(Бутаева Е. М.) («Правовые вопросы строительства», 2011, N 1)
ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Е. М. БУТАЕВА
Бутаева Е. М., аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета.
Практика административно-правовой организации управления в сфере градостроительной деятельности сформировала следующую систему форм и методов государственного управления: 1) техническое регулирование; 2) государственный строительный надзор; 3) государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственная экологическая экспертиза проектной документации; 4) выдача разрешений на строительство, ввод объекта в эксплуатацию; 5) сметное нормирование и ценообразование. Полномочия государственных органов управления в сфере рассматриваемых правоотношений дополняются (уравновешиваются) рядом негосударственных институтов, способных влиять на качество производимой строительной продукции и уровень оказываемых строительных услуг, что соответствует законам функционирования государственной власти <1>. В их числе: ——————————— <1> См.: Лончаков А. П. Государственное управление и законы его функционирования. Хабаровск: Издательство ХГТУ, 1996.
1) негосударственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий; 2) строительный контроль, проводимый лицом, осуществляющим строительство, а также застройщиком или заказчиком на основе договора строительного подряда; 3) полномочия саморегулируемых организаций по выдаче допуска к: строительным работам, работам по инженерным изысканиям, работам по подготовке проектной документации, если такие виды работ оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Рассмотрим подробнее формы государственного регулирования градостроительной деятельности. 1. Техническое регулирование. Это отдельная строка в бюджете государства. Изменения в политике технического регулирования прямым образом сказываются на предпринимательской деятельности любых субъектов хозяйственной деятельности — необходимо изменение в системе сертификации, применимой к данному производству, ориентация на новые средства сертификации, что влечет дополнительные расходы, отражается в составе расходов субъекта предпринимательства и сказывается на себестоимости продукции, товаров, услуг. Поэтому смысл государственного регулирования в сфере технического регулирования заключается в организации такой системы стандартов безопасности и качества, которая бы излишним образом не обременяла производителей товаров и услуг, а стимулировала рост производства и высокий уровень качества производимых товаров, услуг. Одновременно к продавцам и производителям должна быть установлена высокая мера (как уголовной, так и административной) ответственности за нарушения требований технических регламентов. Аналитический обзор Закона «О техническом регулировании» <2> позволяет охарактеризовать государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов как систему организационно-правовых, технических и технологических мер, реализуемых с целью выяснения, соблюдает ли субъект хозяйственной деятельности обязательные для исполнения требования безопасности и качества, установленные в технических регламентах в отношении продукции и процессов производства с правом применения мер административного принуждения к лицу, допустившему нарушение указанных требований. В процессе государственного контроля в этой сфере должны опосредоваться цели: ——————————— <2> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140.
1) защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, равно как и государственного и муниципального имущества; 2) охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений. Как показывает анализ ст. 32 Закона «О техническом регулировании», несмотря на проводимую административную реформу, в том числе с целью устранения дублирующих функций, в сфере технического регулирования сохраняется множественность органов, уполномоченных на проведение государственного контроля (надзора). Он осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями. Согласно ст. 7 Закона «О техническом регулировании» оценка соответствия проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме. Учитывая, что согласно п. 1 ст. 7 Закона «О техническом регулировании» технические регламенты содержат только необходимые минимальные требования к безопасности и качеству процессов производства, государство в рамках внедряемой концепции технического регулирования должно с помощью экономических (но не административных) методов стимулировать предпринимателей использовать возможности повышения качества продукции и производимых услуг в системах добровольной сертификации. Возможность совершенствовать систему качества в сфере строительства предоставлена сегодня лицам, осуществляющим строительство, в рамках партнерства в саморегулируемых организациях. Взамен лицензии СМРО выдают допуск к строительным работам, которые оказывают влияние на безопасность строящихся объектов. Причем выдачу такого допуска предваряет проверка соответствия организации деятельности застройщика требованиям технических регламентов. При обсуждении проблем и перспектив развития отрасли, связанной с отменой системы лицензирования в строительстве, было высказано мнение о необходимости создания на базе ликвидируемых федеральных лицензионных центров — государственных сертификационных центров с организацией всеобщей системы бесплатной сертификации <3>. Учитывая, что услуги по сертификации достаточно дорогие, данное предложение представляется достойным реализации. ——————————— <3> См.: Гудова Е. А. Частные и публичные интересы в законодательстве Российской Федерации о строительстве // Журнал российского права. 2007. N 9. С. 39.
