(Калина Е. С.) («Административное право и процесс», 2011, N 12)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ СИТУАЦИИ И КАТЕГОРИЯ БЕЗОПАСНОСТИ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ
Е. С. КАЛИНА
Калина Елена Семеновна, доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, кандидат юридических наук.
В статье анализируется структура понятий «безопасность», «чрезвычайная ситуация», «режим чрезвычайной ситуации» в российском праве и их соотношение. Автор приходит к выводу о том, что все три понятия имеют сложный состав и структуру — и все они тесно взаимосвязаны. Понятие «чрезвычайной ситуации» выражает один из важнейших аспектов безопасности в ее современном понимании, а в системе административного права ему соответствует правовая конструкция, обозначаемая понятием «режим чрезвычайной ситуации».
Ключевые слова: безопасность, национальная безопасность, правовой режим, режим чрезвычайной ситуации, чрезвычайная ситуация.
Emergency situation low enforcement with relation to common security sense in administration low E. S. Kalina
The article analyses the structure of the terms «security», «emergency situation», «emergency mode» in Russian law and their relationship. The author concludes that all three concepts are complex composition and structure, and all three of these concepts are closely related. The concept of «emergency» is one of the most important aspects of security in its modern sense, and it corresponds to the system of administrative law legal construction, denoted by the term «emergency mode».
Key words: security, national security, legal treatment, emergency, emergency situation.
Понятие безопасности в современных условиях расширило свое содержание. В Конституции РФ используются такие понятия, как «безопасность государства» (ст. 13 и 55), «государственная безопасность» (ст. 114), «безопасность» (ст. 71), «общественная безопасность», «экологическая безопасность» (ст. 72). Взгляд на общественную безопасность как на систему отношений, складывающихся лишь при использовании объектов, представляющих повышенную опасность для общества, либо при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями и другими чрезвычайными обстоятельствами, представляется сегодня чрезмерно узким <1> и противоречит как ранее действовавшему Закону РФ «О безопасности» <2>, так и ныне действующему Федеральному закону «О безопасности» <3>. ——————————— <1> Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: ВШМ МВД РФ, 1993. С. 166. <2> Закон РФ от 05.03.1992 N 2446-1 (в ред. от 26.06.2008) «О безопасности». Утратил силу с 29.12.2010 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769. <3> Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.
Сравнительно недавно, в последнее десятилетие XX в., в российском правовом языке появился термин «национальная безопасность». До этого для обозначения социального явления защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от опасностей и угроз использовались понятия безопасности внутренней и внешней, государственной безопасности, материального и духовного благосостояния и др. <4>. Первоначально термин «национальная безопасность» вызвал немало споров в связи с необходимостью уточнения смыслового содержания термина «национальный», ввиду многонациональности нашего государства <5>, однако впоследствии этот термин прочно вошел в научный оборот. Если традиционно под национальной безопасностью понималась защищенность государства от внешних военных угроз, то в современном понимании национальная безопасность означает «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства» <6>. ——————————— <4> Патрушев Н. П. Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России // Журнал российского права. 2007. N 1. <5> Там же. <6> Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Ранее, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, принятой в 2000 г., «национальная безопасность Российской Федерации» определялась как безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации <7>. ——————————— <7> Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.
К числу важнейших направлений обеспечения государственной (национальной) безопасности России относится деятельность по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Анализ и совершенствование административно-правовой основы государственного управления в связи с чрезвычайными ситуациями является одной из актуальных задач административного права в современных условиях, когда количественный и качественный уровень природных и техногенных угроз значительно возрос. Предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций, ликвидация чрезвычайных ситуаций требуют мобилизации значительных человеческих, материальных и финансовых ресурсов в масштабах объекта, населенного пункта, области, региона, субъекта Федерации, всего федеративного государства, в зависимости от масштабов бедствия. Все это делает актуальным анализ соотношения категорий «безопасность» и «чрезвычайные ситуации» в контексте административно-правовой науки. Тот факт, что в российском законодательстве и научной литературе единый понятийный аппарат в сфере обеспечения безопасности пока продолжает находиться в стадии формирования, нередко приводит к неоднозначному пониманию содержания различных дефиниций в теории и создает проблемы на практике, в частности в связи с определением пределов нормативного регулирования деятельности в сфере предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций. Определенные трудности встречаются на пути применения понятия правового режима в контексте теоретического осмысления задач административно-правового регулирования деятельности по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Заметим, что ни в Федеральном законе от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» <8>, ни в Конституции РФ <9> законодатель не использует понятие «режим чрезвычайной ситуации», в связи с чем может возникнуть вопрос о правомерности и целесообразности использования данного понятия и в административно-правовой науке, и этот вопрос требует не столь однозначного ответа, как это может показаться на первый взгляд. ——————————— <8> Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ (в ред. от 29.12.2010) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1996. N 33. Ст. 3998. <9> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 25.12.1993.
