(Грудцына Л. Ю.) («Юридическое образование и наука», 2012, N 1)
УПРАВЛЕНИЕ ВЫСШИМИ УЧЕБНЫМИ ЗАВЕДЕНИЯМИ В РОССИИ: ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ <*>
Л. Ю. ГРУДЦЫНА
——————————— <*> Grudtcyna L. Yu. Management of higher educational institutions in Russia: economic-legal aspect.
Грудцына Людмила Юрьевна, профессор Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент.
Процессам управления в России достойное место начали уделять лишь с началом экономических реформ. Безусловно, за прошедшие пятнадцать лет управление вышло на качественно новый уровень, однако до настоящего времени существует много требующих разрешения острых проблем, в т. ч. структурных, таких, как управление учреждениями высшего образования.
Ключевые слова: высшее учебное заведение, менеджмент образования, стратегическое управление, ученый совет, ректор.
To managerial processes in Russia a worthy place have started to give only with the beginning of economic reforms. Certainly, for the last fifteen years management left on qualitatively new level, however till now there are many acute problems demanding the permission, including structural, such, as management of higher education establishments.
Key words: a higher educational institution, formation management, strategic management, an academic council, the rector.
В настоящее время в Российской Федерации действует более 135 тыс. государственных и муниципальных образовательных учреждений. Управление высшим учебным заведением представляет собой сложный процесс, состоящий из управления образовательной, научной, инновационной и хозяйственной деятельностью. Управлением учреждением высшего образования является составной частью стратегического управления. Управление организационной структурой учреждения высшего образования базируется на общих принципах управления, поэтому уделим этому термину особое внимание. В науке существует несколько определений управления, например: «Управление — это совокупность мероприятий некой организации (часто — государства), связанных с осуществлением какой-либо деятельности» <1>. Справедливое определение термина «управление» дает Мескон, который отмечает, что «управление — это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации. Управление — это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу» <2>. ——————————— <1> Финансово-кредитный словарь / Гл. ред. Н. В. Гаретовский. М.: Финансы и статистика, 1988. Т. 3. С. 266. <2> Цит. по: Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Учеб. пособие. М.: Вильямс, 2007. С. 38, 39.
Все указанные аспекты в полной мере применимы к управлению образовательными учреждениями, однако управление высшим учебным заведением имеет специфические черты, отличающие его от управления иными организациями. В сфере управления учреждениями высшего образования организационно-управленческая структура должна решать следующие задачи: — определять место объекта управления относительно стоящих перед ним целей; — определять пути (направления) перемещения объекта управления в новое состояние, адекватное (более приближенное) к стоящим перед ним целям; — создавать необходимые условия для выполнения запланированных мероприятий; — контролировать результаты — проверять результаты выполненных работ с точки зрения достижения поставленных целей <3>. ——————————— <3> Беляков С. А. Лекции по экономике образования. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. С. 46.
Исходя из вышесказанного, видим, что управление высшим учебным заведением рассматривается с двух позиций: как элемент государственной структуры управления в системе управления образованием, как предполагает концепция Дюркгейма <4>, так и непосредственно управление системными процессами университетов как субъектами общественных отношений и права, что отражается в концепции Сорокина <5>. ——————————— <4> Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, предназначение / Пер. с фр. М.: Канон, 1995. С. 245, 253. <5> Сорокин П. А. Проблема новой социальной педагогики: Общедоступный учебник социологии. Статьи разных лет. М.: Наука, 1994. С. 250.
Анализ отечественной и зарубежной истории и современной практики университетского управления позволяет выделить ряд наиболее характерных моделей организации учреждений высшего профессионального образования: 1. Ректор учреждения высшего профессионального образования избирается не профессурой и сотрудниками учреждения высшего профессионального образования, а представительным органом — ученым советом либо из числа членов совета, либо из более широкого круга лиц, не ограниченного членством в совете. 2. Избираются ученый совет и руководитель учреждения высшего профессионального образования. При этом функции представительного органа и администрации четко разделены: ученый совет выполняет функцию представления интересов профессорско-преподавательского состава, функцию нормотворчества и контроля; администрация учреждения высшего профессионального образования выступает исполнительно-распорядительным органом общей компетенции; представительный орган и администрация организационно самостоятельны и взаимодействуют между собой посредством системы сдержек и противовесов. 3. Ректор (президент) университета, избираемый всем составом сотрудников учреждения высшего профессионального образования, соединяет в себе полномочия высшего должностного лица учреждения высшего профессионального образования и руководителя ученого совета. Функции главы администрации исполняет иное лицо, которое замещает свою должность по контракту. В данной модели ректор как руководитель учреждения высшего профессионального образования в известной мере противопоставляется администрации как исполнительному органу университета <6>. ——————————— <6> Клюев А. К. Новые модели управления учреждением высшего профессионального образования: шаг вперед или два назад? // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 5, 6 (33).