Государственный контроль в сфере технического регулирования и государственный строительный надзор как методы государственного регулирования применительно к сфере рассматриваемых правоотношений имеют ряд общих черт. Функция контроля, равно как и надзорная деятельность, является функцией специально уполномоченных государственных органов исполнительной власти, которая заключается: 1) в наблюдении за деятельностью соответствующего подконтрольного объекта; 2) в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины; 3) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины. В данном случае выполняется превентивная функция контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, играющая наиболее важную роль в обеспечении правопорядка; 4) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях законности; 5) в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям. Здесь уместно ставить вопрос об эффективности таких функций органов власти, как анализ и учет условий, способствующих правонарушениям, ведь только исследовательская деятельность, основанная на анализе правоприменительной практики, способна скорректировать правовое регулирование применительно к любой сфере экономической деятельности. Статья 62 ГрК РФ указывает, что факты нарушения градостроительного законодательства расследуются техническими комиссиями в случаях, если в результате правонарушения был причинен вред жизни, здоровью или имуществу физических или юридических лиц. Очевидно, что законодатель в данном случае подразумевает вред, причиненный реально. Административное правонарушение — это всегда общественно вредное деяние, независимо от того, причинен ли вред реально или только создана угроза его причинения. Например, административная ответственность может наступить по ст. 9.5 КоАП РФ, которая предусматривает санкции за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию. Между тем вред, о котором законодатель упоминает в ст. 62 ГрК РФ, не обязательно будет являться результатом правонарушения, так как в данном случае вредоносность правонарушения заключается в посягательстве на законно установленный порядок получения разрешения на строительство, ввод объекта в эксплуатацию и т. п. Анализ причин и условий именно таких правонарушений, рассмотрение которых входит в предмет строительного надзора, может привести к весьма нетривиальным выводам. Так, к примеру, в одном из судебных дел было установлено, что истец, обратившийся в суд за признанием права на самовольную постройку, неоднократно обращался в местные органы за получением разрешения на строительство. Причем отказ в выдаче такого разрешения, как было установлено судом, был неправомерным, так как заявителем (истцом) были соблюдены все требования для получения разрешения, предусмотренные ГрК РФ <4>. В настоящее время функцию статистического учета выполняет Федеральная служба государственной статистики. В публикуемых отчетах, составляемых данной службой, в основном фигурируют данные, касающиеся количества и качества административных правонарушений по их видам (по объекту посягательства), и отсутствуют данные, указывающие на причины совершения данных правонарушений. Это логично, ведь функцию анализа должны выполнять органы государственной власти, исполняющие исполнительно-распорядительную деятельность в соответствующей сфере деятельности. Так, например, согласно п. 5.5 Положения о Минрегионе РФ данное Министерство «обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности». Между тем в Положении о Министерстве не указано, что данный орган должен анализировать состояние правонарушений в области строительства, учитывать причины, способствующие их совершению, и на основе этого корректировать нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Отчасти, возможно, это обусловлено тем, что Министерство по замыслу разработчиков административной реформы не должно выполнять контрольно-надзорные функции. Но, с другой стороны, Минрегион является органом, реализующим государственную политику в установленной сфере деятельности, и, следовательно, должен учитывать состояние правонарушений в подведомственной сфере. Доклад Минрегиона РФ и Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству РФ о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 — 2010 годы, равно как и другие публикуемые Минрегионом РФ аналитические отчеты, не содержат анализа причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений в сфере строительства, что указывает на недостаточное внимание к этой проблеме в деятельности органа, отвечающего за нормативно-правовое регулирование и выработку государственной политики. Не проанализированы должным образом причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений в сфере строительства, и в публикуемых отчетах деятельности контрольно-надзорных органов — Ростехнадзора, органов строительного надзора (на примере деятельности Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края). Таким образом, остается констатировать, что функция анализа и учета остается реализованной не в полной мере, как того требуют объективные потребности создания научно обоснованной концепции государственного управления. На наш взгляд, будет целесообразным п. 5.5 Положения о Минрегионе РФ принять в следующей редакции: «Обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, а также анализирует и публикует материалы о причинах и условиях совершения правонарушений в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства». ——————————— <4> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 марта 2008 г. N Ф08-1247/2008 по делу N А32-10066/2007-9/288.
