ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ВСПОМОГАТЕЛЬНО-ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫХ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
А. З. ДОЛОВА
Долова А. З., кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой трудового и предпринимательского права Кабардино-Балкарского ГУ, заслуженный юрист КБР.
Традиционно все общественные отношения, входящие в предмет трудового права, делятся на три большие группы: индивидуальные, коллективные и вспомогательно-обеспечительные. В данной статье мы остановимся на третьей группе отношений, входящих в предмет трудового права, — вспомогательно-обеспечительных отношениях, то есть отношениях с участием государства, призванных содействовать реализации взаимных прав и обязанностей работников и работодателей. Они включают в себя: — отношения по надзору и контролю охраны труда и соблюдения трудового законодательства, осуществляемые органами прокуратуры и специализированными государственными органами и инспекциями; — отношения по обеспечению занятости и трудоустройству; — отношения по разрешению индивидуальных трудовых споров в суде; — отношения по обязательному социальному страхованию. Рассмотрим первый вид общественных отношений — отношения по надзору и контролю охраны труда и соблюдения трудового законодательства, осуществляемые органами прокуратуры и специализированными государственными органами и инспекциями. Цель охраны права в сфере труда достигается по самым различным направлениям. Охрана общества от неправовых нормативных актов. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Поэтому все законы и иные нормативные акты, которые нарушают основополагающие права и свободы человека и гражданина, являются неправовыми. Будучи неправовыми, эти акты не могут применяться и подлежат отмене. Приоритет и сам круг основных прав и свобод человека и гражданина определяются, как известно, в действующей Конституции РФ (ст. 2). Поэтому в формально-юридическом аспекте неправовой закон — есть акт неконституционный. Защита общества и отдельных его членов от неправовых нормативных актов осуществляется по двум направлениям. Во-первых, на законодательном уровне устанавливается приоритет Конституции РФ относительно всех других нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Применительно к сфере труда приоритетное значение имеет норма Конституции, провозглашающая право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду и устанавливающая запрет принудительного труда (ст. 37). Во-вторых, создается система органов надзора и контроля, деятельность которых направлена на защиту Конституции и, прежде всего, констатируемых ею прав и свобод человека и гражданина посредством признания неправовых нормативных актов не соответствующими Конституции. Контроль предполагает оценку того или иного решения с точки зрения его соответствия как праву, так и целесообразности. Надзор — более узкая категория, он означает проверку юридического акта на предмет его правомерности <1>. ——————————— <1> Трудовое право России: Учебник / Под ред. С. П. Маврина, Е. Б. Хохлова. М., 2002. С. 137.
Из такого разделения указанных категорий следует, что контроль осуществляется в рамках субординационных отношений власти — подчинения, ибо контролирующий орган при наличии к тому необходимости вправе давать обязательные для исполнения указания, в том числе и отменять формально законные акты контролируемого субъекта. В юридической литературе принято делить контроль на внутриведомственный и вневедомственный. Внутриведомственный контроль предполагает, что контролируемый и контролирующий субъекты находятся в субординационных управленческих отношениях. В условиях многоукладной экономики, когда государство перестало выступать в качестве непосредственно хозяйствующего субъекта, сфера внешнего (вневедомственного) государственного контроля существенно сужается. Органы государственного надзора и контроля соблюдения трудового законодательства многообразны. Их можно подразделить на следующие группы. 1. Общенадзорные органы. Это органы прокуратуры, которые в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» <2>, в частности, осуществляют надзор за соблюдением прав и свобод человека в сфере труда. ——————————— <2> Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в ред. от 02.03.2007.
В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении либо незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Например, прокуратурой г. Черногорска Республики Хакасия была проведена проверка исполнения конкурсным управляющим законодательства о труде, в ходе которой выявлены нарушения ст. ст. 136, 140 Трудового кодекса Российской Федерации, выразившиеся в невыплате и задержках выплат заработной платы бывшим работникам предприятия. По результатам проверки прокуратурой вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, на основании которого инспекция своим Постановлением N 34 привлекла гр-на О. к административной ответственности в виде взыскания 5000 руб. штрафа за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. Гр-н О. обратился в суд, оспаривая указанное Постановление. Президиум Высшего Арбитражного Суда <3> Российской Федерации посчитал, что в силу п. 3 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. ——————————— <3> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 января 2006 г. N 11838/05.
В соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. На основании ст. 129 Закона о банкротстве на конкурсного управляющего возложено осуществление полномочий руководителя должника и иных органов управления должника в пределах, в порядке и на условиях, которые установлены этим Законом. В силу ст. 2.4 КоАП РФ лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Должностное лицо является субъектом ответственности за нарушение законодательства о труде и охране труда, предусмотренной ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. Второй пример. Постановлением государственной инспекции труда г. Москвы от 09.03.2006 N 746/17 на основании Протокола об административном правонарушении от 09.03.2006 N 746/17 ООО «Фирма «Надежда» привлечено к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, выразившееся в нарушении п. 8 ст. 86 ТК РФ, поскольку работник общества Г. не был ознакомлен под роспись с документами организации, устанавливающими порядок обработки персональных данных работников, а также об их правах и обязанностях в этой области. Кроме того, в нарушение положений ст. 189 ТК РФ в правилах внутреннего трудового распорядка не указан порядок выплаты заработной платы, п. 2 Порядка применения дисциплинарной ответственности не соответствует трудовому законодательству. В нарушение требований ст. 140 ТК РФ при увольнении работника общества Г. не произведена выплата окончательного расчета в день увольнения. Судом установлено, что обществом допущены вышеуказанные нарушения трудового законодательства, в связи с чем оно было в пределах срока давности правомерно привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ уполномоченным органом в соответствии с установленным порядком. Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа установлено, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам <4>. ——————————— <4> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа в качестве кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу, от 27 ноября 2006 г. N КА-А40/11424-06.
2. Специализированные органы надзора и контроля. К ним относятся Федеральная инспекция труда, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития. Государство принимает на себя задачу обеспечить надлежащие условия труда, однако, не будучи по общему правилу стороной трудового правоотношения, оно обеспечивает надлежащие условия труда для работника косвенным образом. Во-первых, государство формулирует общую систему норм (стандартов) организации и безопасности труда (ст. ст. 21, 211 ТК РФ), в которых устанавливаются правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. Во-вторых, законодательство о труде возлагает на работодателя обязанность обеспечения безопасных условий и охраны труда. Кроме этого, государственная власть предусматривает особые нормы, направленные на охрану интересов отдельных категорий работников (несовершеннолетних, женщин, работников, имеющих несовершеннолетних детей или осуществляющих уход за больными членами их семей, лиц с пониженной трудоспособностью). В сфере трудового права такая охрана осуществляется посредством возложения на работодателей дополнительных статусных обязанностей в рамках соответствующих трудовых отношений. В правовой теории, созданной еще советскими учеными, существует категория так называемых охранительных отношений. «К охранительным относят правоотношения, в рамках которых осуществляется предупреждение нарушений прав и законных интересов граждан, пресечение этих нарушений и защита нарушенных прав и интересов» <5>. А. И. Ставцева, Н. Н. Шептулина отмечали, что «…охранительные отношения направлены на защиту и восстановление нарушенных прав», а охранительные нормы «…защищают и обеспечивают интересы субъектов трудовых правоотношений» <6>. ——————————— <5> Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М.: «Юридическая литература», 1976. С. 39. <6> Ставцева А. И., Шептулина Н. Н. Ответственность руководителя организации за нарушение законодательства о труде. М.: «Проспект», 2000. С. 46.
