Мусаелян М. Ф., старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Хатаева М. А., старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 2 ноября 2011 г. в рамках координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции провел Международную научную конференцию на тему «Правовые проблемы противодействия коррупции».
В конференции приняли участие представители Администрации Президента РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, различных звеньев судебной системы, общественных организаций, ведущие ученые и преподаватели в области права, социологии, психологии, политологии, экономики, философии как России, так и зарубежных стран (Казахстана, Армении, Украины, Таджикистана).
Открывая конференцию, директор Института член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор Т. Я. Хабриева отметила, что выбор темы конференции связан с необходимостью более эффективного обеспечения имплементации универсальных и региональных международно-правовых конвенций в сфере противодействия коррупции в нашу правовую систему, с возникающими проблемами при функционировании общеотраслевого законодательства Российской Федерации и системными сбоями в правоприменении.
Рассматривая правовые механизмы имплементации международных антикоррупционных конвенций в национальное законодательство, Т. Я. Хабриева обратила внимание на ключевое значение легального определения коррупции для развития национального законодательства и международного права. Она подчеркнула, что при законодательном определении категории «коррупция» необходимо ориентироваться на подходы, содержащиеся в международных правовых актах, в первую очередь в Конвенции ООН против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей 31 октября 2003 г. (далее — Конвенция ООН), в которой используется более широкая трактовка коррупции, а именно как корыстного служебного злоупотребления, не ограничивающая ее только подкупом государственных служащих.
Кроме того, было отмечено, что на национальном уровне подходы к определению коррупции различаются. В законодательстве Франции закреплено более 20 составов коррупционных правонарушений, в их числе составы, предусматривающие уголовную ответственность юридических лиц. В Великобритании с 1916 г. предусмотрена ответственность за коррупционные правонарушения, в настоящее время их количество увеличено. Законодательство устанавливает понятие коррупционно-направленного действия, при этом не давая его подробного описания. Шире понятие коррупции трактуется в законодательстве США: противоправные действия с участием не только физических, но и юридических лиц, а также публичных и частных структур как в самих штатах, так и за их пределами.
В законодательстве Испании под коррупцией понимается использование не только формально-юридических критериев, но и этических критериев честности, нейтральности, независимости, открытости, служения общественным интересам и т. д.
Сложность легального определения коррупции обусловлена многовариантностью ее современных проявлений. Социологические исследования свидетельствуют о качественном изменении явления коррупции, при котором спонтанное коррупционное поведение, носящее характер девиации, сменяется регулярными действиями, совершаемыми в соответствии с определенными правилами. Происходит так называемая институционализация коррупции, о которой свидетельствует закрепление коррупционных практик в организационно-устойчивых формах не только в публичной, но и в частной сфере.
Усиление тенденций к деперсонализации взаимодействия между субъектами коррупционных правонарушений выражается в активном развитии различных форм посредничества во взяточничестве, что способствует росту рынка коррупционных услуг.
Анализ проблемы реализации Конвенции ООН показывает, что важным условием такой реализации является обеспечение системного подхода к противодействию коррупции в публичной и частной сферах, предполагающего использование единых принципов борьбы с коррупцией в государственном и негосударственном секторах. К числу таковых относятся: публичность и прозрачность деятельности; недопущение конфликта интересов; контроль и ответственность лиц; сочетание правовых и неправовых инструментов, средств и др.
Единый подход к противодействию коррупции в публичной и частной сферах позволит более полно реализовать требования Конвенции ООН в целом, в том числе в вопросах публичных закупок и управления финансовыми средствами (ст. 9), участия общества в предупреждении коррупции (ст. 13), отмывания денежных средств (ст. 14) и др. Отмечено существование большого потенциала внедрения единого подхода к противодействию коррупции, прежде всего в России и других государствах Восточной Европы.
В антикоррупционных стратегиях всех государств основное внимание обращено на публичную сферу. Подходы к противодействию коррупции в частном секторе, предусмотренные ст. 12 Конвенции ООН, еще только формируются.