Контроль охватывает наблюдение за разными участками и аспектами деятельности и принятие необходимых мер к прекращению ненужного развития события. Контроль как управленческая функция имеет своим непосредственным назначением установление соответствия или несоответствия фактического состояния и деятельности управляемых заданному им состоянию. Это состояние определяется законами и подзаконными нормативно-правовыми актами, распоряжениями и т. д. По результатам контрольных проверок устанавливаются отклонения управляемого объекта от заданного состояния или корректируется решение, определяющее это состояние <5>. В. М. Манохин определяет контроль как метод, включающий три элемента: проверка фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, т. е. всей деятельности подконтрольных органов и организаций; проверка путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющая оценить работу конкретных лиц со стороны действительно деловой, оценить, как достигнуты результаты, в том числе соблюдена ли законность; принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания <6>. ——————————— <5> См.: Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 164; Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учеб. пособие. Саратов, 2003. С. 13 — 14; Советское административное право / Под ред. В. И. Поповой, М. С. Студеникиной. М., 1982. С. 96 — 97. <6> См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2003. С. 242.
2. Государственный строительный надзор. Государственный строительный надзор осуществляется как федеральным органом исполнительной власти — Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, так и органами исполнительной власти субъектов РФ. Критерием к разграничению сферы поднадзорных объектов служит специфика самого объекта надзора. Так, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. N 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исключением объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации. Процесс строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов военной инфраструктуры контролирует Министерство обороны Российской Федерации. Государственный строительный надзор за остальными объектами, не попадающими в сферу надзорной деятельности Минобороны и Ростехнадзора, осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ. Таким образом, критерием разграничения полномочий по государственному строительному надзору между федеральными органами (по горизонтали), органами РФ и субъекта РФ (по вертикали) является специфика самого объекта — его стратегическая важность для целей обороны государства, промышленной безопасности, техническая сложность, уникальность и т. п. Это, в свою очередь, обусловлено конституционными принципами разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ. Согласно ст. 71 Конституции РФ федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, оборона, безопасность и оборонное производство находятся в ведении Российской Федерации. Предметом надзорной деятельности является проверка законности действий поднадзорного объекта. Достигается данная цель посредством таких методов, как наблюдение, проверка соблюдения правовых и технических норм, выявление и пресечение правонарушений, применение принуждения как меры наказания за административную ответственность. Необходимо отметить, что типология осуществления государственной функции (услуги), закрепленная в административном регламенте, опосредует собой несколько целей, важнейшие среди которых: 1) достижение единообразной практики; 2) «прозрачность» процедур, так как описываются сроки, предмет деятельности, полномочия субъекта и объекта процесса управления. Следует признать положительной практику внедрения типового описания того или иного направления правоприменительной деятельности органа исполнительной власти. Так, к примеру, Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 16 июня 2008 г. N 414 утверждает Типовую программу инспекции при проведении государственного строительного надзора на объектах использования атомной энергии <7>, в соответствии с которой определяется перечень вопросов, подлежащих проверке. Поскольку основная цель (предмет) надзора применительно к рассматриваемой сфере деятельности — проверка соблюдения правовых и технических норм, в данном документе исчерпывающим образом обозначаются направления проверки: организация строительных работ; выполнение геодезических и земляных работ, устройство оснований и свайных фундаментов; выполнение бетонных и арматурных работ; изготовление и монтаж сборных железобетонных, стальных конструкций и изделий; устройство антикоррозионных покрытий; производство гидроизоляционных и теплоизоляционных работ; монтаж оборудования, трубопроводов и аппаратуры; строительство, монтаж и ремонт элементов локализующих систем безопасности; выполнение работ по устранению нарушений, отмеченных в актах и предписаниях Ростехнадзора. ——————————— <7> См.: Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 16 июня 2008 г. N 414 «Об утверждении и введении в действие Типовой программы инспекции при проведении государственного строительного надзора на объектах использования атомной энергии» // Бюллетень Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. 2008. 29 июня.