В юридической литературе правовые режимы рассматриваются в различных аспектах: как комплекс правовых средств, объединяемых в единую конструкцию <10>, как атрибут отраслевой структуры права <11> и др. Представляется целесообразным взять за основу определение правового режима, предлагаемое Д. Н. Бахрахом <12>. В соответствии с этим определением правовой режим — это «официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования» <13>. Правовому режиму присущ ряд обязательных признаков, одним из которых является обязательное наличие носителя правового режима <14>. ——————————— <10> См.: Алексеев С. С. Теория права. 2-е изд. М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 171. <11> См.: Проблемы теории государства и права. М.: Юрид. лит., 1987. С. 207. <12> См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 479. <13> Там же. <14> Там же.
В качестве носителя правового режима могут выступать определенные территории, правовые образования и институты, организации, предметы материального мира, административная деятельность, а также социальные и природно-техногенные процессы. К числу последних и отнесены чрезвычайные ситуации <15>. При этом, что немаловажно, «возможность быть носителем того или иного режима подлежит объективному выявлению, поскольку он призван способствовать раскрытию социального предназначения объекта» <16>. ——————————— <15> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 480. <16> Там же. С. 481.
Согласно определению абзаца 1 ст. 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» <17> чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. ——————————— <17> Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ (в ред. от 19.05.2010) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
Приведенное определение позволяет представить чрезвычайную ситуацию как явление, обладающее объективно выявляемыми признаками, но одновременно с этим выражает и процессуальный аспект чрезвычайной ситуации как такой обстановки, которая, с одной стороны, является следствием предшествовавшего ей в реальном времени объективного события — аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, с другой же стороны, сама влечет либо может повлечь за собой негативные последствия в виде человеческих жертв, ущерба здоровью людей или окружающей среде, значительных материальных потерь и нарушения условий жизнедеятельности людей. Именно присутствующие в определении чрезвычайной ситуации признаки социального или природно-техногенного процесса и позволяют рассматривать ее в качестве носителя правового режима. Это, в свою очередь, дает нам полное право говорить о режиме чрезвычайной ситуации, несмотря на отсутствие такого термина в действующем законодательстве. В то же время содержание понятия «режим чрезвычайной ситуации» нуждается в уточнении. Это связано, прежде всего, со сложным составом самого понятия «чрезвычайная ситуация», которое допускает выделение типов чрезвычайных ситуаций по трем различным основаниям. Первое из этих оснований — масштабы территории, охваченной чрезвычайной ситуацией. Согласно определению чрезвычайной ситуации, содержащемуся в ч. 1 ст. 1 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», необходимым признаком любой чрезвычайной ситуации является то, что она распространяется на определенную территорию. В основе действующей в настоящее время нормативной классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 N 304 <18>, лежит комплексная оценка масштабов чрезвычайной ситуации мирного времени с точки зрения размеров охваченной бедствием территории, числа пострадавших, размера причиненного материального ущерба и соответствующего уровня органов государственной или местной власти, в компетенции которых находится управление ликвидацией последствий чрезвычайной ситуации. В ранее действовавшем Постановлении Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. <19> не учитывались особенности организации оперативного управления в условиях чрезвычайной ситуации межмуниципального и межрегионального характера, и в этом смысле новая классификация чрезвычайных ситуаций является более широкой. ——————————— <18> Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 N 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2640. <19> Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1094 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1996. N 39. Ст. 4563.
Однако это не делает ее универсальной, т. е. охватывающей все возможные виды чрезвычайных ситуаций. Данная классификация распространяется лишь на чрезвычайные ситуации, относящиеся к ведению единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), которая конституируется принятым во исполнение Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 <20>. РСЧС охватывает органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Эта система состоит из функциональных и территориальных подсистем, функционирующих на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях. На каждом из указанных уровней имеются координационные органы единой системы. ——————————— <20> См.: Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 (в ред. от 16.07.2009) «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 121.
