(«Муниципальная служба: правовые вопросы», 2009, N 1)
О КРИТЕРИЯХ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И КАЗАЧЬИХ ОБЩЕСТВ
А. Ю. СОКЛАКОВ, Ж. А. ШИШОВА
Соклаков А. Ю., кандидат исторических наук.
Шишова Ж. А., кандидат юридических наук.
Современное казачество все активнее заявляет о себе в разных регионах Российской Федерации. В частности, результаты проведенного в июне 2008 г. Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ исследования показали, что казаки — наиболее активная часть населения России, желающая нести государственную и муниципальную службу. При этом они отдают предпочтение охране общественного порядка (42,9%), военно-патриотическому воспитанию призывников и вневойсковой подготовке членов казачьих обществ (41,9%), охране государственной границы (37,1%), а также поставке сельхозпродукции для федеральных и региональных нужд (15,2%). В решении вопросов местного значения активность казаков проявляется в стремлении возродить казачье самоуправление. Более трети опрошенных (35,6%) считают необходимым совершенствовать нормативно-правовую базу по привлечению казаков к государственной и муниципальной службе.
Изучение авторами научных исследований и аналитических материалов, разработанных в некоторых субъектах России, показало, что на местах прослеживается положительная тенденция развития правовой базы по вопросам организации деятельности казачьих обществ. Эта тенденция прослеживается преимущественно в регионах с компактным проживанием казаков. В этих субъектах Российской Федерации успешно реализуются меры по обеспечению правовой и организационной основы государственной и муниципальной службы казачества. В перечень данных мер входят:
1. Разработка и реализация региональной и муниципальной правовой базы, содержащей: программные мероприятия по становлению и развитию государственной службы казачества; практические аспекты привлечения казаков на службу; принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с казачьими обществами; основы деятельности муниципальных казачьих дружин и отрядов содействия милиции; меры социальной защиты членов казачьих обществ, несущих государственную и муниципальную службу и др.
2. Формирование структур, наделенных полномочиями по организации службы казачества (комитеты, отделы, координационные советы и др.).
3. Разработка порядка финансирования государственной и муниципальной службы казачества, а также механизма мониторинга за деятельностью казачьих обществ по несению государственной и муниципальной службы.
Изучение нормативных правовых актов показало, что государство еще в полной мере не определилось с перспективными видами и формами службы казаков (см. табл. 1).
Таблица 1
Виды и формы службы современного казачества
N п/п Основные положения Положение о Федеральный закон
Концепции привлечении членов «О государственной
государственной казачьих обществ к службе российского
политики по отношению государственной и казачества» N 154-ФЗ
к казачеству иной службе от 05.12.2005
(одобрены (Указ Президента
Постановлением Российской Федерации
Правительства N 563 от 16.04.1996)
Российской Федерации
N 355 от 22.04.1994)
1 Военная служба
1.1 Служба в ВС РФ Военная служба в Военная служба в ВС РФ,
порядке, других войсках,
установленном воинских (специальных)
федеральным формированиях и органах
законодательством в соответствии с
федеральным
законодательством (как
правило, в частях,
которым присвоены
традиционные казачьи
наименования)
1.2 Содействие
государственным органам
в организации и ведении
воинского учета членов
казачьих обществ,
организации
военно-патриотического
воспитания призывников,
их подготовки к военной
службе и вневойсковой
подготовки членов
казачьих обществ во
время их пребывания в
запасе
2 Пограничная служба
2.1 Служба по охране Охрана Военная служба в
Государственной Государственной пограничных органах.