Рассмотрев направления охраны права в сфере труда и систему органов, осуществляющих ее, можно констатировать, что цель охраны права в данной области достигается в рамках обширной системы правовых отношений, причем далеко не все складывающиеся правоотношения относятся к трудовому праву. Например, за пределами трудового права находятся правоотношения, возникающие в связи с обеспечением цели охраны труда при проектировании и строительстве производственных объектов, машин, оборудования, которые после введения их в эксплуатацию будут обслуживаться конкретным работником. Правоотношения по обеспечению занятости и трудоустройству. Право свободно распоряжаться способностями к труду человек реализует в форме либо самостоятельного (предпринимательского), либо несамостоятельного (наемного) труда. Однако условия конкуренции на рынке труда далеко не всегда позволяют человеку беспрепятственно распорядиться своими способностями к труду. Безработица, следовательно, не в меньшей мере ограничивает право человека свободно распоряжаться собой в сфере труда, чем принуждение к труду. Поэтому цивилизованное общество предпринимает меры к тому, чтобы создать для всех членов общества такие экономические, организационные и правовые условия, которые бы обеспечивали подлинную свободу человека в сфере труда. Активную роль в решении этой проблемы играет современное государство, которое, в том числе и в силу своей активной политики на рынке труда, определяется в качестве правового социального государства. Следовательно, рынок труда сосредоточивает в себе самые разнообразные интересы. Прежде всего, это интерес лица, ищущего применения своей способности к труду (работника), и интерес работодателя. Понятно, что по своей сути и та и другая группа интересов носит частный, индивидуальный характер. Наряду с этой группой интересов на рынке труда складываются интересы корпоративные — объединений работников и объединений работодателей. По своему содержанию они далеко не всегда совпадают друг с другом и с индивидуальными интересами, более того, зачастую вступают в противоречие с последними. Наконец, на рынке труда реализуются общесоциальные интересы, представляемые, прежде всего, социальным правовым государством. Все эти интересы, часто противореча друг другу, тем не менее являются общественно значимыми, и, следовательно, ни одной из групп этих интересов не может быть отдан приоритет. Государство в рассматриваемой сфере отношений выступает в нескольких качествах. Во-первых, оно должно учесть наличие индивидуальных, корпоративных и общесоциальных интересов и обеспечить их сочетание на уровне законодательства. Нормативные акты в сфере занятости устанавливают, таким образом, общие правила взаимодействия субъектов рынка труда и формулируют основы той политики, которую намерена проводить государственная власть по обеспечению занятости. Во-вторых, действуя в качестве социального, государство реализует сформулированную в законодательстве политику занятости. В-третьих, государство принимает на себя роль арбитра в разрешении споров, возникающих в отношениях по обеспечению занятости. С учетом сказанного можно говорить как минимум о трех основных группах правовых отношений в сфере занятости. 1. Правоотношения, возникающие в связи с определением условий функционирования рынка труда, или, иначе, — отношения по регулированию рынка труда. Первым шагом на пути регулирования рынка труда является законодательство. Формулируя нормы этого законодательства, государство, конечно, не вступает с кем бы то ни было в правоотношения в сфере занятости, однако оно тем самым создает то правовое поле, в рамках которого должны будут действовать субъекты рынка труда. Далее на созданное правовое поле вступают субъекты регулирования рынка труда в лице объединений работников (профсоюзов), работодателей и соответствующих органов исполнительной власти государства. Поскольку все три группы субъектов преследуют в равной мере социально значимые интересы, их взаимосвязи осуществляются на началах социального партнерства. Проводя переговоры, осуществляя взаимные консультации, социальные партнеры достигают компромисса интересов на рынке труда и фиксируют этот компромисс в соответствующих правовых актах. Применительно к проблеме занятости все акты социального партнерства делятся на две группы: 1) акты, непосредственно определяющие условия функционирования рынка труда, и 2) акты, косвенным образом оказывающие регулятивное воздействие на этот рынок. В числе первых находятся различные виды коллективных договоров и соглашений. Так, в частности, рекомендовано включать в содержание соглашений положения о содействии занятости, переобучении работников, о льготах предприятиям, создающим дополнительные рабочие места с использованием труда инвалидов, молодежи (в том числе подростков), а также о механизме регулирования оплаты труда, «исходя из роста цен, уровня инфляции, выполнения показателей, определенных соглашением». В соглашениях, следовательно, фиксируются две разновидности условий функционирования рынка труда: организационные, направленные на сохранение существующих рабочих мест и создание новых, и финансово-экономические, определяющие условия найма труда на соответствующем рынке. Коллективный договор может включать в себя взаимные обязательства работодателя и работников в области занятости, переобучения, условий высвобождения работников, организации оплаты труда. Указанные условия действуют внутри организации работодателя и распространяются на работников, уже состоящих в трудовых правоотношениях, т. е. находящихся