В России наиболее распространена вертикальная трехуровневая структура:
«стратегическая вершина» (ректорат, ученый совет учреждения высшего профессионального образования) — «срединная линия» (управления, отделы) — «операционное ядро» (факультеты).
Указанная модель управления является линейной, решение, генерируемое «стратегической вершиной», обязательно для исполнения каждого структурного подразделения из «операционного ядра». Подобная функциональность «срединной линии» представляет собой наиболее усовершенствованный вариант линейной модели. Такая система довольно успешно работает, когда организация, в т. ч. высшее учебное заведение, действует в среде плановой экономики <7>. Однако в рыночных условиях требуется иной подход к построению системы управления. ——————————— <7> Цит. по: Макаркин Н. П., Томилин О. Б., Фадеева И. М. Матричное управление в высшем учебном заведении // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 1 (30).
Основополагающими законодательными актами являются Федеральные законы от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» и от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Учреждения высшего образования имеют ряд специфических особенностей структуры управления, в частности: ими руководит исполнительный орган, выполняющий административные и научные функции одновременно; почти во всех специализированных областях знания, которые представлены в учреждениях высшего профессионального образования, решения о том, что и как надо исследовать, что и как следует преподавать, в большой мере принимаются при прямом участии академических руководителей и преподавателей путем создания совещательных органов при руководстве учреждения высшего профессионального образования. Только они способны обозреть свои специализированные области знания <8>. Это как два разных полюса управления <9>. ——————————— <8> Болотин И., Березовский А. Кадры современной высшей школы // Высшее образование в России. 1998. N 2. <9> Беляков С. А. Указ. соч. С. 71.
При выборе учреждением высшего профессионального образования модели управления необходимо учитывать целый комплекс условий, в которых развивается учреждение, а также то, что органы управления должны формироваться с учетом многоаспектности самостоятельной деятельности высших учебных заведений <10>: ——————————— <10> Егоршин А. П. Перспективы развития образования России в XXI в. // Университетское управление: практика и анализ. 2000. N 4.
01. Управление стратегией 05. Управление экономиче — 12. Управление качеством развития ским развитием образовательного процесса 02. Организация системы и 06. Управление финансами и 16. Управление маркетингом процессов управления бухгалтерским учетом образования 03. Управление персоналом 11. Управление коммерче — 20. Управление международ — 04. Управление социальным ской деятельностью ными связями развитием 13. Управление трудом и заработной платой
экономическая деятельность управленческая маркетинговая деятельность деятельность
УЧЕБНОЕ ЗАВЕДЕНИЕ
учебная хозяйственная деятельность деятельность научная деятельность
09. Управление подготов — 07. Управление 14. Управление охраной кой учебно-методического научно-консалтинговой труда процесса деятельностью 15. Управление материально — 10. Управление учебным и 08. Управление техническим снабжением методическим процессом проектно-конструкторскими 18. Управление транспортом 17. Управление информа — работами 19. Управление обслужива — цией и компьютеризацией ющим хозяйством
Это обусловливает новые требования к качеству подготовки управленческих кадров, выбору такой модели обучения, которая позволит провести качественную переподготовку, создаст условия для кадрового обеспечения инновационной деятельности <11>. ——————————— <11> Решение коллегии Федерального агентства по образованию Министерства образования и науки Российской Федерации от 16 ноября 2004 г. N 3/1 «О разработке и внедрении внутривузовской системы управления качеством образования в высших учебных заведениях (на примере Московского государственного института стали и сплавов (технологического университета)». URL: http://www. giop. ru/REOS/giep/giep. nsf/html/KOLLEGIYA.
