(Юхман М. А., Шендерей А. Е.) («Российский следователь», 2006, N 5)
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА ПРЕКУРСОРОВ НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ И ПСИХОТРОПНЫХ ВЕЩЕСТВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М. А. ЮХМАН, А. Е. ШЕНДЕРЕЙ
Юхман М. А., старший оперуполномоченный 7-го отдела Управления по контролю за легальным оборотом наркотиков 2-го Департамента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, старший лейтенант полиции.
Шендерей А. Е., заместитель начальника 7-го отдела Управления по контролю за легальным оборотом наркотиков 2-го Департамента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, кандидат технических наук.
Сознавая опасность обострения ситуации и понимая, что темпы незаконного распространения наркотиков представляют угрозу национальной безопасности практически всех суверенных государств, в 1961 г. мировое сообщество приняло Единую конвенцию о наркотических средствах <*>, а в 1971 г. — Конвенцию о психотропных веществах <**>. ——————————— <*> Бюллетень международных договоров. 2000. N 8. С. 15 — 50. <**> Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXV. М., 1981. С. 416 — 434.
Пункт 8 ст. 2 Конвенции 1961 г. определяет, что «Стороны делают все от них зависящее, чтобы применять к веществам, не подпадающим под действие настоящей Конвенции, но которые могут быть использованы для незаконного изготовления наркотических средств, такие меры надзора, какие могут быть практически осуществимы». Пункт 9 ст. 2 Конвенции о психотропных веществах 1971 г. почти дословно повторяет текст указанной выше статьи, но по отношению к психотропным веществам. По мере накопления, анализа и осознания возможных путей формирования механизма противодействию наркоугрозе была разработана и в 1988 г. принята Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ <*> (далее — Конвенция 1988 г.), предложившая странам принять меры как организационного, так и законодательного характера, направленные на обеспечение контроля не только оборота наркотиков, но и химических веществ, используемых для их изготовления. С принятием Конвенции 1988 г. контроль за оборотом химических веществ, и в первую очередь за использованием их в законных целях, выделился в один из важнейших компонентов системы мер противодействия незаконному распространению наркотиков. ——————————— <*> Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. Вып. XLVII. М., 1994. С. 133 — 157.
Ратифицировав указанные антинаркотические конвенции, Российская Федерация возложила на себя предусмотренные этими международными актами обязательства. С целью их исполнения в нашей стране принят Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» <*>, являющийся первым законодательным актом России, установившим правовые основы государственной политики в указанной сфере. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 1998. N 2. Ст. 219.
В связи с принятием Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ потребовалось существенное изменение действующей подзаконной нормативной базы, которое продолжается до настоящего времени. В соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ вещества, часто используемые при производстве, изготовлении, переработке наркотических средств и психотропных веществ, именуются прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ (далее — прекурсоры). Данные вещества включены в Список IV Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 681 <*>. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 1998. N 27. Ст. 3198.
Сегодня к числу первоочередных проблем законодательного плана в области контроля оборота прекурсоров можно отнести следующие. Основные требования к обороту прекурсоров сформулированы в ст. 30 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах». Согласно п. 2 ст. 30 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ юридические лица могут приобретать и использовать в собственном производстве прекурсоры, внесенные в Список IV, при наличии лицензии на указанный вид деятельности в количествах, которые не превышают производственных нужд. Данная правовая норма согласуется с положением п. 8 ст. 12 Конвенции 1988 г., который предлагает странам осуществлять контроль над всеми лицами и предприятиями, изготавливающими и распространяющими химические вещества или участвующими в таком изготовлении и распространении, а также контролировать при помощи лицензий предприятия и помещения, в которых такое изготовление или распространение может иметь место. Кроме того, практика свидетельствует, что одной из эффективных мер контроля за осуществлением того или иного вида деятельности является лицензирование. В то же время Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирование данного вида деятельности не предусматривает <*>. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430.