Во многих странах взят курс на криминализацию коррупции в частном секторе с выделением самостоятельных составов (Германия, США, Франция, Норвегия, Эстония и др.). В США и Великобритании после принятия соответственно Закона Сарбанса — Оксли 2002 г. и Закона о взяточничестве 2010 г. наблюдается тенденция усиления государственного вмешательства в частный сектор в целях предотвращения коррупции.
Новеллой английского законодательства является норма об ответственности юридических лиц за непредотвращение взяточничества, совершенного от имени компании связанными с ними лицами (менеджерами, работниками, агентами, посредниками, консультантами и иными лицами). Названная норма вызвала необходимость разработки на правительственном уровне разъяснений по ее применению. Одним из таких актов стало изданное Министерством юстиции Великобритании Руководство по мерам воздействия, которые могут применяться компаниями с целью предотвращения взяточничества в отношении связанных с ними лиц. Представляется, что тенденция усиления вмешательства в частный сектор в целях противодействия коррупции будет продолжена и в скором времени появятся новые решения проблемы коррупции в указанной сфере.
К числу наиболее сложных относится и вопрос имплементации ст. 14 Конвенции ООН, посвященной мерам по предупреждению отмывания денежных средств, полученных преступных путем. В 2011 г. ИЗиСП провел для Федеральной службы по финансовому мониторингу России контент-анализ законодательства государств Евразийской группы (России, Китайской Народной Республики, Республики Индии, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан, Республики Таджикистан, Республики Туркменистан и Республики Узбекистан) в сфере противодействия отмыванию денег и финансирования терроризма. Были выявлены многие коррупциогенные факторы системного характера, вызванные несовершенством национальных систем законодательства, прежде всего нормативных правовых актов.
На основе проведенного анализа ИЗиСП была разработана специальная Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов государств — членов Евразийской группы, позволяющая выявлять факторы, которые способствуют отмыванию денежных средств, полученных преступным путем. Такие методики могут внести существенный вклад в имплементацию ст. 14 Конвенции ООН, поэтому работа над их созданием должна быть продолжена и расширена.
Проблемным для многих государств остается вопрос имплементации ст. 20 Конвенции ООН о незаконном обогащении, в соответствии с которой каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т. е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Указанное положение может вступить в противоречие с конституционными положениями многих государств, закрепляющими презумпцию невиновности и право обвиняемых не свидетельствовать против самих себя, своего супруга (супруги), других близких родственников. В то же время следует отметить, что идет постоянное совершенствование законодательства и правоприменительной практики в этой сфере. Прорабатываются различные варианты совершенствования форм декларирования не только доходов, но и расходов чиновников.
Обязанность декларирования расходов установлена во многих странах. Подходы к выбору источников закрепления соответствующих норм различаются. Необходимость такого декларирования закрепляется на законодательном и подзаконном уровне, в актах, определяющих статус органов представительной власти, о государственной и муниципальной службе, затрагивающих вопросы налогообложения, финансового контроля; в кодексах поведения различных категорий должностных лиц; актах, определяющих меры противодействия коррупции. Примеры можно найти в законодательстве США, Великобритании, Бельгии, Италии, Финляндии, Канады и других государств. В то же время проблемными вопросами остаются: определение объектов декларирования; определение субъектов декларирования сведений о расходах (представляется излишним требование о декларировании расходов всеми без исключений государственными служащими, поскольку в таком случае осуществить полноценную проверку деклараций невозможно); обеспечение контроля за предоставлением сведений о расходах (могут привлекаться налоговые органы, органы финансового мониторинга, высшие органы финансового контроля и др.).
Статья 26 Конвенции ООН предусматривает введение института уголовной ответственности юридических лиц. Данный институт существует в законодательстве Австралии, Англии, Бельгии, Венгрии, Дании, Израиля и др. В ряде государств, в частности Германии, Испании и России, имплементация этого положения вступает в противоречие с действующими требованиями национального законодательства и традиционными уголовно-правовыми доктринами виновной ответственности. В Российской Федерации для введения уголовной ответственности юридических лиц необходим не только слом устоявшихся стереотипов, но и изменение концепции уголовного законодательства. Нуждается в решении вопрос определения физических лиц, действия которых будут обусловливать причастность юридического лица к коррупционному преступлению. При введении таких норм следует учесть возможные последствия для третьих лиц, в частности убытки для держателей акций, владельцев долей, в том числе миноритариев, не совершавших преступлений.