вне рынка труда, однако понятно, что их реализация оказывает существенное влияние на состояние спроса и предложения на рынке труда. Наряду с законодательством о занятости коллективные договоры и соглашения являются правовыми актами первого уровня, регулирующими рынок труда. Наряду с ними и, как правило, в их развитие возможно заключение иных соглашений в области занятости. Так, государственные органы по обеспечению занятости могут вступать с работодателями в соглашения об установлении квот приема на работу определенных категорий работников, организации и проведении общественных работ, о видах и размерах льгот, предоставляемых в связи с этим работодателям, и т. п. Итак, характеризуя систему правоотношений, возникающих в связи с установлением условий функционирования рынка труда, можно констатировать, что в целом они по своему субъектному составу, содержанию, кругу юридических фактов представляют собой правоотношения социального партнерства. 2. Правоотношения, возникающие в связи с обеспечением занятости работников, т. е. правоотношения по трудоустройству. Поиск работы лицом, испытывающим потребность в трудоустройстве, может осуществляться самостоятельно либо при посредничестве специализированных государственных органов, а также негосударственных организаций. Понятно, что правоотношения по трудоустройству могут возникать лишь во втором случае. Из этого следует, что орган по трудоустройству является обязательным участником системы рассматриваемых правоотношений. Все правоотношения по трудоустройству принято делить на три группы: 1) между органом по трудоустройству и гражданином, обратившимся с заявлением об устройстве на работу; 2) между органом по трудоустройству и работодателем, испытывающим потребность в рабочей силе; 3) между работодателем и гражданином, направленным на работу. Разделяя правоотношения по трудоустройству на указанные три группы, тем самым указывают на стадии, которые проходит процесс трудоустройства. На первой стадии возникает не одно правоотношение, а целая их система, которая включает в себя основное правоотношение между трудоустраиваемым лицом и органом по трудоустройству. Указанное правоотношение возникает на основании обращения гражданина с заявлением о содействии в устройстве на работу и завершается снятием его с учета по основаниям, указанным в законодательстве о занятости. Следует отметить, что на протяжении своего существования данное правоотношение испытывает новации и в своем субъектном составе, и в содержании вследствие наступления ряда определяемых законодательством о занятости юридических фактов. Так, при наличии определенных условий лицо признается безработным, приобретает право на получение пособия по безработице; размер этого пособия может быть снижен и т. д. При наличии к тому соответствующих оснований указанное правоотношение может быть приостановлено в своем действии. В то же время в рамках первой стадии трудоустройства возможно возникновение правоотношений, имеющих иные субъектный состав и содержание. Подобные правоотношения возникают, например, при направлении безработного на обучение или переквалификацию, а также в случае привлечения к общественным работам. Данные основания возникновения можно отнести к юридическим фактам, правомерным действиям, по целевой направленности — к односторонним индивидуальным юридическим актам. Вторая стадия трудоустройства предполагает возникновение правоотношения между органом по трудоустройству и работодателем. Это правоотношение носит взаимный характер. Основанием возникновения этих отношений является регистрация работодателя (юридического или физического лица) — индивидуального предпринимателя. С одной стороны, работодатель обязуется представлять органам службы занятости информацию, содержание которой определяется законодательством о занятости, и обеспечивать трудоустройство или резервировать отдельные виды работ (профессий) для трудоустройства граждан, особо нуждающихся в социальной защите. С другой стороны, работодатель имеет право на бесплатное получение информации о состоянии рынка труда и при наличии к тому оснований, указанных в законе, — на компенсацию расходов, произведенных в связи с осуществлением мероприятий по обеспечению занятости <7>. ——————————— <7> Закон РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации».
Третья стадия характеризуется возникновением правоотношения по трудоустройству между трудоустраивающимся гражданином и работодателем. Следует подчеркнуть, что в соответствии с Законом (ст. 26 Закона о занятости) работодатель имеет право принимать на работу граждан, непосредственно обратившихся к нему, на равных основаниях с гражданами, имеющими направление органов службы занятости. Поэтому в данном случае вряд ли возможно говорить о возникновении какого-то особого отношения по трудоустройству между трудоустраивающимся при посредничестве органов по обеспечению занятости и работодателем: последний на общих основаниях обязан рассмотреть направление на работу, выданное органом по занятости, и заключить с работником трудовой договор либо отказаться от его заключения. Такой отказ может быть обжалован гражданином в суд на общих основаниях. В случаях, предусмотренных законом, в соответствии с актом направления на работу гражданин имеет право требовать, а работодатель обязан заключить трудовой договор, и отказ в таком заключении может послужить основанием для соответствующей юридической ответственности работодателя. 