(Макарцев А. А.) («Административное право и процесс», 2012, N 1)
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ: НА ПРИМЕРЕ ПРИМЕНЕНИЯ СТ. 5.5 КОАП РФ
А. А. МАКАРЦЕВ
Макарцев Андрей Алексеевич, доцент кафедры конституционного и международного права, заместитель декана юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации, член Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии, кандидат юридических наук, доцент.
В статье на основе анализа действующего российского законодательства и судебной практики привлечения к ответственности средств массовой информации за правонарушения, предусмотренные ст. 5.5 КоАП РФ, автор отмечает необходимость закрепления в российском законодательстве квалифицирующих признаков правонарушения, определяющих основания разграничения вины между юридическим лицом и должностным лицом, а также отказ от закрепленного избирательным законодательством такого квалифицирующего признака рассматриваемого правонарушения, как неоднократность.
Ключевые слова: административная ответственность, ответственность средств массовой информации, квалифицирующий признак правонарушения, разграничение вины, неоднократность.
Administrative responsibility of the mass media: on the example of the application of article 5.5 the Administrative Code of the Russian Federation A. A. Makartsew
In article on the basis of the analysis of the acting Russian legislation and the judicial practice of attraction to the responsibility of mass media for violations stipulated by article 5.5 the Administrative Code of the Russian Federation, the author notes the need to tackle in the Russian legislation qualifying features violations of law, determining the grounds of differentiation of guilt between the legal entity and the official, as well as the refusal from fixed the electoral law, such a qualifying sign of the offence, as repeated.
Key words: administrative liability, the liability of the mass media, the qualifying feature of the offence, the distinction of guilt, repeated.
Привлечение средства массовой информации к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 5.5 КоАП РФ «Нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов», имеет важное значение для его дальнейшей деятельности. Это связано, прежде всего, с тем, что повторное привлечение средства массовой информации к административной ответственности может являться основанием применения к нему закрепленной ст. 16.1 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» <1> такой меры правового воздействия, как временное приостановление его выпуска. ——————————— <1> Российская газета. 08.02.1992.
Необходимо отметить, что фактически привлечение средства массовой информации к административной ответственности за нарушения правил информационного обеспечения выборов возможно только в случае повторного совершения правонарушения. В соответствии с п. 2.1 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» <2> действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности и совершающиеся с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), признаются предвыборной агитацией, если они были совершены с такой целью неоднократно. ——————————— <2> Российская газета. 15.06.2002.
Дополнение Федеральным законом N 67-ФЗ объективной стороны состава правонарушения, предусмотренного ст. 5.5 КоАП РФ, таким квалифицирующим признаком, как неоднократность, по нашему мнению, не в полной мере соответствует некоторым положениям КоАП РФ. Во-первых, в соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Исходя из данной статьи, дополнение содержания объективной стороны административного правонарушения иными федеральными законами невозможно. Во-вторых, положение п. 2.1 ст. 48 Федерального закона N 67-ФЗ, позволяющее средствам массовой информации неоднократно нарушать правила информационного обеспечения выборов, не согласуется с целью административного наказания, закрепленной в ст. 3.1 КоАП РФ и направленной на предупреждение совершения новых правонарушений. В-третьих, не в полной мере учитываются положения ст. 4.3 КоАП РФ, в соответствии с которыми повторное совершение однородного административного правонарушения является обстоятельством, отягчающим административную ответственность. В нашем случае совершение повторного правонарушения является не отягчающим обстоятельством, а лишь основанием привлечения к административной ответственности. Рассматриваемое положение ст. 48 Федерального закона N 67-ФЗ игнорирует права других заинтересованных лиц, в том числе кандидатов (избирательных объединений), против которых можно вести незаконную агитационную деятельность. Это дает возможность представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, неоднократно и безнаказанно совершать действия, побуждающие избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), т. е. злоупотреблять своими правами. Необходимо отметить, что за рамками законодательства остается проблема фиксирования факта неоднократности совершенного средством массовой информации правонарушения. С одной стороны, данные отношения в силу их некоторого несоответствия положениям административного законодательства, как это было отмечено выше, не регулируются административным законодательством. С другой стороны, порядок фиксирования факта неоднократности совершенного правонарушения не определяется и Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». На практике в случае совершения средством массовой информации правонарушения в первый раз избирательная комиссия, как правило, не возбуждает дело об административном правонарушении. В связи с этим можно предположить, что факт правонарушения в любом случае должен быть зафиксирован уполномоченными лицами и, как