(Овчинников О. А.) («Административное право и процесс», 2012, N 4)
НАУЧНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ <1>
О. А. ОВЧИННИКОВ
——————————— <1> Статья подготовлена с использованием информационно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Овчинников Олег Анатольевич, главный эксперт-специалист Организационно-аналитического департамента МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассмотрены вопросы, связанные с проблемами научного обеспечения правоохранительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Внимание уделяется происходящим тенденциям развития науки и использования научных результатов преступными элементами при совершении противоправных действий, а также показаны основные направления совершенствования научно-исследовательской деятельности в системе МВД России.
Ключевые слова: наука, научно-исследовательская деятельность, система научного обеспечения, научно-исследовательские и образовательные учреждения, органы внутренних дел.
Scientific maintenance of law-enforcement activity law-enforcement bodies of the Russian Federation: problems and prospects <2> ——————————— <2> Article is prepared with use of information-legal system «ConsultantPlus».
O. A. Ovchinnikov
In article the questions connected with problems of scientific maintenance of law-enforcement activity of law-enforcement bodies of the Russian Federation are considered. The attention is given to occurring tendencies of development of a science and use of scientific results by criminal elements at fulfillment of illegal actions, and also the basic directions of perfection of research activity in system of the Ministry of Internal Affairs of Russia are shown.
Key words: a science, research activity, system of scientific maintenance, research and educational institutions, law-enforcement bodies.
Обоснованна и достоверна позиция ученых о том, что в развитии современного общества определяющую роль играет наука и ее социальные институты. Производство нового знания в процессе научной деятельности — это «технология» науки. Социальные аспекты указанного вида деятельности, связанные с производством, распространением, усвоением, оценкой научного знания, обусловливает общественная природа познавательного процесса человека. Предельно ясно, что для общества, которое выбрало путь прогрессивного развития всех сфер жизнедеятельности, наука играет все возрастающую роль, являясь одним из важнейших направлений деятельности. Это проявляется, прежде всего, в том, что результаты научной деятельности формируют состояние «защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства» <3>. ——————————— <3> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Эффективность научной деятельности определяется комплексом факторов. Важнейшими из них являются: оптимизация организаций государственного сектора науки и придание им системного характера, концентрация научной деятельности на приоритетных направлениях, действенный механизм реализации этих направлений, развитие кадрового потенциала науки и его материально-технической базы, система передачи полученных научных результатов в практику. Все они зависят от принимаемых государством управленческих решений, призванных оказывать положительное воздействие на усиление их роли. Такой подход складывался на основе проводимой государственной политики в периоды истории всем известных эпох развития нашего государства. Нет необходимости доказывать, что с возрастанием значения науки результаты ее деятельности становятся востребованными во всех сферах жизни общества, а их применение все более необходимо. Соответственно, каждый сектор научной деятельности имеет свое предназначение, свои цели. Но с другой стороны, результаты научной деятельности далеко не везде уместно и возможно применять. Предлагаем обратить внимание на не столь давнее прошлое. В конце XX и начале XXI в. перед органами внутренних дел Российской Федерации возникло немало новых и достаточно сложных задач из-за кардинальных изменений в обществе, а также происходящих в нем процессов. Этому послужила тенденция, обусловленная, во-первых, появлением новых видов преступлений, таких, как транснациональные организованные преступные сообщества, экстремизм, терроризм, киберпреступность с ее разновидностью и т. д. Во-вторых, использованием преступными элементами современных достижений науки и техники при совершении противоправных действий. Эти и многие другие факторы свидетельствуют о том, что преступность становится все более агрессивной, изощренной и в то же время интеллектуальной, а значит, и более опасной для общества. Так, например, по данным Бюро специальных технических мероприятий МВД России, в конце 1990-х гг. было 10 — 12 преступлений в сфере высоких технологий и носили они в основном хулиганский характер. Однако начиная с 2005 г. ежегодно в нашей стране фиксируется порядка 15 тыс. подобных преступлений. Ущерб от указанных новых видов преступлений исчисляется триллионами долларов и постоянно растет <4>. И это при том что киберпреступность имеет высокую латентность и часто такие преступления остаются безнаказанными. Смещаются и интересы интернет-преступников. Если поначалу жертвами от их деятельности становились банки, где можно было похитить денежные средства, государственные учреждения, где можно было завладеть конфиденциальной информацией и статистикой, то в настоящее время их внимание привлекают компьютерные комплексы управления критически важной инфраструктурой, транспортными артериями, крупными энергетическими предприятиями, включая даже ядерные электростанции и другие критически важные объекты и потенциально опасные объекты. ——————————— <4> URL: http://www. itartass. ur. ru/news/TicU23911.