Вышесказанное объясняет позицию российского законодателя, который ограничился введением административной ответственности юридических лиц за коррупцию (ст. 19.28 КоАП РФ). Такой подход не вступает в противоречие с уголовно-правовой доктриной, обеспечивает большую оперативность привлечения к ответственности, позволяет дифференцировать правонарушения в зависимости от степени их опасности с большой вариативностью размеров административных наказаний.
Завершая доклад, Т. Я. Хабриева подчеркнула необходимость более широких сравнительно-правовых и междисциплинарных исследований проблем имплементации антикоррупционных конвенций в целях повышения эффективности международно-правовых и национально-правовых механизмов борьбы с коррупцией.
Первый заместитель Генерального прокурора РФ А. Э. Буксман отметил, что борьба с коррупцией эффективна только при комплексной системе воздействия, включающей законодательные, правоохранительные и судебные меры.
Выступающим были обозначены основные направления в сфере противодействия коррупции, в том числе: совершенствование отраслевого законодательства РФ; оптимизация института проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов; усиление контроля за соблюдением законодательства о государственных закупках; расширение полномочий органов прокуратуры РФ при проведении проверок деклараций о доходах, об имуществе и обязательств имущественного характера, предоставляемых государственными и муниципальными служащими; оптимизация функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов; совершенствование информационной составляющей противодействия коррупции, выражающееся в ведении правового механизма информирования судебными, правоохранительными и иными государственными органами комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов о фактах нарушения требований к служебному поведению со стороны государственных служащих.
При рассмотрении вопросов присоединения Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, заключенной в г. Страсбурге 4 ноября 1999 г., и имплементации положений Конвенции ООН было выдвинуто предложение об установлении механизма гражданско-правовой ответственности должностных лиц, непосредственно совершивших коррупционные деяния, розыска и возврата имущества, полученного преступным путем и конфискованного в результате международного сотрудничества, в Российскую Федерацию.
Первый заместитель Министра юстиции РФ А. В. Федоров особое внимание уделил вопросам присоединения Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций, принятой в г. Стамбуле 21 ноября 1997 г. Конференцией полномочных представителей стран — членов ОЭСР (далее — Конвенция ОЭСР) и призванной обеспечить имплементацию в национальное законодательство стран — участниц положений Конвенции ОЭСР, а также содействовать развитию международного сотрудничества в сфере противодействия соответствующим коррупционным правонарушениям.
Присоединение Российской Федерации к Конвенции ОЭСР является одним из обязательных условий ее вступления в данную организацию. Присоединению должно предшествовать вступление России в Рабочую группу ОЭСР, при этом условием получения членства в Рабочей группе является приведение государством национального законодательства в соответствие с положениями Конвенции ОЭСР. В то же время названная Конвенция предусматривает достижение функциональной эквивалентности мер, принимаемых странами-участницами, в сфере наказания подкупа должностных лиц иностранных государств. При этом не требуется достижения единообразия или внесения изменений в основополагающие принципы национальных правовых систем.
В Российской Федерации проведена большая работа по приведению национального законодательства в соответствие с положениями Конвенции ОЭСР. Этим изменениям предшествовало широкое обсуждение вариантов обеспечения адекватности национального законодательства положениям Конвенции ОЭСР. Было принято решение о том, что в отношении физических лиц за подкуп иностранных должностных лиц будет установлена уголовная ответственность, а в отношении юридических лиц — административная.
Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 97-ФЗ УК РФ и КоАП РФ дополнены понятиями «иностранное должностное лицо», «должностное лицо международной организации», воспроизводящими соответствующие определения, используемые в Конвенции ООН (ст. 2). Кроме того, предусмотрено существенное усиление наказания в отношении физических и юридических лиц за подкуп иностранных должностных лиц (ст. 291 УК РФ и 19.28 КоАП РФ). Таким образом, реализованы требования Конвенции ОЭСР об установлении ответственности юридических лиц за подкуп иностранных юридических лиц и приняты меры по применению соразмерных штрафных санкций.