При подготовке управленцев ведущими становятся задачи развития их способностей к разным видам деятельности, прежде всего интеллектуальной (мышление, творчество, профессиональное общение, рефлексия), к саморазвитию и изменению профессиональных целей и ориентации. Только эти качества могут служить эффективным инструментом взаимодействия с быстро меняющейся окружающей средой. Однако, несмотря на высокую значимость подготовки профессиональных менеджеров для национальной системы высшего образования, этот процесс находится в стадии неопределенности, что относится и к магистерской подготовке, и к подготовке кадров высшей квалификации в области управления высшим образованием. Даже направление исследований и подготовки специалистов, «управление высшим образованием», требует формального определения: многие относят эту область к педагогическим наукам (ассоциируя ее в основном с уровнем образования — высшее образование), в то же время по этой теме защищаются диссертации на соискание ученых степеней кандидата и доктора экономических наук (т. к. термин «управление» присутствует в названиях экономических специальностей научных работников) <12>. ——————————— <12> Ганчеренок И. И., Князев С. Н. Кадры управления в высшем образовании как приоритет для устойчивого развития высшей школы // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 5, 6 (33).
Для сравнения: в США подготовка специалистов в области образовательного менеджмента ведется масштабно. Например, в Нью-Йоркском университете реализуются учебные планы подготовки доктора философии и доктора образования в области управления высшим образованием и подготовки магистра искусств в области администрирования студенческого персонала в высшем образовании. Основной целью вышеуказанных программ является подготовка профессиональных менеджеров для системы высшего образования (президент колледжа и его заместители по направлениям, координатор программ для взрослых, декан, руководители структурных подразделений учреждений высшего профессионального образования, исполнительный помощник президента университета и другие). Современное образование в России представляет собой сложную комплексную систему подготовки специалистов по всем отраслям российской экономики. Каждая ступень образования имеет свои особенности — от начального до высшего профессионального. В литературе бурно обсуждается, какое образование сейчас нужно России — фундаментальное или прикладное. Особенно эта проблема актуальна в условиях сокращения финансирования образования, развития внебюджетных источников финансирования, реформирования всей образовательной системы государства. Одни эксперты считают, что в связи с изменением структуры финансирования и увеличением негосударственных доходов учреждений высшего профессионального образования последние должны усилить прикладную составляющую в обучении. Другие же полагают, что высшее образование является в настоящий момент «статусной» вещью и потому должно быть более фундаментальным. Безусловно, обе точки зрения имеют и положительные, и отрицательные стороны, однако эти проблемы не должны соотноситься со структурой финансирования, потому что представляют собой другую качественную характеристику образования. Тем не менее в существующем положении прикладной характер знаний дают средние специальные учебные заведения и профильные высшие учебные заведения, хотя последним, как классическим высшим учебным заведениям, более свойственна фундаментальность. Таким образом, структура финансирования является основанием возникновения целого ряда других теоретических и прикладных проблем — от содержания образовательного процесса до структурных проблем, в т. ч. проблем управления высшим учебным заведением. Исследование проблем управления, совершенствование его структуры в зависимости от структуры финансирования позволяет повысить качество образования. Безусловно, это основной фактор, поскольку постоянного обновления требует производственная база университетов, постоянно увеличивается стоимость научной и учебной литературы, изменяется стоимость жизни и уровень оплаты труда научного персонала учреждения высшего образования. Однако качественное высшее образование зависит не только от государственного финансирования в системе социально-экономической политики государства, где образованию отводится, безусловно, достойная роль, но и от иных факторов, которые также имеют немаловажное значение в управлении образовательными учреждениями. Следовательно, к управлению учреждениями высшего профессионального образования в современных условиях необходимы новые подходы. Разделение управления в учреждении высшего профессионального образования подобно разделению органов государственной власти на законодательные, исполнительные и судебные. Очевидно, что функции управления административные, потому предметом исследования в данном случае является именно исследование горизонтальных и вертикальных связей в аппарате ректора как руководителя исполнительной власти учреждения высшего профессионального образования. Вместе с тем локальные акты, издаваемые ректоратом, несут в себе признаки нормативных актов, а именно их объединяют такие признаки, как направленность на определенный круг людей, обязательность исполнения и ответственность за неисполнение, что сближает полномочия ректора и представительного органа работников. В данном случае последний выступает лишь как совещательный или стратегический орган, определяющий приоритеты