Понимая всю важность происходящего процесса, руководство страны раз за разом обращает внимание на профилактику этих преступных действий. На очередном заседании 18 мая 2011 г. в Сколково Президент Российской Федерации поручил руководству МВД России и ФСБ России встретиться с представителями интернет-сообщества для обсуждения юридических и технических аспектов противодействия хакерским атакам. То есть выработки механизма борьбы с данными видами преступлений. Следует акцентировать внимание на тот факт, что значимость данного вопроса в настоящее время выходит за пределы одного государства. Таким примером значимости и важности в данном вопросе является решение премьер-министра Государства Израиль о создании специального подразделения по борьбе с кибертерроризмом. По его заявлению, Государство Израиль находится под угрозой кибератак, которые могут парализовать системы жизнеобеспечения страны. Другим примером является Китайская Народная Республика, которая становится основной жертвой хакерства на фоне увеличивающегося количества международных сетевых преступлений. По этой причине в настоящее время Министерство общественной безопасности КНР совместно с Верховным народным судом и Верховной народной прокуратурой осуществляет разработку правового документа для определения мер осуждения и наказания за хакерство. Более того, для решения проблем борьбы с киберпреступностью объединяются международные сообщества. Свидетельством тому является проходившее в апреле текущего года совещание в Астане стран — членов Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), где был подписан Протокол о сотрудничестве, который определил основные направления взаимодействия МВД России и министерств общественной безопасности стран ШОС на ближайшую перспективу, а также были определены меры по борьбе с преступностью в сфере информационных технологий и противоправного пользования интернетом. Также в конце апреля прошлого года в Гармиш-Партенкирхене (ФРГ) с участием экспертов в области кибербезопасности со всего мира проходил еще один международный форум «Партнерство государства, бизнеса и гражданского общества при обеспечении информационной безопасности и противодействии терроризму», на котором обсуждался вопрос — как обеспечить безопасность мирового интернет-пространства в условиях, когда кибероружие становится все более доступным и простым в использовании. В то же самое время и наука не стоит на месте. Получают развитие новые научные достижения. Уже сейчас, например, в сфере биомедицинских технологий вполне реальной становится возможность создания полуискусственного человека со сверхспособностями, т. е. киборга. Прошедшая в конце 2010 г. в городе Дубна Московской области конференция «Человек перед лицом новейших биомедицинских технологий» еще раз показала, что ближайшее время может стать революционным не только в биологии, но и в использовании результатов научных достижений при совершении новых видов преступлений. Это связано с тем, что биотехнологии уже сегодня могут повлиять на физические кондиции человека, сделав его сильнее, выше, увереннее в себе физически. Исходить следует из того, что с материалистической стороны человек — это биохимическая машина, и из-за этого возможны любые манипуляции с этим объектом. А поскольку это так, то в дальнейшем подобные прогрессивные научные достижения вполне возможно использовать в преступных целях. При этом человек может стать менее духовным, а значит, и менее добрым, менее нравственным, менее сострадающим и совестливым. Поэтому уже сейчас новые тенденции в развитии науки и использовании научных достижений в противоправной деятельности предопределяют поиск современных подходов борьбы с преступностью. В этой связи в МВД России создаются соответствующие структуры, внедряются современные информационные технологии. Но, к сожалению, этих мер недостаточно. Существенным изменениям также должна быть подвергнута в целом система научного обеспечения правоохранительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и организация ее функционирования. В МВД России более 840 докторов и 4,3 тыс. кандидатов наук, осуществляющих научную деятельность в ведомственных научно-исследовательских и образовательных учреждениях. Ежегодно ими выполняется более 3 тыс. научно-исследовательских работ, из которых около 40% составляют исследования, проводимые по заявкам органов внутренних дел, почти 36% создаваемой научной продукции направлено на совершенствование учебного