Рассмотрим надзорную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ на примере Хабаровского края. Типология предоставления государственных услуг при выполнении функций по осуществлению возложенных на Инспекцию государственного строительного надзора правительства Хабаровского края полномочий определена в административном регламенте Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края по исполнению возложенных на нее государственных функций и оказанию государственных услуг <8>. ——————————— <8> См.: Административный регламент Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края по исполнению возложенных на нее государственных функций и оказанию государственных услуг в случаях, предусмотренных российским законодательством (утв. Приказом Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края от 30 июля 2008 г. N 243-ОС) // СПС «КонсультантПлюс».
Анализируя данный Регламент, необходимо отметить ряд его преимуществ по сравнению с ранее действовавшими правовыми актами, регулирующими порядок осуществления государственного строительного надзора. Так, в целях обеспечения и защиты прав и интересов застройщиков и заказчиков при осуществлении государственного надзора (что положительно и с точки зрения правил законодательной техники) в регламенте определены: 1) сроки осуществления государственного строительного надзора (с даты получения извещения от застройщика или заказчика о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, представляемого заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала работ и прилагаемых к нему документов); 2) предмет надзора — проверка соответствия выполненных (выполняемых) работ требованиям технических регламентов (обязательных строительных норм и правил) и проектной документации, а также: соблюдение порядка проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, в которых ведется учет выполнения работ, исполнительной документации, составления актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения; устранение выявленных при проведении строительного контроля недостатков и осуществление государственного строительного надзора; 3) основания проведения проверок при: а) получении уведомления от лица, осуществляющего строительство, о сроках завершения работ, подлежащих проверке при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства; б) получении извещения от лица, осуществляющего строительство, о возникновении аварийной ситуации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства; в) обращении физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам, относящимся к осуществлению государственного строительного надзора; 4) обязательность направления уведомления о проведении проверки и сроки направления такого уведомления в адрес застройщика (заказчика) (не позднее чем за семь суток до проведения проверки); 5) порядок и содержание действий должностного лица, уполномоченного на проведение проверки, и действий заказчика, застройщика, лица, осуществляющего строительство, при выявлении нарушений; 6) порядок и сроки проведения итоговой проверки по окончании строительства, реконструкции или капитального ремонта объекта; 7) порядок обжалования действий (бездействия) и решений должностных лиц, уполномоченных на осуществление строительного надзора, которые были приняты в результате проверок. Резюмируя, следует обобщить понятие государственного строительного надзора, который можно представить как специальный вид исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой с целью выявления соответствия деятельности поднадзорного объекта требованиям правовых и технических норм, реализуемой посредством наблюдения и проверки, с правом органов надзора привлечения виновных лиц к административной ответственности. 3. Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственная экологическая экспертиза проектной документации. В соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий проводится федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации или подведомственными указанным органам государственными (бюджетными или автономными) учреждениями по месту нахождения земельного участка, на котором планируется осуществлять строительство. Предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов <9>. Результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий. ——————————— <9> См.: Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (утв. Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 г. N 145) // Российская газета. 2007. 15 марта.
Правовые основы разграничения полномочий в области проведения экспертизы проектной документации между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ установлены в ст. 6, 6.1 ГрК РФ, нормы которого основываются на ст. 71, 72 Конституции РФ. На территории Хабаровского края данный вид экспертизы проводит государственное учреждение «Единая государственная экспертиза проектов документов территориального планирования, проектной документации и результатов инженерных изысканий Хабаровского края», координацию деятельности которого осуществляет первый заместитель министра Министерства строительства Хабаровского края <10>. ——————————— <10> См.: пункт 5.1 Положения об утверждении Положения о Министерстве строительства Хабаровского края (утв. Постановлением Правительства Хабаровского края от 14 мая 2007 г. N 97-пр) // Тихоокеанская звезда. 2007. 21 мая.