следствие, должно быть возбуждено дело об административном правонарушении. В связи с этим при поступлении в избирательную комиссию заявления о нарушении средством массовой информации правил информационного обеспечения выборов, она обязана в случае подтверждения факта правонарушения составить протокол об административном правонарушении и направить его в соответствующий суд. Исходя из логики положения ст. 48 Федерального закона N 67-ФЗ, суд при установлении факта совершения средством массовой информации подобного правонарушения в первый раз должен принять решение о прекращении производства по делу. Подход, закрепленный в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», не всегда находит реализацию в избирательной практике. Суды при анализе обстоятельств избирательного спора признают наказуемым правонарушением и однократно совершенное противоправное деяние. Это связано с тем, что при столкновении с формальными составами административных правонарушений юрисдикционные органы особое внимание должны уделять вредоносности противоправного деяния <3>. И даже однократное нарушение закона способно причинить вред охраняемым общественным отношениям. Так, 28 января 2008 г., в период избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации, в телевизионной программе «Час Пик», являющейся передачей производства ЗАО «Телекомпания Т-2», работающей на территории Томской области, была обнародована недостоверная информация о том, что на счетах одного из зарегистрированных кандидатов на должность Президента Российской Федерации находится сумма 2,7 млрд. руб. В передаче «Час Пик» от 29 января 2008 г. было объявлено, что эта информация не соответствует действительности: на счетах кандидата находится сумма 2,7 млн. руб. В судебном заседании представитель телекомпании заявил, что в действиях ЗАО «Телекомпания Т-2» отсутствует состав административного правонарушения, так как оспариваемая информация была обнародована со ссылкой на сайт издания «Газета». Более того, как только была установлена недостоверность сведений, были приняты меры по их опровержению. Суд, рассмотрев дело, признал факт вины телекомпании в нарушении порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов и назначил наказание в виде административного штрафа <4>. ——————————— <3> Шерстобоев О. Н. К вопросу о малозначительности административных правонарушений: некоторые проблемы теории и практики // Российская юстиция. 2008. N 10. С. 57. <4> Постановление мирового судьи судебного участка N 1 Кировского судебного района г. Томска от 19 марта 2008 г.
Решение суда является справедливым. В соответствии со ст. 49 Закона «О средствах массовой информации» журналист должен проверять достоверность сообщаемой им информации. Это положение находит развитие в требовании, закрепленном п. 5 ст. 39 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» <5>: информационные материалы, размещаемые в средствах массовой информации, должны быть объективными, достоверными, не должны нарушать равенство кандидатов. В связи с этим средство массовой информации в целом и журналист в частности несут ответственность за объективность и достоверность информации. Используя для подготовки телевизионной программы информацию с сайта «Газета», журналист не воспользовался возможностью проверить ее достоверность. Официальные сведения об источниках доходов кандидатов в Президенты Российской Федерации были опубликованы в «Российской газете» от 26 января 2008 г. и размещены на сайте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Обнародовав недостоверную информацию, журналист злоупотребил своим правом на распространение информации и фактически нарушил российское законодательство. ——————————— <5> Российская газета. 16.01.2003.
Важной особенностью привлечения средства массовой информации к административно-правовой ответственности, предусмотренной ст. 5.5 КоАП РФ, является возможность привлечения к ответственности как юридического лица, так и его должностных лиц. Рассмотрение содержания ст. 2.1 КоАП РФ позволяет высказать мнение, что действующее законодательство прямо не разрешает и не запрещает одновременное применение административных санкций к должностным лицам и организациям. Анализ положений административного законодательства позволяет сделать вывод о закреплении в нем диспозитивного установления возможности выбора должностным лицом, которому предоставлено право составить протокол, субъекта административной ответственности. От последствий принятия этого решения будет существенно отличаться размер административного штрафа: на должностных лиц накладывается штраф в размере от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц — от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей. Избирательная практика показывает, что только в случае неоднократного нарушения средством массовой информации правил информационного обеспечения выборов уполномоченные лица привлекают к ответственности юридическое лицо. Примером могут служить факты избирательной кампании по выборам мэра г. Новосибирска 2004 г., когда одна из региональных телекомпаний неоднократно нарушала избирательное законодательство. В связи с этим Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссией на нее было составлено более десяти протоколов об административных правонарушениях на основе ст. 5.5 КоАП РФ, которые нашли подтверждение в судебных органах <6>. ——————————— <6> Постановление по делу об административном правонарушении Центрального районного суда от 5 марта 2004 г.; Постановление по делу об административном правонарушении Центрального районного суда от 19 марта 2004 г.; Постановление по делу об административном правонарушении Центрального районного суда от 30 марта 2004 г. и др.