Следует отметить, что в Федеральном законе от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ законодатель предложил осуществлять лицензирование деятельности лишь тех юридических лиц, которые осуществляют приобретение и использование прекурсоров в собственном производстве. При этом государственный контроль оборота прекурсоров в форме лицензирования не распространяется на юридических лиц, осуществляющих реализацию прекурсоров, как того требуют положения Конвенции 1988 г. Внесение изменений в российское лицензионное законодательство обусловлено необходимостью устранения коллизии норм международного права и Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ, с одной стороны, и Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ — с другой. В этой связи представляется целесообразным законодательно закрепить, что деятельность, связанная с оборотом прекурсоров, осуществляется по лицензиям, выдаваемым соответствующими федеральными органами исполнительной власти, которые наделены правом государственного координирования разработки и реализации государственной политики в промышленной сфере и (или) здравоохранения и (или) соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом основанием для оформления лицензии, по-видимому, должны являться разрешения, выдаваемые федеральным органом исполнительной власти, который наделен правом координирования разработки и реализации государственной политики в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Конечно, перечень прекурсоров, подлежащих лицензированию, должен формироваться исключительно с учетом степени общественной опасности каждого из веществ и экономической целесообразности. Актуальность вопроса лицензирования деятельности, связанной с оборотом прекурсоров, подтверждает и тот факт, что ряд прекурсоров может использоваться не только для изготовления наркотиков, но и для изготовления взрывчатых веществ, пиротехнических смесей и химического оружия. Таким образом, установление жесткого государственного контроля оборота прекурсоров как химических веществ, часто используемых для незаконного изготовления наркотиков, а также химических реагентов, используемых для незаконного изготовления взрывчатых веществ и элементов химического оружия, преследует одну цель — обеспечение безопасности Российской Федерации. Конвенция 1988 г. и п. 2 ст. 30 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ предусматривают ограничение использования юридическим лицом объемов приобретаемых прекурсоров собственными производственными нуждами. В то же время до сих пор в российском законодательстве отсутствует нормативный правовой акт, формулирующий понятие производственных нужд, порядок расчета производственных нужд юридических лиц в прекурсорах, а также механизм выдачи заключений об обоснованности приобретения прекурсоров юридическими лицами, использующими подконтрольные химические вещества в технологических процессах. На практике такой пробел позволяет юридическим лицам приобретать, хранить и использовать прекурсоры в произвольных объемах, не связанных с производственной необходимостью, что, естественно, создает предпосылки для их утечки в сферу нелегального оборота и существенно осложняет контроль над обоснованностью приобретения прекурсоров как на внутреннем рынке, так и при ввозе в страну. В соответствии с нормами Конвенции 1988 г. и п. 4 и 5 ст. 30 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ юридические лица, участвующие в обороте прекурсоров, должны вести учет и регистрацию операций с ними в специальных журналах. Однако до настоящего времени Правительством Российской Федерации порядок ведения и хранения указанных журналов не установлен. До принятия соответствующего нормативного правового акта форма и порядок ведения таких журналов могут быть произвольными, что значительно осложняет деятельность всех участников оборота прекурсоров, в том числе и контролирующих органов. Наряду с изложенным выше хотелось бы обратить внимание на то, что в ст. 30 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ законодатель не упоминает о такой категории хозяйствующих субъектов, как индивидуальные предприниматели. Учитывая же широкое использование подконтрольных химических веществ в технологических процессах, торговле, медицине и в быту, индивидуальные предприниматели зачастую являются участниками оборота прекурсоров, на который антинаркотическим законодательством накладываются определенные ограничения. Отсутствие четкой позиции государства по указанному вопросу создает предпосылки неоднозначного его толкования. Руководствуясь п. 3 ст. 43 и п. 1 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации <*>, индивидуальные предприниматели, безусловно, участвуют в данного рода правоотношениях. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Исходя из диспозитивного метода правового регулирования следует вывод о том, что индивидуальные предприниматели в отличие от юридических лиц вправе приобретать и использовать прекурсоры в собственном производстве, не соблюдая существующих правил и ограничений. В этой связи можно лишь предположить степень остроты многогранности проблем, возникающих в ходе реализации задач, возложенных на уполномоченные в указанной сфере правоохранительные органы. Представляется необходимым дополнить ст. 30 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ императивными нормами, распространяющими на указанную категорию хозяйствующих субъектов ограничения, предусмотренные в отношении оборота подконтрольных химических веществ, в том числе требование о необходимости наличия лицензии на деятельность, связанную с оборотом прекурсоров, обязанность ведения журналов регистрации торговых операций с прекурсорами и прочие. Остро стоит вопрос обеспечения исполнения законодательства в сфере оборота прекурсоров. Так, например, п. 7 ст. 30 определяет, что, если существуют достаточные основания полагать, что прекурсоры предназначены для незаконного изготовления наркотиков, их деятельность может быть приостановлена по решению суда. Санкция ст. 6.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <*> в случае нарушения правил оборота прекурсоров — предполагает применение мер ответственности в виде административного приостановления деятельности юридического лица сроком до трех месяцев. Однако п. 1 ст. 3 Конвенции 1988 г. предписывает, чтобы страны — участницы Конвенции признали уголовными преступлениями изготовление, транспортировку, распространение или владение прекурсорами, если известно, что они используются или предназначены для использования в целях незаконного изготовления наркотиков. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
В настоящее время ответственность за нарушение правил оборота прекурсоров предусмотрена ст. 188, 234 и 228.2 Уголовного кодекса Российской Федерации <*> (далее — УК России). Тем не менее вопрос усиления контроля за оборотом прекурсоров с помощью мер уголовного принуждения требует дальнейшего развития. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
Следует отметить, что УК России введен в действие — до вступления в силу Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ, и понятийный аппарат последнего в формулировках диспозиций антинаркотических статей уголовного закона не использовался. По этой причине предметом преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 188 и ст. 234 УК России, являются не прекурсоры из Списка IV Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 681, а сильнодействующие и ядовитые вещества из Списка сильнодействующих и ядовитых веществ Постоянного комитета по контролю наркотиков <*> (далее — Список ПККН), которые никаким нормативным правовым актом не утверждены. Более того, в отличие от прекурсоров и сами понятия таких веществ в законодательстве Российской Федерации не определены. ——————————— <*> Новая аптека. 2005. N 7.
В то же время 49 веществ из 126 указанных в Списке ПККН, так называемых сильнодействующих веществ, в соответствии с нормами международного права и законодательством Российской Федерации (Указ Президиума ВС СССР от 23 октября 1978 г. N 8282-IX «О ратификации Конвенции о психотропных веществах от 21 февраля 1971 года» <*>) являются психотропными веществами, а 15 — прекурсорами (Постановления ВС СССР от 9 октября 1990 г. N 1711-1 и Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 681). Кроме того, 11 веществ из 65, входящих в Списки ПККН, относятся к «ядовитым веществам», являются прекурсорами, 4 согласно Парижской конвенции от 13 января 1993 г. «О запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении» <**> относятся к отравляющим веществам. Поскольку правила оборота вышеперечисленных веществ регулируются различными нормативными правовыми актами, и правонарушения, предметом которых выступают данные вещества, имеют различную степень общественной опасности, их объединение в одну статью УК России свидетельствует о несовершенстве действующего уголовного закона. ——————————— <*> Ведомости ВС СССР. 1978. N 44. Ст. 717. <**> Бюллетень международных договоров. 1998. N 4.