Изменения в российском законодательстве, связанные с реализацией положений Конвенции ОЭСР и присоединением к ней, по мнению выступавшего, несомненно, должны оказать положительное влияние на развитие экономических связей и предпринимательской деятельности, на дальнейшее формирование идеологии выгодности ведения честного бизнеса, способствовать повышению антикоррупционного рейтинга Российской Федерации.
Проводимые экспертами Рабочей группы анализ и оценка реализации положений Конвенции ОЭСР показывают, что Конвенцией и связанными с ней документами урегулированы далеко не все вопросы, решение которых требуется для активизации борьбы с коррупцией: дача и получение взятки частными лицами в сфере бизнеса; вымогательство взяток и вспомогательных платежей; содействие политическим партиям и кандидатам; использование офшорных финансовых учреждений; действия, блокирующие эффективное расследование случаев коррупции и судебное преследование виновных.
Положения Конвенции ОЭСР эффективно дополняют Конвенцию ООН и Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию, заключенную в г. Страсбурге 27 января 1999 г., а также направлены на усиление мер по борьбе с коррупцией, предпринимаемые в рамках различных международных организаций.
Заместитель директора Института психологии РАН член-корреспондент РАН, доктор психологических наук А. В. Юревич, раскрывая социально-психологические аспекты коррупции, отметил, что психология, социология и другие науки, изучающие человечество, должны принять участие в изучении и решении этой проблемы.
Выступающим были обозначены основные психологические препятствия в борьбе с коррупцией, свойственные для России. В их числе: большой процент государственных служащих, совершающих коррупционные правонарушения; организованность коррумпированного сообщества; приоритет неформальных отношений над формальными; толерантное отношение большей части населения к коррупции; неадекватность установленной уголовной ответственности за коррупционные преступления; глубокая укорененность псевдолиберальных идеологем; деградация морали общества и проч.
К основным мерам, способным снизить уровень коррупции в стране, были отнесены следующие: имплементация не только международных антикоррупционных норм в российское законодательство, но и социальных практик борьбы с коррупцией; широкая антикоррупционная пропаганда с привлечением средств массовой информации и Интернета, способная изменить отношение населения к коррупции.
Заместитель начальника отдела нормативного регулирования вопросов государственной службы Департамента государственной службы и кадров Аппарата Правительства РФ кандидат юридических наук Т. В. Нечаева затронула актуальные проблемы правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции. В частности, были обозначены проблемы реализации Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». Важным вопросом является подготовка перечня руководителей федеральных государственных органов, по запросам которых будут предоставляться сведения, составляющие банковскую и налоговую тайны, а также перечня должностных лиц, в отношении которых должна проводиться профилактика коррупции.
Кроме того, были выделены проблемы пределов действия требований о раскрытии (декларировании) информации о доходах по кругу лиц, дифференциации требований в зависимости от вида и категории публичной службы, а также об определении предмета декларирования.
Профессор кафедры политического поведения НИУ «Высшая школа экономики» доктор политических наук Ю. А. Нисневич акцентировал внимание на политико-правовом анализе мер противодействия коррупции. По его мнению, ни один нормативный документ в российском законодательстве не является чисто юридическим, так как в нем всегда присутствует политическая составляющая. Исходя из этого, оценка коррупции должна носить политико-правовой характер.
Подчеркивалась необходимость обращения особого внимания на ст. 20 Конвенции ООН при ее имплементации в национальное законодательство. Данная норма рассматривает незаконное обогащение в качестве уголовно наказуемого деяния.
В рамках институционального подхода к борьбе с коррупцией целесообразно учесть положительный опыт зарубежных стран (например, Сингапура, Китая) по созданию специальных государственных органов в сфере противодействия коррупции. Кроме того, обращалось внимание на необходимость координации государственной политики противодействия коррупции с деятельностью институтов гражданского общества, неправительственных организаций, а также организаций, функционирующих на базе общин. В связи с этим, по мнению докладчика, особое значение должно уделяться независимой антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов.
Советник Департамента по вопросам профилактики и противодействия коррупции Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров С. А. Захарова обратила внимание на необходимость при имплементации положений международных конвенций в сфере коррупции в национальное законодательство учета особой специфики правовой системы Российской Федерации. Кроме того, при оценке выполнения требований положений международных конвенций в сфере противодействия коррупции конкретным государством необходимо учитывать последующую практику применения имплементированных норм.