границы границы Российской Участие в охране
Федерации в составе Государственной
общественных границы РФ
формирований
3 Таможенная служба
3.1 Таможенная служба Участие в
таможенной охране в
составе таможенных
органов Российской
Федерации
4 Правоохранительная служба
4.1 Служба в оперативных Военная служба во
частях внутренних внутренних войсках МВД,
войск МВД правоохранительная
служба осуществляется
в соответствии с
действующим
законодательством
4.2 Служба по охране Охрана Участие в охране
общественного общественного общественного порядка
порядка порядка
4.3 Охрана объектов,
находящихся в
государственной и
муниципальной
собственности
4.4 Охрана объектов
обеспечения
жизнедеятельности
населения
4.5 Охранная служба по Сопровождение
сопровождению грузов грузов
и объектов
государственного и
важного
народнохозяйственного
значения
5 Спасательная служба, гражданская и территориальная оборона
5.1 Участие в Участие в мероприятиях
мероприятиях, по предупреждению и
связанных с ликвидации чрезвычайных
ликвидацией ситуаций и ликвидации
последствий последствий стихийных
стихийных бедствий, бедствий, по
и оказание помощи гражданской и
пострадавшим территориальной обороне
6 Природоохранная и противопожарная служба
6.1 Егерская и иная Участие в егерской, Участие в
природоохранная природоохранной и природоохранных
служба экологической мероприятиях
службе, а также
контроль за
использованием и
охраной земель
6.2 Охрана лесов от Участие в обеспечении
пожаров и защита их экологической и
от вредителей и пожарной безопасности
болезней
7 Экономические (хозяйственные) службы
7.1 Производство и
поставка
сельскохозяйственной
продукции, сырья
и продовольствия
для нужд ВС РФ и
других войск
7.2 Производство,
закупка и поставка
сельскохозяйственной
продукции, сырья
и продовольствия
для федеральных и
региональных нужд
8 Иная служба
8.1 Иные традиционные Иная деятельность на
для казачества виды основе договоров
государственной (соглашений) казачьих
службы обществ с органами
военного управления,
федеральными органами
исполнительной власти
и (или) их
территориальными
органами, органами
исполнительной власти
субъектов Российской
Федерации и органами
местного самоуправления
муниципальных
образований в
соответствии с
законодательством
Российской Федерации
8.2 Участие в борьбе с
терроризмом
8.3 Привлечение к несению
муниципальной службы в
соответствии с
федеральным
законодательством
Всего 8 12 11
Проведенные исследования показали, что активность казачьих обществ проявляется в охране общественного порядка и в осуществлении в различных формах военно-патриотического воспитания молодежи. Другие же направления деятельности казачьих обществ по несению государственной и муниципальной службы в ряде регионов нуждаются в дальнейшем развитии.
Казачьи общества осуществляют также и иные виды деятельности, среди которых следует выделить мероприятия по профилактике и борьбе с наркоманией, работу по благоустройству и озеленению территории, использованию и защите особо охраняемых природных территорий, созданию условий для массового отдыха жителей и организации обустройства мест массового отдыха населения. Имеются и случаи создания добровольных казачьих дружин по охране общественного порядка, действующих на безвозмездной основе, а также волонтерских казачьих движений по уборке мусора и другие формирования. В некоторых субъектах Российской Федерации (Ростовская и Волгоградская области) уже накоплен позитивный опыт совместной деятельности муниципальных казачьих дружин с органами правопорядка.
В рамках осуществления совместной деятельности органов местного самоуправления с казачьими обществами особую актуальность и значимость приобретает разработка и внедрение методики измерения результатов совместной деятельности органов местного самоуправления и казачьих обществ, что, на наш взгляд, может способствовать совершенствованию оценки текущей ситуации в муниципальном образовании, распределению полномочий и ответственности между ними, выработке более эффективных управленческих решений и достижению результатов по реализации вопросов местного значения.
Оценка результативности совместной деятельности между органами местного самоуправления и казачьими обществами может предполагать:
— формирование исходных показателей (результативности, ресурсоемкости, сроков) взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ;
— мониторинг фактических показателей взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ с целью оценки их отклонений от плановых значений;
— представление исходной информации и результатов мониторинга о ходе результативности взаимодействия и эффективности реализации местного самоуправления, а также оценки и прогнозирования рисков успешной реализации местного самоуправления и моделирования возможных путей их минимизации.
