероприятий к комплексному планированию укрепления законности <6>. ——————————— <6> См.: Шаршеналиев А. Ш. Проблемы борьбы с экономической преступностью в условиях перехода к рынку: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 57.
В соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью координация указанной деятельности должна осуществляться в следующих формах: — проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; — обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; — совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта; — создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; — проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; — взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; — оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью; — издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; — выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; — разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности <7>. ——————————— <7> Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утв. Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс: ВерсияПроф».
Изложенное позволяет говорить о необходимости группировки форм координации деятельности правоохранительных органов по профилактике преступлений, в том числе незаконного предпринимательства, в определенные элементы. Думается, что координация деятельности правоохранительных органов должна осуществляться в целях повышения эффективности борьбы с преступностью, что предполагает наличие ряда составляющих элементов, включающих в себя: 1) меры по координации деятельности правоохранительных органов по выявлению и устранению причин и условий, детерминирующих совершение незаконного предпринимательства; 2) меры по координации вопросов, связанных с организацией индивидуально-профилактической работы в отношении лиц, склонных к совершению данных правонарушений; 3) меры по контролю за организацией и результатами индивидуально-профилактической работы. Во-первых, останавливаясь на отдельных формах совершения незаконной предпринимательской деятельности, например на осуществлении предпринимательской деятельности с нарушением правил регистрации, а равно с представлением в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, можно констатировать факты формального подхода в деятельности некоторых субъектов системы профилактики. В частности, в ходе прокурорских проверок устанавливаются факты регистрации организаций либо индивидуальных предпринимателей по утраченным либо поддельным паспортам, отсутствие полноты мер, принимаемых налоговыми органами по принудительному исключению подобных налогоплательщиков из Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) или Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП). Здесь координирующий орган вправе давать правовую оценку действиям налоговых органов по непринятию мер по привлечению виновных лиц к ответственности. Например, прокуратурой Октябрьского района г. Иркутска по заданию прокуратуры Иркутской области проведена проверка законности регистрации ООО «Диалог». Проверкой установлено, что ООО «Диалог» зарегистрировано в ИФНС РФ по Октябрьскому округу г. Иркутска по адресу: г. Иркутск, ул. Ржанова, 25 «А». Единственным учредителем выступил Панов А. Н., а генеральным директором с 19.07.2005 является Орлов Д. В. Проверка в порядке ст. 144 УПК РФ по факту выявленных нарушений налогового законодательства проведена старшим о/у Иркутского МРО УНП ГУВД Иркутской области майором милиции Чернышевым С. А. В ходе проверки установлено, что инспекцией ФНС РФ по Октябрьскому округу г. Иркутска проведена камеральная проверка декларации по НДС за октябрь 2006 г. по деятельности ООО «Диалог». Согласно решению N 09/3493-116 от 01.02.2007 об отказе в привлечении к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения доначислен к уплате НДС за октябрь 2006 г. в размере 1 392 508 рублей. Доначисления НДС произошли по причине непредставления документов, подтверждающих правомерность заявленных вычетов в проверяемом периоде, в связи с тем, что требование налогового органа не выполнено. Фактически по юридическому адресу (г. Иркутск, ул. Ржанова, 25 «А») ООО «Диалог» не значится, так как в ходе проверки старшим о/у Иркутского МРО УНП ГУВД Иркутской области Чернышевым С. А. 15.02.2007 был осуществлен выезд по адресу регистрации. По указанному адресу находится «Дом быта». При опросе заместителя генерального директора по хозяйственной части ООО «АСФ» Елецкого А. В. было установлено, что ООО «Диалог» по данному адресу не находится и договор аренды в 2005 — 2006 гг. не заключался. В ходе проверки опросить генерального директора ООО «Диалог» Орлова Д. В. и учредителя Панова А. Н. не представилось возможным, так как Орлов Д. В. зарегистрирован по адресу: г. Москва, ул. Стрелецкая, 18-103, Панов А. Н. зарегистрирован в п. с.т. Михайловка Черемховского района, общежитие N 11, в г. Иркутске не значится. По результатам проверки ст. о/у Иркутского МРО УНП ГУВД Иркутской области Чернышевым С. А. вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Однако инспекцией ФНС по Октябрьскому округу г. Иркутска в нарушение ст. 25 Закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», предусматривающей ответственность заявителя или юридического лица, индивидуального предпринимателя за неправомерные действия, мер к виновным лицам не принимается. Кроме того, инспекция ФНС по Октябрьскому округу г. Иркутска в нарушение п. 11 ст. 7 Закона РФ «О налоговых органах РФ», предусматривающей основания предъявления искового заявления, в арбитражный суд не обратилась. Допущенные нарушения свидетельствуют о ненадлежащем исполнении сотрудниками инспекции ФНС по Октябрьскому округу г. Иркутска вышеназванных Законов <8>. ——————————— <8> Методические рекомендации по выявлению и пресечению правонарушений, связанных с незаконным созданием юридических лиц (коммерческих организаций) и индивидуальных предпринимателей / Прокуратура Иркутской области РФ (для служебного пользования) от 6 апреля 2007 г. N 37-03-07. С. 12 — 13.