Наряду с этим в России в настоящее время существует еще одна система защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций — система гражданской обороны, регулируемая Федеральными законами «Об обороне» <21> и «О гражданской обороне» <22>. ——————————— <21> Федеральный закон от 31.05.1996 N 61-ФЗ (в ред. от 05.05.2010) «Об обороне» // СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750. <22> ФЗ от 12.02.1998 N 28-ФЗ (в ред. от 25.11.2009) «О гражданской обороне» // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 799.
По мнению ряда авторов, разграничение между двумя вышеуказанными системами основано на различии между чрезвычайными ситуациями военного и мирного времени <23>, однако данная позиция, как представляется, не учитывает всех тонкостей разграничения предметов ведения между системой гражданской обороны и РСЧС. Согласно абзацу 1 ст. 1 Федерального закона «О гражданской обороне» гражданская оборона — это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации не только от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, но также и при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. ——————————— <23> См.: Федулов В. Т. Защита населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование: Дис. … к. ю.н. М., 2000. С. 43; Порфирьев Б. Н. Проблемы организации и структура государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в России // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. 1997. N 11. С. 16 и др.
Таким образом, чрезвычайные ситуации, относящиеся к ведению указанных двух систем, различаются не столько в зависимости от условий возникновения, сколько по способам и механизмам регулирования деятельности по защите от этих ситуаций. Чрезвычайные ситуации, относящиеся к ведению РСЧС, ликвидируются силами и средствами предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация, под руководством соответствующих комиссий по чрезвычайным ситуациям соответствующего уровня. При недостаточности собственных сил и средств для ликвидации локальной, местной, территориальной, региональной и федеральной чрезвычайных ситуаций соответствующие комиссии по чрезвычайным ситуациям могут обращаться за помощью к вышестоящим комиссиям по чрезвычайным ситуациям. В условиях чрезвычайной ситуации требуется применение особых методов управления, порой существенно отличных от тех, которые действуют в обычных, регулярных условиях, что объясняется складывающимися в условиях чрезвычайной ситуации специфическими организационными и хозяйственно-экономическими реалиями. Использование этих методов управления может составлять компетенцию лишь государственных органов. Поэтому согласно п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Третье основание типологизации чрезвычайных ситуаций должно базироваться на выделении в качестве особого типа чрезвычайных ситуаций таких ситуаций, которые в соответствии с п. «б» ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» <24> являются основанием для введения режима чрезвычайного положения. Конституционную основу этого особого правового режима определяют нормы ст. 56, 88, 102 Конституции РФ. Определяющими условиями этого режима являются его чрезвычайный и временный характер (ч. 2 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении»), допустимость отдельных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей (ч. 1 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении»). ——————————— <24> ФКЗ от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (в ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.
Таким образом, множество явлений, охватываемых понятием чрезвычайной ситуации, может быть классифицировано трояким образом. Во-первых, чрезвычайные ситуации могут классифицироваться по количественным параметрам — в зависимости от своих территориальных масштабов и размеров причиненного вреда. Во-вторых, выделяются, с одной стороны, чрезвычайные ситуации, ликвидация которых осуществляется силами системы гражданской обороны, с другой стороны, чрезвычайные ситуации, ликвидируемые силами РСЧС. При этом разграничение между последними двумя группами не является жестким: законодательством Российской Федерации допускается взаимодействие между РСЧС и системой гражданской обороны в ряде ситуаций. В-третьих, существует различие между чрезвычайными ситуациями, ликвидация которых происходит в режиме чрезвычайного положения, и чрезвычайными ситуациями, не требующими введения режима чрезвычайного положения. Независимо от необходимости введения режима чрезвычайного положения система административно-правового регулирования действий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций задает позитивно-правовой повод для введения теоретического понятия чрезвычайного законодательства. А. В. Мелехин определяет чрезвычайное законодательство Российской Федерации как «разрабатываемую на основе базовых положений федерального законодательства Российской Федерации обязательную совокупность нормативных правовых актов, обладающих системным характером и вступающих в действие при необходимости предотвращения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» <25>. ——————————— <25> Мелехин А. В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций. М.: КонсультантПлюс, 2009. См. также: Мелехин А. В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 43.