Система индикаторов взаимодействия между органами местного самоуправления и казачьими обществами представляет собой совокупность индикаторов, включающих основные показатели, раскрывающие существенные параметры их взаимодействия, совместной деятельности, т. е. те условия, факторы, а также результаты, которые отражают наиболее общую картину реализации взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ, их совместной деятельности, осуществляемой в целях достижения конечных результатов местного самоуправления.
Использование предлагаемых базовых индикаторов результативности взаимодействия не может отменить возможность использования более широкой системы показателей, применяемых в отечественной практике.
По основным направлениям индикаторы результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ делятся на экономические и социальные.
Для выявления показателей взаимодействия между органами местного самоуправления и казачьими обществами необходимо выделить виды их совместной деятельности, к которым авторы отнесли следующие:
3) охрану объектов муниципальной собственности, сопровождение грузов;
4) патриотическое воспитание детей и молодежи;
5) ликвидацию последствий стихийных бедствий и оказание помощи пострадавшим;
6) профилактику и борьбу с наркоманией;
7) создание условий для массового отдыха жителей и организацию обустройства мест массового отдыха населения, включая организацию совместных культурных, спортивных и иных мероприятий в рамках проводимых государственных и религиозных праздников, исторических событий и других мероприятий.
Соответственно, для обеспечения участия населения в самостоятельном решении местных вопросов необходимыми условиями и одновременно критериями результативности взаимодействия могут являться:
1) повышение доверия граждан к деятельности органов местного самоуправления;
2) создание необходимых условий для привлечения казачьих обществ к несению муниципальной службы, включая меры социальной защиты казаков и др.;
3) разработка механизмов для передачи части полномочий органов местного самоуправления казачьим обществам.
Показателями результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ могут являться:
— доля членов казачьих обществ, занятых на должностях муниципальной службы;
— доля членов казачьих обществ, занимающих выборные должности органов местного самоуправления;
— количество заключенных договоров (соглашений) между органами местного самоуправления и казачьими обществами;
— доля членов казачьих обществ, несущих службу в муниципальных дружинах;
— удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления муниципального образования, ее комитетов при несении муниципальной службы членами казачьих обществ, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных).
Показателями результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ по обеспечению потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах могут являться:
— доля муниципальных общеобразовательных учреждений со статусом «казачий», осуществляющих функцию по военно-патриотическому воспитанию среди муниципальных общеобразовательных учреждений (%);
— доля общеобразовательных учреждений, имеющих классы и группы, внедряющие в учебный процесс программы дополнительного образования по казачьей тематике (%);
— количество кадетов (воспитанников), участвующих в краевых, всероссийских, региональных сборах, конкурсах, смотрах и т. п. (человек);
— доля казачьих центров, клубов, секций военно-патриотической и спортивной работы в общем объеме (%);
— доля краевых военно-патриотических и спортивных лагерей (%);
— доля граждан, занимающихся в казачьих центрах, клубах, секциях военно-патриотической и спортивно-массовой работы (человек, %);
— доля краевых казачьих военно-патриотических и спортивных мероприятий (%);
— снижение численности безнадзорных детей и подростков (%);
— доля молодежи, окончившей казачьи кадетские корпуса, классы и связавшей свою профессиональную деятельность с государственной или иной службой (%);
— удовлетворенность населения качеством образования детей и молодежи, проходящих военно-патриотическую подготовку в казачьих кадетских корпусах, классах, спортивных секциях, клубах и других организациях (% от числа опрошенных);
— удовлетворенность населения проводимыми совместно органами местного самоуправления с казачьими обществами культурно-массовыми, спортивными и иными мероприятиями (% от числа опрошенных);
— рост числа населения, участвующего в проводимых совместных мероприятиях (%).