Интересно в этой связи привести результаты опроса сотрудников правоохранительных органов в аспекте оценки ими возможности и результатов по борьбе с незаконным предпринимательством.
Таким образом, если возможности борьбы с рассматриваемыми преступлениями оцениваются респондентами по большей части выше среднего уровня, то ее результаты констатируются как средние, слабые и неудовлетворительные, что свидетельствует об отсутствии должной координации деятельности правоохранительных органов по профилактике незаконного предпринимательства. Кроме того, немаловажным аспектом в деятельности координирующего органа выступает организация индивидуально-профилактической работы в отношении лиц, склонных к совершению незаконного предпринимательства, что, в свою очередь, предполагает: — организацию деятельности правоохранительных органов по выявлению правонарушений в сфере незаконного предпринимательства (в рамках выполнения основных служебных обязанностей субъектами системы профилактики, организации проведения рейдов, проверок); — организацию деятельности по выявлению лиц «группы риска»; — анализ полученной информации и принятие решения по постановке лиц на профилактический учет с одновременной организацией учета и проведением индивидуально-профилактической работы всеми субъектами системы профилактики. С организацией индивидуально-профилактической работы тесно связан другой элемент — контроль. Контроль за организацией и результатами индивидуально-профилактической работы позволяет реализовать весь комплекс мер, направленных на предупреждение незаконного предпринимательства. Такой контроль позволит определить рациональное поведение субъекта системы профилактики при сосредоточении различного рода усилий при выборе эффективных способов реализации мер, ориентированных на защиту общества от преступных посягательств (т. е. оценить действия соответствующих субъектов с точки зрения их результативной организации по исполнению возложенных на них обязанностей). Сюда же можно отнести и меры, направленные на выработку и принятие соответствующей нормативной базы для деятельности координируемых субъектов. Например, разработка Регламента взаимодействия субъектов системы профилактики в области организации индивидуальной профилактической работы с лицами, склонными к совершению преступлений, предусмотренных ст. 171 УК РФ. Представляется, что Регламент взаимодействия должен в себя включать следующие черты, наиболее значимыми из них являются: — приоритетные цели и задачи по выявлению, учету и организации индивидуальной профилактической работы; — субъекты (участники) совместной деятельности по противодействию преступности и приоритетных направлений их взаимных усилий <9>; ——————————— <9> См.: Пинкевич Т. В. Криминологические и уголовно-правовые основы борьбы с экономической преступностью: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 317.
— объекты профилактического воздействия (в т. ч. совокупность условий, детерминирующих совершение незаконного предпринимательства); — типовые правила (инструкции) по организации взаимодействия в области индивидуальной профилактической работы; — меры ответственности координируемых субъектов; — контроль за результативностью скоординированных мероприятий и их корректировка с учетом изменений криминогенной ситуации. Представляется, что реализация данных мер уже сейчас может позволить: 1) достичь получения эффективного результата в осуществлении мер по профилактике незаконного предпринимательства; 2) отследить надлежащую организацию обоснованности, достаточности и своевременности мер, предпринимаемых со стороны государственных органов, по выявлению и устранению причин и условий, детерминирующих совершение незаконного предпринимательства; 3) предотвратить дальнейшие нарушения прав и законных интересов граждан, организаций или государства.