развития или дающий рекомендации ректору. Таким образом, проведенная ранее аналогия внутренней структуры учреждения высшего образования и организации подтверждается вышеуказанным. Исключения составляют права, которые не могут быть ему переданы в силу закона, в частности, права свободного распоряжения своим имуществом или права изменения местонахождения. Эти права в некоторой степени гарантируют государству, что при принятии неквалифицированного решения руководством учреждения будет сохранен университет как целая организация. Существует иная классификация функций управления. Функции в структуре управления высшим учебным заведением разделяются на научные, административные и хозяйственные. Управление в условиях многоканального финансирования представляет собой подготовку и принятие «административных» решений, касающихся финансового администрирования и вспомогательных служб, которые в значительной степени оказываются за рамками профессиональных вопросов. Управление многоканальным финансированием представляет собой административную функцию, в основу которой положен организационный принцип, согласно которому подразделения, передающие знания, выступают в качестве основных подразделений, а управление финансовыми потоками является вспомогательной функцией по отношению к обучающей функции, и потому им не уделяется достаточного внимания. Сложившаяся ситуация представляется неправильной в силу того, что в современных экономических условиях управление финансовыми потоками представляет собой сложную системную деятельность, направленную на обеспечение функционирования системы в целом, в частности конкретного университета. Ошибочно низводить указанную функцию до второстепенной, не уделять ей достойного внимания. Не стоит ставить указанную функцию и выше образовательной функции, поскольку она так или иначе носит обеспечивающий характер. Для того чтобы изменить данную ситуацию, предлагается на уровне совета самоуправления учреждения утвердить функциональную структуру университета, закрепив за финансовыми подразделениями новый статус. Основные элементы структуры управления высшими учебными заведениями таковы: — кадровый состав; — материально-техническая база (особенно оборудование); — информационная база; — научно-методическое обеспечение; — финансовые ресурсы; — управление системой и ее отдельными элементами <13>. ——————————— <13> Беляков С. А. Указ. соч. С. 72.
Внутренняя организационная структура управления учреждениями высшего образования наглядно представлена в работе А. П. Егоршина на примере Академии юридического и экономического профиля. Так, Нижегородскую академию возглавляет ректор учебного заведения, являющийся ее руководителем. Одновременно с ним существует ректорат и ученый совет. Функции управления образовательным учреждением осуществляет конкретный блок, ответственный за конкретный сектор, в частности за научную работу (проректор по научной, учебно-методической работе, заочному обучению, проректор по развитию). Хозяйственные функции выполняет АХСО, управленческие — главный инженер, главный бухгалтер и помощник ректора по персоналу. Очевидно, что за координацию финансовых потоков и их отражение отвечает главный бухгалтер учреждения. Однако для работы главного бухгалтера ведущей является не указанная функция, а функция отражения в аналитическом и синтетическом учете и в отчетности хозяйственных операций учреждения высшего профессионального образования <14>. ——————————— <14> Менеджмент, маркетинг и экономика образования: Учеб. пособие / Под ред. А. П. Егоршина. Н. Новгород: НИМБ, 2001. С. 160.
Очевиден главный недостаток этой структуры: в ней отсутствует специализированное подразделение, основным функционалом которого является управление финансовыми потоками. Управление финансовыми потоками также не свойственно совету образовательного учреждения и ректорату. Разграничение финансовых полномочий между советом образовательного учреждения и руководителем образовательного учреждения определяется уставом. Правомочия попечительского совета и схема внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением, процедура назначения или выборов руководителя образовательного учреждения и его правомочия определяются учредителем (попечительским советом) этого образовательного учреждения по согласованию с педагогическим коллективом и фиксируются в уставе негосударственного образовательного учреждения. И это является еще одной особенностью сферы образования, где отношения учредителя и коллектива созданной им организации нуждаются во взаимном согласовании, причем не только в форме коллективного договора, но и в форме уставных положений. Итак, функции управления высшим учебным заведением и их распределение по уровням власти управления сложились в том числе исторически, в рамках решения практических задач. Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» зафиксировал сложившееся к моменту его издания распределение функций управления по уровням и одновременно попытался поставить перед системой управления новые задачи, соответствующие изменившимся экономическим условиям. В современных условиях развития учреждений высшего образования прослеживается явная зависимость организационной структуры управления учреждением высшего образования от структуры финансирования. Сегодня учреждениям высшего образования приходится сталкиваться не только с государственным, но и с частным финансированием, т. е. финансирование носит многоканальный характер.