Показателями результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ в рамках обеспечения социально-экономического развития территории муниципального образования могут служить:
— количество предприятий и организаций казачьих обществ, осуществляющих хозяйственную деятельность;
— количество крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей в казачьих обществах;
— количество потребительских кооперативов, функционирующих в составе казачьих обществ;
— доля производства продукции хозяйствующими субъектами казачьих обществ в производстве валовой продукции муниципального образования, региона (%);
— площадь земель целевого казачьего фонда;
— доля обрабатываемой земли казачьими обществами (%);
— количество хозяйствующих казачьих обществ, ежегодно получающих государственную поддержку;
— участие казачьих предприятий, организаций и хозяйств в финансовой и материальной поддержке социальных, войсковых и иных мероприятий, проводимых казачьими обществами, в стоимостной оценке.
Следующим критерием эффективности реализации местного самоуправления может стать уровень охраны общественного порядка, отражающий состояние общественного порядка. Показателями результативности взаимодействия в данном случае будут являться:
— доля созданных казачьих дружин (%);
— удовлетворенность населения деятельностью муниципальных казачьих дружин (процент от числа опрошенных);
— снижение количества правонарушений среди населения (%);
— снижение доли тяжких и особо тяжких преступлений (%);
— сокращение криминальных структур (%).
Одним из критериев эффективности реализации местного самоуправления следует также считать качество управления муниципальной собственностью, степень ее защиты и охраны, который разработан с целью обеспечения сохранности муниципального имущества. Показателями результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ в данном случае могут служить:
— количество созданных членами казачьих обществ охранных предприятий;
— снижение доли правонарушений с муниципальным имуществом, имуществом физических и юридических лиц и сопровождаемым грузом;
— удовлетворенность населения деятельностью муниципальных казачьих дружин по охране объектов муниципальной собственности и сопровождению грузов (процент от числа опрошенных);
— удовлетворенность населения деятельностью муниципальных казачьих дружин по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (процент от числа опрошенных).
Как показывает анализ региональных программ государственной поддержки казачьих обществ, в субъектах РФ в рамках реализации программ активизировался процесс по внедрению способов оценки деятельности казачьих обществ путем проведения мониторинга эффективности выполнения обязательств по несению государственной и муниципальной службы членами казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, а также мониторинга эффективности работы казачьих обществ по патриотическому воспитанию и образованию молодежи, развитию традиционной культуры казачества.
Одним из основных факторов эффективности реализации местного самоуправления принято считать развитие институтов гражданского общества, что возможно при обеспечении прозрачности деятельности органов местного самоуправления, казачьих обществ, предотвращении конфликта интересов, развитии независимых попечительских советов. Этому может способствовать развитие механизмов независимой общественной экспертизы и государственно-общественных консультаций на ранних стадиях подготовки и принятия решений, в том числе путем:
— проведения консультаций органов местного самоуправления с казачьими обществами на ранней стадии подготовки и принятия решений;
— проведения публичных слушаний по бюджетным и другим общественно значимым вопросам;
— создания и поддержки общественных советов при органах местного самоуправления, имея в виду обеспечение транспарентного механизма формирования таких советов, включающего переговоры с казачьими обществами;
— развитие механизмов общественного мониторинга, включая:
— содействие проведению общественного мониторинга реализации и результатов федеральных, краевых и муниципальных целевых программ поддержки российского казачества и других нормативных правовых актов.
Следует также обратить внимание на то, что, вовлекая казачество в решение вопросов местного значения, органы местного самоуправления должны оценивать как имеющиеся положительные стороны, так и возможные негативные аспекты данных правовых отношений. При этом органы местного самоуправления, осуществляя мероприятия по возрождению российского казачества и привлечению казаков к несению государственной и муниципальной службы, должны:
— учитывать интересы других слоев населения муниципальных образований;
— содействовать добровольному объединению реестровых казачьих обществ и общественных объединений, что будет способствовать повышению их социально-экономического потенциала;
— создать условия для несения муниципальной службы российского казачества, что включает в себя разработку порядка несения муниципальной службы, дополнительных мер социальной защиты членов казачьих обществ, несущих муниципальную службу российского казачества;
— внедрять в практику элементы мониторинга эффективности деятельности казачьих обществ по несению муниципальной службы российского казачества, по осуществлению военно-патриотического воспитания молодежи и другим направлениям их деятельности.