В результате того что ст. 234 УК России оперирует понятием «сильнодействующие и ядовитые вещества», предусматриваемые ею меры уголовной ответственности не распространяются в отношении тех преступных деяний, предметом которых являются такие не внесенные в Список ПККН прекурсоры, как ацетон, красный фосфор, перманганат калия, соляная и серная кислоты. Таким образом, исключив из названия и диспозиции ст. 234 УК России прекурсоры, внесенные в Список ПККН, необходимо ввести уголовную ответственность за незаконный оборот именно прекурсоров. Также следует установить ответственность за нарушение уголовного закона и в случае хищения прекурсоров. Обратим внимание, что такая уголовно-правовая мера противодействия незаконному обороту прекурсоров согласуется с п. 1 ст. 3 Конвенции 1988 г. и соответствует положениям законодательств таких государств, как Грузия, Беларусь, Казахстан, Таджикистан и Украина. В соответствии со ст. 188 УК России незаконное перемещение через границу прекурсоров, не отнесенных к сильнодействующим и ядовитым веществам, квалифицируется как контрабанда обычных товаров, находящихся в свободном гражданском обороте. В частности, к этой категории прекурсоров относятся ацетон (прекурсор героина, кокаина, стимуляторов амфетаминового ряда), перманганат калия (прекурсор кокаина), соляная кислота (прекурсор героина, метадона, метаквалона), серная кислота (прекурсор метаквалона, кокаина, диэтиламида лизергиновой кислоты (ЛСД) и стимуляторов амфетаминового ряда), а также красный фосфор (прекурсор стимуляторов амфетаминового ряда). Принимая во внимание повышенную общественную опасность контрабанды перечисленных контролируемых веществ, представляется целесообразным установить степень уголовной ответственности за такое деяние, отнеся их к предметам преступления, предусмотренного ч. 2 указанной статьи. Итак, сегодня возникла объективная необходимость устранения пробелов в УК России. В противном случае неизбежны правовые коллизии в следственной и судебной практике, какие имели место, например, с ответственностью за контрабанду боеприпасов, которые долгое время не указывались в диспозиции ст. 78 УК РСФСР 1960 г. <*>. ——————————— <*> Ведомости ВС РСФСР. 1960. N 40. Ст. 591.
Изложенное выше свидетельствует о том, что на сегодняшний день национальная нормативная правовая база в этой области несовершенна, содержит множество правовых пробелов, а по ряду вопросов существенно устарела. Пробелы в законодательстве создают реальные предпосылки для утечки прекурсоров в сферу нелегального их использования. Сложившаяся ситуация, связанная с отсутствием должного контроля со стороны государства за основными видами оборота прекурсоров, может привести к тому, что Российская Федерация будет внесена в «черные списки пролиферантов прекурсоров», как это отмечено в ряде международных документов (отчеты Постоянного представительства Российской Федерации при международных организациях в Вене «Об итогах заседания политической группы в рамках «Парижского пакта» и о втором раунде консультаций с «тройкой» ЕС по проблеме незаконного оборота наркотиков, материалы 48-й сессии Комиссии по наркотическим средствам Экономического и Социального Совета Организации Объединенных Наций). Действительно, темпы роста незаконного оборота прекурсоров в Российской Федерации могут явиться причиной того, что Россия будет выступать поставщиком реагентов для нелегального наркопроизводства. В этой связи должны быть предприняты неотложные практические шаги, способные продемонстрировать мировому сообществу наше стремление к установлению системы эффективного государственного контроля за оборотом данного вида веществ. Ее формирование и функционирование неотъемлемым образом сопряжены с реализацией комплекса мер, направленных на совершенствование нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу общественных отношений. В настоящее время ФСКН России целенаправленно работает в этом направлении. О проблемах, возникающих в области контроля за оборотом прекурсоров, проинформированы Правительство и Президент Российской Федерации, поручившие Федеральной службе подготовить совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти конкретные предложения. В рамках указанного поручения подготовлен пакет соответствующих проектов нормативных правовых актов, который в данный момент согласовывается с федеральными органами исполнительной власти.