Декан МИГСУ Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ доктор юридических наук, профессор И. Н. Барциц указал на важность выработки междисциплинарных подходов в борьбе с коррупцией, а также предпринимаемые в связи с этим усилия ИЗиСП. В частности, выделены две основные проблемы, порождающие коррупцию, — неукорененность демократических и политических традиций и низкий уровень правового сознания населения. В качестве трех основных направлений противодействия коррупции были названы: уголовно-репрессивные меры; антикоррупционная экспертиза; анализ эффективности современных управленческих процедур. По мнению выступавшего, уголовно-репрессивные меры по борьбе с коррупцией, ужесточение санкций в уголовном законодательстве в настоящий момент недостаточно эффективны и фактически исчерпали себя.
В настоящее время существует угроза не только от коррупционных издержек в системе государственной службы, но и от сращивания бизнеса и государственного управления, в связи с чем необходимо противодействие сложившейся системе коррупционного решения бизнес-вопросов. В частности, в среднем 40% предприятий в мире вынуждены давать взятки (в Российской Федерации примерно 50%, в азиатских странах — 50 — 60%). Причем в 80% случаев использование коррупционных механизмов при решении проблем оправдывает себя с экономической точки зрения. Более того, внедрение коррупционных издержек в бизнес-сообщество становится удобным и выгодным самому бизнес-сообществу.
В заключение докладчик выразил сожаление, что российское экспертное сообщество, а также эксперты из стран СНГ зачастую не привлекаются к различным антикоррупционным исследованиям, проводимым международными экспертными сообществами. Следует выработать систему российских рейтингов, взаимодействовать со странами СНГ и, опираясь на эту поддержку, стать полноправными участниками международного экспертного сообщества.
Выступая с репликой, Т. Я. Хабриева отметила, что исследование эффективности применения различных видов ответственности было и остается одной из основных задач юридической науки. Российские эксперты, в том числе сотрудники ИЗиСП, в последнее время стали чаще привлекаться международными организациями к проведению различных экспертных исследований в сфере противодействия коррупции, в частности были приглашены в Международную антикоррупционную академию и Международный фонд континентального права.
Начальник отдела управления государственной службы НИУ «Высшая школа экономики» А. В. Конов затронул проблему правового регулирования трудоустройства бывших государственных служащих после увольнения со службы как одного из механизмов противодействия коррупции. Прием на работу бывших государственных должностных лиц является одним из распространенных инструментов, с помощью которого коммерческие организации налаживают связь с государственными органами. В зарубежных странах этому вопросу уделяется большое внимание. Первые нормы, регулирующие трудоустройство бывших государственных служащих, в российском законодательстве появились в 2004 г., но они фактически не работали. С принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» указанные нормы, а также положения ряда иных правовых актов подверглись переработке. Несмотря на предпринятые усилия, в данной сфере до сих пор существуют определенные недостатки, которые связаны с тем, что законодатель в первую очередь сосредоточился на регламентации вопросов трудоустройства бывших государственных служащих в те компании, регулированием деятельности которых они ранее занимались, не уделяя должного внимания другим ситуациям, допускающим возможность сращивания бизнеса и государства (например, переход в дочерние или материнские организации и т. п.).
В зарубежных странах при регулировании последующего трудоустройства нередко вводятся две базовые нормы: 1) запрет на переход в компании, регулированием деятельности которых лицо ранее занималось; 2) запрет на переход в любую компанию на должность, которая предполагает контакты с бывшим государственным органом, в котором лицо ранее замещало государственную должность. Докладчик подчеркнул, что российское законодательство в рассматриваемой сфере нуждается в дальнейшем совершенствовании, в частности в настоящее время недостаточно четко определена природа взаимодействия государственного служащего с коммерческой организацией.
Главный научный сотрудник отдела фундаментальных исследований, анализа и разработки нормативных правовых актов в области уголовного, уголовно-процессуального и уголовного исполнительного права ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан» доктор юридических наук, профессор С. М. Рахметов рассмотрел проблемы имплементации в законодательство Казахстана норм международных конвенций, направленных на борьбу с коррупцией.
