(Клочкова Ю. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 7)
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ФЕДЕРАЛИЗМА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Ю. А. КЛОЧКОВА
Клочкова Ю. А., старший преподаватель кафедры теории права Таганрогского технологического института Южного федерального университета.
В статье проанализировано два подхода к изучению проблем федерализма и институциональной организации Европейского союза — федералистский и международно-правовой. Правовой статус и деятельность институтов ЕС (Европейского парламента, Европейской комиссии, Совета и Суда Европейских сообществ) рассматриваются в рамках сравнительного анализа федерализма как формы государственного устройства и как метода функционирования институтов международной организации.
The article analyses two approaches to the study of federalism and institutional organization of the European Union — federalist and international-law. Legal status and activity of institutes of the EU (the European Parliament, European Commission, Council and Court of the European Communities) are considered within the frames of comparative analysis of federalism as a form of state organization and as a method of functioning of the institutes of international organization <*>. ——————————— <*> Klochkova Yu. A. Institutional-law peculiarities of federalism of the European union.
Актуальность темы обусловливается значением, которое приобрел в современном мире федерализм как форма организации государства, а также ролью, которую Европейский союз играет в современных международных и внутригосударственных отношениях. Европейский союз (далее — также ЕС) как форма межгосударственного и международного сотрудничества проявляет высокую эффективность, и принципы интеграции, способствовавшие этому, вызывают научный интерес, поскольку они дают значительный импульс развитию интеграционного объединения по федеративно-подобному образу. Поэтому, говоря о федерализации ЕС, логически надо касаться и вопросов: может ли и в какой степени международная организация строиться и функционировать по образцу и подобию федеративного государства? Можно ли вообще распространять на межгосударственное объединение правовые конструкции, традиционно присущие только государству, как они реализуются на национальной почве и какова их специфика в интеграционном процессе Европейского союза? Проблемы федерализма и институциональной организации занимают особое место при анализе институтов международных организаций, в частности Европейского союза. В институционально-правовой структуре ЕС наглядно проявляется противоборство национальной, наднациональной и субнациональной тенденций <1>. Это порождает вопрос о формах осуществления государственного суверенитета в рамках межгосударственного сотрудничества и существования международных организаций. ——————————— <1> С момента основания ЕС функционирует на основе соглашений между государствами-членами. При этом в силу особенностей истории формирования Союза в его основе лежит несколько учредительных договоров: Договор, учреждающий Европейское объединение угля и стали 1951 г. (ЕОУС), который был заключен на 50 лет, Договор, учреждающий Европейское сообщество по атомной энергии 1957 г. (Евратом), Договор, учреждающий Европейское сообщество 1957 г. Таким образом, в состав ЕС до 24 июля 2002 г. входили Европейское сообщество, Европейское объединение угля и стали и Европейское сообщество по атомной энергии, которые, в свою очередь, существуют как самостоятельные субъекты международного права, действующие на основе отдельных договоров.
Следовательно, с правовой точки зрения имеет место проблема понимания федерализма: во-первых, как формы государственного устройства (если речь идет о государстве), и во-вторых, как способа или метода функционирования институтов международной организации в их взаимосвязи. Институционально-правовое оформление действия федеративных принципов в рамках ЕС и кооперация институтов ЕС в процессе принятия решений требуют внимания к проблеме однозначного понимания терминов «федерализм» и «наднациональность» применительно к ЕС, поскольку эти термины, не получив адекватного правового закрепления в юридических актах ЕС, тем не менее широко используются в научной доктрине и политическом обороте <2>. ——————————— <2> Клемин А. В. Европейское право и Германия: баланс национального и наднационального. Европейское сообщество, Германия, право: национальный консерватизм, коллизии и единство. Казань, 2004; Клемин А. В. Принципы федерализма в формировании наднациональных организаций (на примере Европейского союза): Дис. … докт. юрид. наук. Казань, 2005; Шеленкова Н. Б. Европейская интеграция: политика и право. М., 2003; Фадеева Т. М. Европейский союз: федералистские концепции европейского строительства. М., 1996; Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004; Фадеева Т. М. Федеративная модель Европейского союза: концепция и практика // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление: Проблемно-тематический сборник. 1999. N 4. С. 127 — 159; Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества. М., 1998; Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. М., 1998; Право Европейского союза: Учебник для вузов / Под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2004; Европейское право: Учебник для вузов / Под общ. ред. Л. М. Энтина. М., 2004; Капустин А. Я. Европейский союз: интеграция и право. М., 2000.