3. Юрисдикционные правоотношения в сфере занятости. Функционирование рынка труда не исключает возникновения конфликтов, в частности по поводу применения норм позитивного права или как выражение противоречия интересов в области обеспечения занятости. Разногласия второго рода, будучи конфликтами интересов (например, разногласия, возникающие относительно размеров тарифов оплаты труда при заключении коллективного соглашения), разрешаются в рамках правоотношений социального партнерства и поэтому не могут быть отнесены к категории юрисдикционных правоотношений. Что касается разногласий по поводу применения норм действующего права, то они подлежат разрешению в порядке, устанавливаемом законодательством о занятости. Законодательством предусматривается либо обращение с жалобой на действия органа по обеспечению занятости в вышестоящий в порядке подчиненности орган, либо обжалование этих действий в суде (ст. 11, п. 5 ст. 26 Закона о занятости). Деятельность суда по восстановлению нарушенного права является юрисдикционной деятельностью и осуществляется в рамках соответствующих правоотношений. Итак, в сфере занятости возникает множество правоотношений самого разного субъектного состава и содержания. С этой точки зрения часть из них могла бы быть отнесена к коллективным правоотношениям в сфере труда, другая часть — к индивидуальным, третья — к контрольно-надзорным либо юрисдикционным. Тем не менее мы полагаем возможным выделить эти правоотношения в самостоятельную группу в силу все более очевидного на сегодняшний день основания. Как можно было заметить, правоотношения по трудоустройству, составляющие основной объем отношений в сфере занятости и определяющие смысл существования самого этого института, обладают весьма специфической правовой природой. Указанные отношения возникают главным образом как проявление деятельности социального правового государства, направленной на обеспечение социальной защиты нуждающихся в этом членов общества. Поэтому их содержанием является оказание социальной услуги со стороны общества, действующего по преимуществу посредством государственной власти. Эта услуга предполагает предоставление нуждающемуся члену общества благ организационного (трудоустройство) либо материального (пособие по безработице) характера. Следовательно, отношения по трудоустройству по своей правовой природе весьма близко примыкают и к социально-обеспечительным отношениям, составляющим предмет особой отрасли российского права — права на социальное обеспечение. Правоотношения по рассмотрению индивидуальных трудовых споров в суде. Законные права, свободы и интересы субъектов трудового права могут быть нарушены посредством дополнительных обременений либо созданием неправомерных препятствий для их реализации. Такие обременения либо препятствия могут возникать, например, в силу введения в действие неправового нормативного акта государства, принятия коллективного договора (соглашения) либо вследствие действий сторон трудового правоотношения. Лицами, трудовые права которых нарушены, могут выступать как стороны трудового правоотношения, так и иные субъекты трудового права (в частности, профессиональные союзы). Восстановление нарушенных законных интересов и прав осуществляется государством либо посредством административной (контрольно-надзорной) деятельности компетентных государственных органов (что было рассмотрено выше), либо в юрисдикционном порядке <8>. ——————————— <8> Помимо этого, современное законодательство о труде обеспечивает правовые возможности для самозащиты соответствующими лицами своих нарушенных законных интересов и прав.
Правоотношения по защите трудовых прав возникают из двух юридических фактов: нарушения трудовых прав и свобод или угрозы их нарушения. Инициатором возникновения правоотношений может быть как сам работник, так и субъект защиты. Например, профсоюзный инспектор по собственной инициативе вправе провести независимую экспертизу условий труда (ст. 370 ТК РФ). Однако чаще всего правоотношения по защите законных интересов возникают по инициативе работника, который тем самым реализует правомочие на защиту, т. е. предоставленную правомочному лицу возможность применения мер правоохранительного характера для восстановления нарушенного или оспариваемого права <9>. ——————————— <9> Толстой Ю. К., Сергеев А. П. Гражданское право: Учебник в 3-х томах. М.: «Проспект», 2001.
Юрисдикционные отношения в сфере труда складываются, как правило, в связи с разрешением спора о праве. Они характеризуются тем, что его непременным участником является орган, компетентный рассматривать соответствующий трудовой спор и выносить по нему обязательное для исполнения решение. По своему субъектному составу юрисдикционное правоотношение является как минимум трехсторонним. В нем участвуют: сторона, чье право нарушено (или предполагается нарушенным); сторона, нарушившая соответствующее право; и юрисдикционный орган, выносящий решение по спору. С содержательной точки зрения данное правоотношение характеризуется тем, что связь между спорящими сторонами опосредована юрисдикционным органом, — соответственно, ни одна из них не может непосредственно ни управомочить, ни обязать другую сторону, это вправе сделать лишь юрисдикционный орган. Юридическим фактом, лежащим в основе возникновения юрисдикционного правоотношения, является официальное обращение заинтересованной стороны за разрешением спора, прекращается такое правоотношение с момента выполнения решения (постановления) юрисдикционного органа по существу спора. Таким образом, это отношения, возникающие на основании правомерного действия юридического индивидуального акта — заявления.