Казахстан ратифицировал большинство международных соглашений и договоров в сфере борьбы с коррупцией. На сегодня в Казахстане противодействие коррупционным деяниям осуществляется на основе Закона «О борьбе с коррупцией» 1998 г., в котором даются определения коррупции и коррупционных правонарушений. Кроме того, Уголовный кодекс Республики Казахстан содержит ряд составов преступлений, предусматривающих ответственность за коррупционные деяния. Выступающий подчеркнул, что, несмотря на ратификацию Казахстаном ряда международных конвенций, до сих пор их нормы не в полном объеме имплементированы во внутреннее законодательство страны. В то же время под влиянием международных конвенций в законодательстве Республики Казахстан расширен круг субъектов взяточничества и введена норма о конфискации имущества не только коррупционера, но и его близких родственников (при наличии необходимых доказательств).
Из существующих в законодательстве пробелов докладчик отметил слишком узкое понятие должностного лица, а также непризнание выгод неимущественного характера предметом взяточничества, что не способствует эффективной борьбе с коррупцией. В целях профилактики взяточничества было предложено криминализовать «обещание» дачи взятки.
В настоящее время в Уголовном кодексе Республики Казахстан отсутствует норма об уголовной ответственности юридических лиц, поэтому важным шагом на пути имплементации положений международных конвенций в указанной сфере является принятие в первом чтении Закона Республики Казахстан об уголовной ответственности юридических лиц, в котором в качестве наказания предусмотрены штрафы в крупном размере.
Директор департамента по вопросам административной реформы Центра стратегических разработок доктор философских наук, профессор В. Н. Южаков затронул проблему дефектов правового регулирования противодействия коррупции. Существует необходимость обеспечения последовательности законодательства о противодействии коррупции, поскольку непоследовательность является удобным способом дискредитировать само это законодательство, непоследовательное законодательство обречено быть неработающим или неэффективным. Выступающий подробно рассмотрел существующие компоненты непоследовательности в сфере антикоррупционной экспертизы, отметив необходимость снятия искусственных ограничений в сфере проведения независимой антикоррупционной экспертизы и совершенствования законодательства, регламентирующего вопросы, связанные с конфликтом интересов.
Заведующий кафедрой конституционного права ФГОУ ВПО «Государственный университет — учебно-научно-производственный комплекс» доктор юридических наук, профессор П. А. Астафичев отметил, что одним из основных источников коррупции как социально-правового явления является конфликт публичных и частных интересов, причем этот конфликт имеет конституционно-правовую природу. По его мнению, явление коррупции необходимо исследовать с точки зрения частных и публичных интересов, а также в аспекте синтеза и баланса конкурирующих конституционных ценностей, т. е. публичных и частных интересов. Он отметил равноценность публичных и частных интересов и подробно остановился на анализе вышеуказанных трех составляющих. В качестве наиболее эффективного механизма противодействия проявлениям «бытовой» коррупции в общественной жизни были названы повышение заработной платы и усиление внутрикорпоративного контроля. Рассредоточение публичной власти является наиболее эффективным методом противодействия коррупции высоко поставленных должностных лиц («элитной» коррупции).
В докладе директора Института философии и права Уральского отделения РАН доктора юридических наук В. Н. Руденко были затронуты проблемы коррупции в судебной системе. Коррупция в судебной сфере — системное явление, которое порождается самой судебной властью. Данная сфера достаточно коррупциогенна: по экспертным оценкам, в судах примерно 20% дел разрешается коррупционным путем. Обеспечение независимости судебной власти от других ветвей власти, ее рассредоточение, развитие института судебной медиации (в том числе по определенной категории уголовных дел), повышение заработной платы судей, улучшение условий их труда являются важнейшими средствами противодействия коррупции в судебной системе.