4. Выдача разрешений на строительство, ввод объекта в эксплуатацию. Выдача разрешений на строительство (ввод объекта в эксплуатацию) — один этап из цикла административно-разрешительных процедур, предшествующих началу (или окончанию) строительных работ. Разрешение на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент, выдается федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Согласно ч. 4 ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: — в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников и ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия; — в границах территорий общего пользования; — в границах земельных участков, занятых линейными объектами (нефте-, газо — и иные трубопроводы, железнодорожные линии и др.); — в пределах участков, предоставленных для целей недропользования. Как указывает ч. 6 ст. 36 ГрК РФ, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Ранее объекты строительства принимались государственной приемочной комиссией, членами которой являлись представители муниципалитета, заказчика (застройщика), эксплуатационной организации, генерального подрядчика, генерального проектировщика, органов государственного санитарного и пожарного надзора. Порядок, установленный ст. 55 ГрК РФ, указывает один орган, куда обращается застройщик за получением разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, — в орган, выдавший разрешение на строительство. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию — официальный документ, подтверждающий, что работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства выполнены в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство и параметры объекта соответствуют градостроительному плану земельного участка и проектной документации. Статья 9.5 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта и эксплуатации объекта капитального строительства, связывая нарушение установленного порядка: 1) с ведением работ по строительству без получения разрешения на строительство <11>; 2) эксплуатацией объекта без разрешения на ввод в эксплуатацию <12>. Автором высказывалось мнение о том, что из действующего КоАП РФ неправомерно исключена статья, предусматривающая ответственность должностных лиц за нарушение порядка выдачи разрешения на строительство. Также пробелом правового регулирования следует считать отсутствие аналогичной нормы об ответственности должностных лиц за нарушение порядка выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию <13>. ——————————— <11> См.: пункт 1 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 дек. <12> См.: пункт 5 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 дек. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Е. М. Бутаевой «Проблемы и перспективы развития законодательства об административной ответственности в области строительства» включена в информационный банк согласно публикации — «Административное право», 2009, N 2. —————————————————————— <13> См.: Бутаева Е. М. Развитие законодательства об административной ответственности в области строительства // Гражданин и право. 2009. N 5. С. 87 — 92.
Отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию <14>, равно как и отказ в выдаче разрешения на строительство <15>, может быть оспорен в судебном порядке. Представляется необходимым закрепить в п. 8 ст. 55 и п. 14 ст. 51 ГрК РФ возможность застройщика оспорить отказ в административном порядке. В административном порядке по сравнению с судебным есть ряд преимуществ. Среди них более упрощенная процедура обращения в вышестоящий орган; четко установленные сроки рассмотрения жалобы; профессионализм должностных лиц, рассматривающих жалобу. Учитывая, что в РФ не создана система административных судов, административный порядок обжалования мог бы стать альтернативой судебному. Согласно пп. 1.1 ст. 6.1 ГрК РФ в ведение субъектов Российской Федерации были переданы государственные полномочия в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. Установление в положениях о деятельности исполнительных органов субъектов РФ, уполномоченных на осуществление государственной политики в сфере градостроительной деятельности, возможности принимать решение о неправомерности отказов в выдаче разрешения на строительство (ввод объектов в эксплуатацию) с возложением обязанности выдать соответствующее разрешение способствовало бы укреплению законности и дисциплины в органах местного самоуправления, защите законных интересов застройщиков. В си туациях, когда отказ выдается органом исполнительной власти субъекта РФ, отказ должен быть в административном порядке рассмотрен Минрегионом РФ (для чего необходимо внести соответствующее изменение в Положение о Министерстве). ——————————— <14> Архипов В. Несмотря на финансовый кризис, в России по-прежнему процветает недостоверность сметных расчетов // URL: http:// www. fgufccs. ru/ press/ detailphp? ID= 22176. <15> См.: пункт 14 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.
5. Сметное нормирование и ценообразование. По признанию Е. Е. Ермолаева, руководителя Федерального центра ценообразования в строительстве, «при расчетах начальных цен государственных и муниципальных контактов… на подрядные работы, финансируемые за счет средств бюджетной системы Российской Федерации, допускаются существенные погрешности, которые могут быть не только завышенными, но зачастую и заниженными в разы. Заурядные случаи — занижение цены контракта на 30 — 40 процентов, и такие же случаи с завышением… в смежных субъектах Российской Федерации, находящихся в одинаковых инженерно-геологических условиях с примерно однородной конъюнктурой рынка стройматериалов и рабочей силы, стоимость однотипных объектов может отличаться в полтора и более раз» <16>. ——————————— <16> См.: пункт 8 ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.