Вызывает интерес дело, возникшее в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Совета депутатов г. Новосибирска пятого созыва (декабрь 2009 г. — март 2010 г.) и связанное с отказом средства массовой информации в опубликовании агитационного материала. 25 февраля 2010 г. в Новосибирскую городскую муниципальную избирательную комиссию поступила жалоба от кандидата в депутаты Совета депутатов по одномандатному округу N 5 П. о нарушении избирательного законодательства редакцией газеты «С-и». В результате проведенной проверки избирательной комиссией было установлено, что газета «С-и» в закрепленный законом срок публиковала свои расценки по предоставлению печатной площади зарегистрированным кандидатам и уведомила городскую избирательную комиссию о готовности предоставлять печатную площадь для размещения агитационных материалов. Вскоре между зарегистрированным кандидатом П. и ООО «В» (редакция газеты «С-и»), в лице генерального директора, был заключен договор, в соответствии с которым редакция обязана оказывать услуги по предоставлению печатной площади за плату для публикации агитационных материалов в течение всей избирательной кампании. На основании данного договора 15 февраля 2010 г., после предварительной оплаты, был опубликован агитационный материал кандидата. 16 февраля 2010 г. кандидатом было оплачено размещение агитационного материала в следующем выпуске газеты от 22 февраля 2010 г. Однако денежные средства П. были возвращены без объяснения причин на его специальный избирательный счет, и материал не был опубликован. В соответствии с п. 4 ст. 52 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» редакции негосударственных периодических печатных изданий вправе отказать в предоставлении печатной площади для проведения предвыборной агитации. Вместе с тем такой отказ может быть сделан до заключения договора, а не после оплаты за размещение соответствующего агитационного материала. Таким образом, по мнению Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии, редакцией газеты «С-и» был нарушен порядок предоставления печатной площади для размещения агитационных материалов зарегистрированных кандидатов, что влечет ответственность главного редактора газеты по ч. 1 ст. 5.5 КоАП РФ <7>. ——————————— <7> Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 4 марта 2010 г. N 41/204 // URL: http://izbirkom. novo-sibirsk. ru (дата обращения: 15 декабря 2010 г.).
В связи с необходимостью рассмотрения всех обстоятельств дела особого внимания заслуживает объяснение главного редактора газеты «С-и». По его словам, отказ в опубликовании агитационного материала был связан с тем, что газета «С-и» является коммерческим изданием, существующим за счет рекламодателей, которое бесплатно распространяется среди жителей района. Номер газеты от 15 февраля 2010 г., в котором был опубликован первый агитационный материал кандидата П., был изъят из почтовых ящиков домов района, что вызвало недовольство рекламодателей. По мнению последних, уничтожение тиража газеты было проведено конкурентами кандидата П., и им бы не хотелось, чтобы такая судьба постигла и следующие номера. Обстоятельства, указанные в показаниях главного редактора, можно считать фактами, смягчающими вину, и как следствие — способствующими сделать выбор между юридическим лицом и должностным лицом как субъектами правонарушения в сторону последнего. Приведенный пример также демонстрирует двойственность административной ответственности юридических лиц, которая заключается в пересечении особенностей механизмов частного и публичного правового регулирования. Происходит конфликт правовой природы административной ответственности и правовой природы статуса субъекта, который к ней привлекается <8>. С одной стороны, административная ответственность является составной частью публично-правовой ответственности. Возможность привлечения к ней средства массовой информации определяется его участием в публично значимых отношениях — в информационном обеспечении выборов. С другой стороны, правонарушение, совершенное средством массовой информации, связано не только с публичным правом, но и имеет прямую связь с гражданско-правовыми отношениями, в которых оно участвует как юридическое лицо, целью деятельности которого является получение финансовой прибыли. ——————————— <8> Морозова Н. А. Административная ответственность юридических лиц. История, теория, практика: Автореф. дис. … к. ю.н. Екатеринбург, 2004. С. 4.
В заключение необходимо отметить, что, несмотря на большое количество дел, связанных со ст. 5.5 КоАП РФ, нельзя утверждать о наличии единой сформировавшейся судебной практики. Необходимы законы, учитывающие не только количественные параметры правового регулирования административной ответственности за нарушение избирательного законодательства, но и содержательные характеристики составов административных правонарушений и санкций за их совершение. В связи с этим появляется необходимость закрепления в административном законодательстве квалифицирующих признаков правонарушения, определяющих основания разграничения вины между юридическим лицом и его должностным лицом. Также возникает вопрос адекватности штрафа как административной санкции за нарушение средством массовой информации избирательного законодательства. Исходя из действующего административного законодательства, штраф является единственным способом борьбы с административными правонарушениями. Но в избирательных отношениях штраф не всегда является соразмерным наказанием за совершенное средством массовой информации правонарушение, так как расценки за опубликование (обнародование) официальных агитационных материалов могут во много раз превосходить размер штрафов. В этой связи было бы желательно дополнить перечень наказаний за правонарушения, совершенные средством массовой информации, такими санкциями, как отстранение от должности главного редактора, журналиста, ответственного за нарушение условий проведения информационного обеспечения выборов. С целью оптимизации механизмов ответственности в избирательном праве необходимо отказаться от такого квалифицирующего признака правонарушения, совершаемого при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности и совершающегося с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), как неоднократность.