процесса в образовательных учреждениях, а остальные являются инициативными. Следует заметить, что 90% научного потенциала сосредоточено именно в образовательных учреждениях. Эти цифры из года в год на протяжении последнего десятилетия остаются неизменными. И это несмотря на то, что научные достижения оставляют желать лучшего. Нет необходимости доказывать, что многие новые виды преступной деятельности уже сейчас не удается своевременно прогнозировать, предотвратить или пресечь. Возможно, проблема в этом вопросе состоит из многих факторов, но среди них одним из важных, по нашему мнению, является подход к системе научного обеспечения деятельности органов внутренних дел, ее организации. В подтверждение этому следует упомянуть о состоявшейся в апреле 2009 г. коллегии МВД России, посвященной вопросам современного состояния научного обеспечения деятельности системы МВД России и задачам на период 2009 — 2011 гг. В ходе ее работы рассматривались многие имевшие место недостатки и причины сложившегося, если быть откровенным, неудовлетворительного положения в организации ведомственной науки. В итоге было сформулировано шесть ключевых задач, которые надлежало решить в ближайшие годы. Среди них «первая и, пожалуй, самая главная задача заключалась в создании эффективной системы научного обеспечения органов внутренних дел Российской Федерации. Если беспристрастно проанализировать остальные, то они в большей или меньшей степени производны от этой главной задачи» <5>. ——————————— <5> Гирько С. И. Решения апрельской коллегии МВД России как принципиальная научная основа развития органов внутренних дел // Научный портал МВД России. 2009. N 4. С. 8.
Что же изменилось за это время? По сути, ничего. Ни одна задача в полной мере не была выполнена. Такой подход — это не способ решения проблем, но их постепенное углубление. Весь вопрос заключается, по нашему мнению, в завидном постоянстве на протяжении последних нескольких десятилетий в подходе к решению существующих проблем. Поскольку еще в 80-х годах прошлого века начальник ВНИИ МВД СССР В. Д. Резвых указывал на имевшее место недостаточное влияние науки на практическую деятельность органов внутренних дел по предупреждению преступности. И как выход из сложившейся ситуации предлагал вскрывать, анализировать противоречия, понимать их природу и на этой основе выстраивать систему, в том числе экономических, социальных и организационных мер <6>. ——————————— <6> См.: Резвых В. Д. Состояние и перспективы развития научных разработок по проблемам предупреждения преступности: мат-лы Всесоюзной научно-практ. конф. Вып. I. М.: ВНИИ МВД СССР, 1988. С. 3 — 9.
Немного позже, осознавая важность отраслевой науки в борьбе с преступностью, коллегия МВД России от 23 мая 1995 г. предприняла шаги по совершенствованию научно-исследовательской деятельности в МВД России. В целях решения организационных, структурно-штатных, финансовых и других вопросов по повышению научной деятельности нормативно были закреплены Концепция совершенствования научно-исследовательской деятельности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации и Основные направления научных исследований в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации до 2000 г. <7>. Также были приняты дополнительные меры по правовому регулированию научной деятельности в системе МВД России <8>. Однако многие положения указанных документов так и не были реализованы. Должной работы по организации научно-исследовательской деятельности, обеспечивающей ее функционирование как системы, причем эффективно действующей системы, не было сделано. И это несмотря на то, что в п. 4 раздела «Результаты научно-исследовательской деятельности, причины ее недостаточной практической отдачи» Концепции совершенствования научно-исследовательской деятельности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации указывалось на отсутствие единой системы управления и координации научно-исследовательской деятельности в масштабе системы МВД России, вследствие чего потенциал ведомственной науки используется не полностью, затрачиваются средства на проведение малоактуальных для практики и взаимодублирующих тем. ——————————— <7> См.: Приказ МВД России от 23 июня 1995 г. N 238 «О повышении эффективности научно-исследовательской деятельности в системе МВД России». <8> См.: Приказ МВД России от 23 июня 1995 г. N 239 «О совершенствовании правового регулирования научно-исследовательской деятельности в системе МВД России».