На основании Концепции развития и совершенствования российской системы ценообразования в строительстве в указанной сфере государственного регулирования в настоящее время проводится реформа. Проводимые преобразования направлены на: 1) устранение недостоверности в сфере сметных расчетов; 2) установление четкого разграниченных полномочий между властями федерального и регионального уровня; 3) установление процедуры согласования государственных и региональных нормативов. Действующая модель ценообразования предусматривает разделение функций по формированию сметных нормативов между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Так, к примеру, в Положении о Минстрое Хабаровского края закреплено, что Министерство: — организует разработку методологии и основных принципов ценообразования и сметного нормирования в строительстве в крае и осуществляет контроль за соблюдением сметных нормативов; — анализирует динамику ценообразующих факторов строительной продукции в крае; — разрабатывает прогнозные индексы роста стоимости строительства для формирования программ капитального строительства и капитального ремонта за счет бюджетных инвестиций <17>. ——————————— <17> См.: п. 3.14.20 — 3.14.22 Положения о Министерстве строительства Хабаровского края (утв. Постановлением правительства Хабаровского края от 14 мая 2007 г. N 97-пр) // Тихоокеанская звезда. 2007. 21 мая.
На уровне РФ государственную политику в сфере ценообразования и сметного нормирования проводит Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов, подведомственный Министерству регионального развития РФ. На основании Приказа Министра Минрегиона РФ N 44 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности» сметные нормативы классифицированы на государственные, территориальные и отраслевые; регламентирован порядок введения их в действие; порядок согласования региональных нормативов с государственными. Реформированию системы сметного ценообразования способствует программный комплекс автоматизации процессов нормирования «ЦЕНТР-РЕГИОН», позволяющий оперативно формировать территориальные и отраслевые системы ценообразования. Ожидается, что вышеобозначенные меры должны привести к тому, что уже на этапе создания проекта (по договору строительства объекта для государственных или муниципальных нужд) проектировщик будет знать лимит финансирования и согласно этой сумме использовать конструктивные решения. В 2009 г. выпущено 30 сборников укрупненных стоимостных показателей, описывающих затраты на типовые конструктивные решения и отдельные комплексные виды работ.
Литература
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек. 2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек. 3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Российская газета. 2001. 30 окт. 4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 дек. 5. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140. 6. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 16 июня 2008 г. N 414 «Об утверждении и введении в действие Типовой программы инспекции при проведении государственного строительного надзора на объектах использования атомной энергии» // Бюллетень Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. 2008. 29 июня. 7. Положение о порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (утв. Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 г. N 145) // Российская газета. 2007. 15 марта. 8. Положение об утверждении Положения о Министерстве строительства Хабаровского края (утв. Постановлением правительства Хабаровского края от 14 мая 2007 г. N 97-пр) // Тихоокеанская звезда. 2007. 21 мая. 9. Административный регламент Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края по исполнению возложенных на нее государственных функций и оказанию государственных услуг в случаях, предусмотренных российским законодательством (утв. Приказом Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края от 30 июля 2008 г. N 243-ОС) // СПС «КонсультантПлюс». 10. Архипов В. Несмотря на финансовый кризис, в России по-прежнему процветает недостоверность сметных расчетов // URL: http:// www. fgufccs. ru/ press/ detail. php? ID=22176. 11. Гудова Е. А. Частные и публичные интересы в законодательстве Российской Федерации о строительстве // Журнал российского права. 2007. N 9. 12. Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. 13. Лончаков А. П. Государственное управление и законы его функционирования. Хабаровск: Издательство ХГТУ, 1996. 14. Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учеб. пособие. Саратов, 2003. 15. Советское административное право / Под ред. В. И. Поповой, М. С. Студеникиной. М., 1982. С. 96 — 97. 16. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 марта 2008 г. N Ф08-1247/2008 по делу N А32-10066/2007-9/288.