Данное определение, как видим, соотносится не с тем особым типом чрезвычайных ситуаций, которые требуют для своего устранения введения режима чрезвычайного положения, а с понятием чрезвычайной ситуации в самом широком его значении и, значит, не с одним определенным правовым режимом, а с целой совокупностью различных правовых режимов, лишь одним из которых является режим чрезвычайного положения. Как отмечает А. В. Мелехин, «характер и степень воздействия чрезвычайного законодательства на регулирование общественных отношений в различных сферах действия права — административной, гражданской, предпринимательской, трудовой, семейной и других — проявляются по-разному. Чаще всего это проявляется в том, что ряд кодексов и федеральных законов содержит отдельные компетенционные, регулирующие, процедурные, отсылочные, бланкетные, процессуальные и иные нормы чрезвычайного законодательства» <26>. ——————————— <26> См.: Мелехин А. В. Проблемы «встроенности» чрезвычайного законодательства в систему законодательства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2006. N 4.
Развивая эту мысль, необходимо обратить особое внимание на такую сферу административно-правового регулирования, как предупреждение чрезвычайных ситуаций. Предметное содержание этой сферы можно определить как обычную жизнедеятельность людей и производственную деятельность в ординарной (не чрезвычайной) ситуации, однако с учетом возможности (повышенной вероятности) наступления чрезвычайной ситуации. По этой причине важное место в структуре такой деятельности занимает планирование мероприятий по избежанию чрезвычайной ситуации и ликвидации ее последствий в том случае, если она все-таки будет иметь место. Как правило, режимное оформление задач администрирования с целью предупреждения чрезвычайных ситуаций распространяется главным образом на такие виды деятельности, которые связаны с повышенным риском техногенных или природных катастроф, аварий. Например, ст. 7 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ устанавливает, что планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций. В силу ст. 10 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» <27> организации, эксплуатирующие опасный производственный объект, обязаны планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте. ——————————— <27> Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ (в ред. от 27.12.2009) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
Например, Правила разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации <28>, разработанные в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ, устанавливают общие требования к планированию мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, а также определяют порядок согласования и утверждения планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и соответствующих им календарных планов оперативных мероприятий при угрозе или возникновении чрезвычайной ситуации для функциональных и территориальных подсистем РСЧС, а также организаций (независимо от их форм собственности), осуществляющих не только разведку месторождений, добычу нефти, но и переработку, транспортировку, хранение и использование как нефти, так и нефтепродуктов. К таким организациям, относятся, в частности, администрации портов <29>. ——————————— <28> Приказ МЧС РФ от 28.12.2004 N 621 «Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» (зарегистрировано в Минюсте РФ 14.04.2005 N 6514). <29> См.: Определение ВС РФ от 4 октября 2007 г. N КАС07-485.
По-видимому, целесообразно различать, с одной стороны, понятие режима чрезвычайной ситуации в узком, специальном смысле — как разновидность экстраординарного режима, т. е. особого правового режима жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий <30>, и, с другой стороны, понятие режима чрезвычайной ситуации в широком смысле, охватывающее, по существу, целую совокупность правовых режимов, как экстраординарных, вступающих в действие при наступлении чрезвычайной ситуации, так и ординарных, действующих в обычной обстановке, но в связи с деятельностью, характеризующейся повышенным риском чрезвычайной ситуации. В состав такой совокупности правовых режимов, объединяемых вокруг понятия и феномена чрезвычайной ситуации (как реальной, так и возможной), включаются режимы с различными носителями — территориальные режимы (например, военное положение, карантин и др.), объектовые режимы (например, режим объекта атомной энергетики и др.), режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность (например, режимы отравляющих веществ, радиоактивных материалов и др.), функционально-деятельностные режимы (например, режим деятельности органов МЧС России, противопожарный режим и др.). ——————————— <30> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. 3-е изд., пересм. и доп. М.: Норма, 2007. С. 479.
Таким образом, хотя в российском законодательстве и научной литературе пока не сформировался единый понятийный аппарат в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации, что нередко приводит к неоднозначному пониманию содержания различных дефиниций, в частности в связи с определением пределов нормативного регулирования деятельности в сфере предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, тем не менее широко понимаемый режим чрезвычайной ситуации можно считать административно-правовой конструкцией, выражающей один из важнейших аспектов безопасности в ее современном понимании.