Декан факультета права НИУ «Высшая школа экономики» Е. Н. Салыгин коснулся вопросов возможных направлений стимулирования государством антикоррупционной политики, взаимодействия государства как основного субъекта противодействия коррупции с гражданским обществом. В докладе затронута также проблема формирования коллективных иск ов в случаях противодействия коррупции (когда несколько лиц подают иски по одному и тому же предмету). Отмечена важность привлечения бизнес-сообщества для борьбы с коррупцией, поскольку в настоящее время именно представители бизнеса наиболее вовлечены в коррупционные схемы. Кроме того, он подчеркнул важность развития принципа ответственности компаний за коррупционные правонарушения (не обязательно уголовной), а также выработки стандартов антикоррупционного поведения, что в настоящее время имеет место в законодательстве ряда зарубежных стран.
Заведующий кафедрой административного права Уральской государственной юридической академии кандидат юридических наук, профессор С. Д. Хазанов остановился на проблемах эффективности антикоррупционных мероприятий, формирования их критериев и оценки. Были подробно освещены вопросы привлечения гражданского общества к осуществлению мер по противодействию коррупции, проведению независимой и научно-правовой антикоррупционной экспертиз. Отмечалось, что проблема противодействия коррупции непосредственно связана с проблемой эффективности государственного управления.
Доцент юридического факультета Воронежского государственного университета кандидат юридических наук А. А. Ефремов свое выступление посвятил прозрачности как международно-правовому принципу политики противодействия коррупции и ее реализации на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Он подробно рассмотрел проблемы, связанные с проведением антикоррупционной экспертизы и антикоррупционного мониторинга, а также коснулся вопросов, связанных с осуществлением государственных закупок и конфликтом интересов.
Заведующий лабораторией правовых проблем противодействия коррупции ИЗиСП кандидат юридических наук А. М. Цирин обратил внимание на проблемы в сфере противодействия коррупции на федеральном, региональном и муниципальном уровне. В частности, отмечалось, что региональное законодательство о противодействии коррупции развивалось со значительным опережением федерального. Так, примерно в 38% субъектов РФ законы о противодействии коррупции были приняты до принятия Федерального закона «О противодействии коррупции», в связи с чем в дальнейшем проводился большой объем работ по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Однако, несмотря на это, до сих пор некоторые противоречия между федеральным и региональным законодательством сохраняются. Докладчик проанализировал систему противодействия коррупции на региональном уровне, в частности на примере Астраханской области.
Инспектор подразделения Главного управления процессуального контроля в сфере противодействия коррупции Т. А. Николенко коснулся вопросов эффективности уголовно-правовых мер в сфере борьбы с коррупцией, результатом применения которых нередко становятся случаи привлечения к уголовной ответственности за коррупционные преступления действующих и бывших высокопоставленных должностных лиц федерального и регионального уровня. Он отметил, что преступники-коррупционеры постоянно совершенствуют свои коррупционные схемы, которые на первый взгляд вполне правомерны (особенно в сфере госзакупок). В связи с этим особую сложность представляет процесс доказывания по уголовным делам коррупционной направленности. Выступающий также отметил важность и необходимость применения конфискации имущества по такого рода уголовным делам.
Исполняющая обязанности заведующего отделом гражданского законодательства зарубежных стран ИЗиСП доктор юридических наук Н. Г. Семилютина обратила внимание на необходимость объединения предпринимателей, бизнес-сообщества в борьбе с коррупцией и развития кодексов корпоративного регулирования.
Первый заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Ю. А. Тихомиров подвел итоги конференции, которая, как отметил ученый, была посвящена решению всесторонних научных вопросов противодействия коррупции (правовых, психологических, экономических, социологических и т. п.), требующих консолидации усилий гражданского общества и государства. Выступающий выделил следующие блоки, в рамках которых целесообразно в дальнейшем развивать научные исследования в сфере противодействия коррупции, выявлять глубинные причины коррупции: 1) исследование коррупции как сложного социального явления; 2) нормативно-правовой блок; 3) институциональный блок.
По итогам международной конференции участниками были приняты рекомендации.
Рекомендации Международной научной конференции
«Правовые проблемы противодействия коррупции»
(г. Москва, Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ, 2 ноября 2011 г.)
Совершенствование правовых средств противодействия коррупции, внедрение в практику работы государственных и общественных институтов современных юридических и экономических технологий (антикоррупционной экспертизы, мониторинга правоприменения, оценки регулирующего воздействия) требуют усиления научного и учебно-методического обеспечения антикоррупционной деятельности.