Эти проблемы приобретают новую актуальность и совершенно особое юридическое значение в связи с появлением нового фактора интеграции ЕС — Договора, учреждающего Конституцию для Европы, заключенного 29 октября 2004 г. в Риме, поскольку появляется очевидный соблазн рассматривать ЕС в качестве федеративного государства <3>. ——————————— <3> Treaty Establishing a Constitution for Europe // OJ C 310. 16.12.2004; см. также: Treaty Establishing a Constitution for Europe. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 2005.
Исходя из этого, правовой статус и деятельность институтов ЕС (Европейского парламента, Европейской комиссии, Совета и Суда Европейских сообществ) рассматриваются в рамках сравнительного анализа федерализма как формы государственного устройства и как метода функционирования институтов международной организации. На сегодня сложилось два основных подхода к изучению проблем федерализма и институциональной организации ЕС. С точки зрения федералистского подхода институционально-правовая эволюция ЕС позволяет видеть в нем государственно-подобное образование, сходное с федерацией как формой государственного устройства, хотя и не тождественное ей <4>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий «Хартия Европейского союза об основных правах» (под ред. С. Ю. Кашкина) включен в информационный банк. —————————————————————— <4> Хартия Европейского союза об основных правах: Комментарий / Под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2001. С. 10.
Исходя из международно-правового подхода, деятельность ЕС регулируется нормами международного права, а само право ЕС есть не что иное, как часть международного права. ЕС в этом смысле рассматривается как международная организация, о федерализме в которой можно говорить только применительно к методу функционирования ее институтов и инструменту интеграционного процесса <5>. ——————————— <5> Клемин А. В. Европейское право и Германия: баланс национального и наднационального. Европейское сообщество, Германия, право: национальный консерватизм, коллизии и единство. Казань, 2004. С. 255; Шеленкова Н. Б. Европейская интеграция: политика и право. М., 2003. С. 75 — 86.
Анализ федералистских и международно-правовых аспектов институционализации ЕС в их эволюции говорит о том, что не происходит однозначного усиления федералистских элементов внутри ЕС и элементов межгосударственного сотрудничества. Эти процессы идут, по существу, параллельно, в силу чего рассматриваемые федеративные элементы не отражены в правовых документах и поэтому федеративные принципы построения единой правовой системы ЕС формулируются и реализуются в основном благодаря практике Суда Европейских сообществ <6>. ——————————— <6> Case 26/62 Van Gend en Loos [1963] // ECR 1, Case 6/64 Costa v. ENEL [1964] // ECR 585, Case 106/77 Simmenthal [1978] // ECR 629.
Элементы федерализации как метода функционирования институтов международной организации проявляются главным образом в рамках Европейских сообществ. Именно Европейские сообщества, а не Европейский союз в целом формально отвечают определенным признакам федерации как метода функционирования институтов международной организации. Есть веские основания утверждать, что ни федерацией, ни конфедерацией в понимании, свойственном классической конституционной теории, Союз не является, поскольку не обладает минимально необходимым набором юридических характеристик, позволяющих утверждать наличие федеративных признаков. Можно говорить только о наличии федералистской тенденции как методе функционирования институтов ЕС в качестве международной организации, которая постепенно приобретает федералистские черты. Правовая политика государств — членов ЕС в отношении Союза носит сдерживающий характер, подчеркивая доминирующую роль суверенитета государств-членов. Правовые проблемы межинституционального взаимодействия в правотворчестве ЕС показывают, что процесс принятия решения на уровне Союза носит автономный характер только отчасти, поскольку законодательный процесс на всех его этапах находится под вполне определенным контролем национальных парламентов. Финальное слово в процессе принятия решений на уровне Союза принадлежит не Европейскому парламенту, а Совету, что не позволяет говорить о применимости в данном случае принципа разделения властей <7>. ——————————— <7> Договор, учреждающий Европейское сообщество, прямо зафиксировал статус Совета как законодательного органа (п. 3 ст. 207 указанного Договора). Кроме того, роль Совета в законодательном процессе раскрывается в ст. 7 его внутреннего Регламента, согласно которому Совет действует в качестве законодателя в случаях, когда он принимает нормы, имеющие юридически обязательный характер на территории государств-членов или для самих государств-членов, в форме регламентов, директив, рамочных решений или решений, издаваемых на основании соответствующих положений учредительных договоров.