В очередной раз на коллегии в марте 2001 г. рассматривался вопрос о состоянии научно-исследовательской деятельности в системе МВД России и мерах по ее совершенствованию. Опять же рассматривались имеющиеся проблемы и ранее всем известные недостатки. Отдельные положения были реализованы в ходе выполнения решения коллегии. Постепенно стала выстраиваться конструкция системы научного обеспечения, объединявшая научный совет МВД России и научно-практические секции научного совета. В целях организации и координации научной деятельности в системе МВД России было образовано Организационно-научное управление в составе Главного организационно-инспекторского управления МВД России. Но многие проблемы так и остались не решенными. Например, не был принят концептуальный документ, как, впрочем, и в настоящее время его нет, определяющий политику в области научного обеспечения деятельности органов внутренних дел, критерии оценки научной и научно-технической деятельности, правила ведения изобретательской, рационализаторской и патентно-разрешительной работы в системе МВД России. А после очередного реформирования МВД России в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 927 <9> было упразднено и Организационно-научное управление, а работа в этой области стала медленно сворачиваться. ——————————— <9> См.: СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3149.
Исходя из приведенных примеров действий МВД по научному обеспечению деятельности органов внутренних дел в 80-х, 90-х и 2000 гг., можно прийти к весьма неутешительным выводам. В настоящее время единственным положительным моментом, связанным с наукой в системе МВД России, является принятие Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» <10>, в котором одним из принципов деятельности полиции (ст. 11) определено использование науки и техники, современных технологий и информационных систем. Возможно, это связано всего лишь с общей тенденцией в стране, когда официальные лица из числа руководителей государства раз за разом обращают внимание на науку в своих выступлениях. Но на деле происходит все иначе, и проблемы остаются нерешенными из года в год, а государственная политика в этой сфере — не последовательной. Для убедительности обратимся к еще одному примеру. Так, в соответствии с п. 15 раздела III Положения о МВД России, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248, в состав органов внутренних дел входят образовательные учреждения, научно-исследовательские организации системы МВД России. Далее, исходя уже из содержания Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 253 <11>, в ходе реформирования в системе МВД России из 23 образовательных учреждений (без учета военных институтов внутренних войск) останется только 10, в которых, как уже было сказано, сосредоточено 90% научного потенциала, т. е. наибольшее количество. ——————————— <10> См.: СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900. <11> См.: СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1339.
Напрашивается вопрос: что будет с ведомственной наукой? Примерный сценарий таков: в пылу проводимых мероприятий по реформированию МВД России все ранее имевшие место проблемы, а затем и вновь возникшие, будут списаны на переходный период. Но когда вернемся в очередной раз к вопросу научного обеспечения деятельности системы МВД России, безвозвратно будут упущены и время, и возможности, и потенциал. Все это не может не иметь самых серьезных последствий для дальнейшего развития системы научного обеспечения и сохранения научного потенциала, способной решать проблемы правоохранительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на научной основе. Таким образом, изложенное позволяет сделать следующие обобщающие выводы относительно проблем и перспектив научного обеспечения правоохранительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Во-первых, простых путей нет, да и быть не может. Но идти, и это очевидно, науке в системе МВД России следует сегодня чуть впереди преступных элементов, которые так умело, изощренно используют результаты научных достижений в преступных целях. Для этого необходимо последовательное решение существующих сегодня проблем, связанных с созданием эффективной системы научного обеспечения, определением координирующего звена в процессах организации научной деятельности, сохранением научного потенциала и созданием условий правового, организационного и материального стимулирования. Во-вторых, проводимые коллегии МВД России, несомненно, сыграли определенную роль в выявлении имеющихся проблем в целом и выработке отдельных решений по их преодолению. К тому же отдельные решения все-таки выполнялись, но при этом заметим, что только отдельные. Поскольку полумеры никогда к успеху не приводят, а может, даже усугубляют положение тем, что раскачивают ситуацию и останавливают ее. Поэтому следует сделать выбор и остановиться на одном из двух вариантов: кардинально изменить ситуацию в сторону положительного воздействия на усиление роли науки в борьбе с преступностью либо, как вариант, отказаться собственно от ведомственной науки. Вместе с тем в любом случае нужны решительные действия. Настоящая статья, не претендуя на бесспорность высказанных суждений, имеет целью привлечь внимание к существующей проблеме научного обеспечения правоохранительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, которые должны, по мнению автора, быть учтены при проведении реорганизации в МВД России.