Участники Международной научной конференции, обсудив актуальные правовые проблемы противодействия коррупции, отметили следующее:
необходимо учитывать постоянно меняющийся характер коррупции как негативного социального явления, в том числе ее институционализацию, расширение влияния на новые сферы общественных отношений, многообразие форм проявлений, развитие транснациональных разновидностей, появление новых моделей взаимодействия субъектов коррупционной деятельности;
активизация деятельности международного сообщества и государств по выработке адекватных правовых мер противодействия коррупции сталкивается с объективными трудностями, обусловленными многообразием существующих подходов к противодействию коррупции, реализованных в национальных законодательствах, сохраняющимся различием правовых культур и базовых институтов национальных правовых систем;
отсутствие единого правового определения коррупции не позволяет установить четкие пределы правового регулирования, в результате чего усилия по противодействию коррупции в большей степени носят точечный, а не системный характер. Это в значительной мере снижает эффективность правовых мер по борьбе с коррупцией;
противодействие коррупции может быть успешным только при условии системного воздействия с использованием всего арсенала средств международного и национального права, что повысит значимость проведения фундаментальных, прикладных и ситуационных научных исследований для эффективной реализации национальных стратегий противодействия коррупции.
По результатам научной дискуссии участники Международной научной конференции приняли следующие рекомендации.
1. Признать целесообразным исследование правовых проблем имплементации международных конвенций в сфере противодействия коррупции в национальное законодательство. Особое внимание следует уделять вопросам учета специфики национальных правовых систем в процессе имплементации.
2. Анализ международных правовых актов, законодательства зарубежных стран и практики его применения показывает, что сложились различные национальные модели противодействия коррупции. В то же время в качестве позитивной тенденции отмечается формирование единых принципов противодействия коррупции как в публичной, так и в частной сфере, что обусловливает необходимость проведения научных исследований реализации указанных принципов противодействия коррупции в законодательстве современных государств, а также в их правоприменительной деятельности.
3. В современных условиях особую актуальность приобретает исследование теоретических и научно-прикладных проблем, касающихся природы коррупции как социального и правового явления, факторов, детерминирующих коррупционные процессы, деликтологической характеристики явления коррупции, базовых и отраслевых средств противодействия коррупции, вопросов уголовно-правового воздействия и криминализации коррупционных деяний. Учитывая динамику современного развития коррупции, необходимо периодически пересматривать нормативно-правовые механизмы противодействия.
4. Опыт борьбы с коррупцией в зарубежных странах свидетельствует о недостаточном уровне готовности частной сферы к решению задач противодействия коррупции, что формирует потребность изучения механизмов противодействия коррупции в корпоративных отношениях, а также в экономической и социальной сферах.
5. Сохраняет свое значение исследование механизмов противодействия коррупции в публичной сфере, с особым акцентом на правовые проблемы совершенствования процедуры отбора кадров государственной и муниципальной службы, в том числе механизмов профилактики коррупционных правонарушений, исходя из принципов публичности, прозрачности, контроля и ответственности.
6. Необходимо совершенствовать методологию и методику антикоррупционных исследований, шире используя междисциплинарные подходы, возможности информационно-коммуникационных систем, потенциал мониторинга правоприменения и антикоррупционного мониторинга на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
7. Следует продолжить проведение комплексных научных исследований правового обеспечения противодействия коррупции в субъектах РФ, обобщить накопленный опыт исследования программ противодействия коррупции в субъектах РФ (Республика Татарстан, Астраханская область) и подготовить предложения по совершенствованию правового обеспечения противодействия коррупции в субъектах РФ.
8. Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ совместно с Институтом социологии РАН и Институтом психологии РАН провести исследование факторов, детерминирующих коррупционные сознание и поведение.
9. Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ совместно с координируемыми образовательными и научными учреждениями запланировать подготовку:
1) фундаментального исследования вопросов предотвращения и урегулирования конфликта интересов в публично-правовой и частной сферах;
2) научно-практических пособий по темам:
правовые средства противодействия коррупции;
противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти;
взаимодействие государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции;
противодействие коррупции в органах местного самоуправления.