Политическая и главным образом правовая практика развития ЕС и Договор, учреждающий Конституцию для Европы, показывают, что приоритет национальных правовых концепций государств — членов ЕС проводится ими достаточно последовательно. Нет свидетельств тому, что государства-члены откажутся от своего суверенитета как юридически зафиксированного права самостоятельно определять основные направления внутренней и внешней политики за пределами, обозначенными в Договоре, учреждающем Конституцию для Европы. В данном случае не следует отождествлять отчуждение части суверенных полномочий государства с процессом передачи определенных компетенций институтам ЕС, хотя подобное положение вещей и оспаривается Судом Европейских сообществ <8>. ЕС по-прежнему базируется на международном праве и международных договорах, определяющих правовой статус его институтов, и только во вторую очередь включает в свою конструкцию ряд институтов, не свойственных классической международной организации. ——————————— <8> Case 8/55 Fedechar [1956] // ECR 245 and ECR 292; Case 22/70 Commission v Council (ERTA) [1971] // ECR 263; Case 3-4/76, 6/76 Kramer [1976] // ECR 1279.
В публицистике много говорится о федерализме ЕС, но при этом забывают, что в строгом научном смысле применять этот термин к ЕС нельзя, поскольку федерализм здесь не форма государственного устройства, а метод, посредством которого взаимодействуют институты международной организации. Это значит, что федерализм рассматривался как метод функционирования институтов ЕС в тот момент эволюции Союза, когда он во многом уже «перерос» рамки международной организации, не став еще тем не менее классической федерацией. Очевидно, что при таком подходе понимание федерализма и системы разделения властей в рамках ЕС будет иным, нежели то, что зафиксировано в традиционной конституционной теории, речь идет не о разделении властей, а о наделении полномочиями институтов ЕС со стороны государств — членов международной организации. Отсюда очевидно, что при исследовании определений с меняющимся содержанием приоритет имеют именно проблемы межинституционального взаимодействия, в процессе которого такие изменения происходят. Эта проблематика связана с конституционным правом, но не тождественна ему (данные определения формально связаны с конституционной теорией, но применительно к ЕС они меняют внутригосударственные характеристики на межгосударственные, и, не учитывая эти изменения, будет невозможно добиться адекватного понимания характера межинституционального взаимодействия в рамках ЕС и существа происходящих в Союзе изменений). Таким образом, исследование федерализма как метода функционирования институтов ЕС может стать методологическим «ключом» к пониманию институционально-правовых особенностей федерализма ЕС. Функция юридического знания заключается не столько в прогнозах, сколько в разработке методов, способных обеспечить адекватный подход к рассматриваемой проблеме. В данном случае методологическая установка заключается в принципиальной невозможности отождествления федерализма ЕС и классического федерализма. Данная проблема теоретически слабо изучена, и исследовать ее можно, только опираясь на детальный анализ нормативно-правовых актов (учредительных договоров, регламентов институтов ЕС, директив Совета и в особенности практики Суда Европейских сообществ, трактующего учредительные договоры). Именно в практике указанного суда нашли отражение принципы верховенства и прямого действия права ЕС, а также принципы, на основе которых разграничены полномочия ЕС и государств-членов. Следует, однако, учитывать то важнейшее для понимания сути происходящего обстоятельство, что элементы федерализации как метода функционирования институтов международной организации проявляются главным образом в рамках Европейских сообществ. Использование же государственно-правовых подходов задает определенную схему анализа, на основе которой можно выделить особенности правовой природы Европейских сообществ. Особо следует отметить, что именно федерализм как метод позволяет не только изучать деятельность институтов ЕС, но и обеспечивает адекватное ее понимание. Таким образом, именно Европейские сообщества, а не Европейский союз в целом формально отвечают определенным признакам федерации в том ее понимании, которое было указано выше. Есть веские основания утверждать, что ни федерацией, ни конфедерацией в понимании, свойственном классической конституционной теории, Союз не является, поскольку даже создание валютного союза с введением единой валюты, наличие собственного бюджета ЕС, введение союзного гражданства и принятие Хартии основных прав ЕС не составляют минимально необходимого набора юридических характеристик, позволяющих утверждать наличие федеративных признаков в рамках Союза в целом. В течение последних 20 лет начиная с 1986 г. (принятие Единого Европейского акта) Европейский союз особенно интенсивно накапливал основополагающие принципы федерализма. Сегодня Европейскому союзу, по крайней мере юридически, не менее чем федеративным государствам присущи основные принципы федерализма. В первую очередь это принцип прямого действия и верховенства права. ЕС стал попыткой распространить этот принцип федерализма на межгосударственный союз. Вместе с тем реализация основополагающих федеративных принципов в рамках наднациональной организации представляет сложный процесс. Он далеко не однозначен как с практической, так и с теоретической точек зрения. Федеративные элементы не отражены в правовых документах, и поэтому федеративные принципы построения единой правовой системы ЕС формулируются и реализуются в основном благодаря практике Суда Европейских сообществ. С другой стороны, их номинальная юридическая фиксация отнюдь не гарантирует успешности их реализации во внутригосударственной сфере.
