УСТАНОВЛЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ СЕРВИТУТОВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Ю. А. УМЕРЕНКО
Умеренко Ю. А., кандидат юридических наук, заместитель начальника отдела по реализации федеральных целевых программ, национальных и приоритетных проектов Управления земельного фонда Федерального агентства по управлению государственным имуществом.
Рассматриваются некоторые проблемы правового регулирования установления публичных сервитутов, выявляются и анализируются пробелы в регламентировании установления публичных сервитутов, предлагаются способы решения возникающих проблем, обеспечивающие оптимальный баланс частных и публичных интересов.
Ключевые слова: земельный участок, публичный сервитут, правовое регулирование, сфера действия сервитута, плата за сервитут.
The establishment of public easements on land plots: problems of legal regulation J. Umerenko
Some problems of legal regulation of establishing public easements, identifies and analyzes the gaps in the regulation of the establishment of public easements, a method for solving problems, for optimum balance of private and public interests.
Key words: ground area, public easement, legal regulation, the scope of easements, fee for the easement.
Сервитут представляет собой право ограниченного пользования чужим имуществом и является вещным правом, что следует из ст. 216 ГК РФ. Сервитут — институт классического права. Как и любое вещное право, он следует за вещью, а не за лицом, т. е. переходит к приобретателю соответствующего имущества вместе с самой вещью. Сервитут не может обязывать к положительным действиям. Лицо, обязанное по сервитуту, претерпевает действия управомоченного лица. В этом объеме соответственно ограничивается право собственности обязанного по сервитуту лица. Классическое право указывало на то, что критерием сервитута является его полезность участку (имению), а не самому собственнику этого участка. Сервитут считался бестелесной вещью и потому не мог устанавливаться путем передачи (традиции) <1>. ——————————— <1> См. более подробно: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. С. П. Гришаева, А. М. Эрделевского // СПС «КонсультантПлюс». 2006.
Сервитут как ограниченное вещное право имеет огромное значение для обеспечения как частных, так и публичных интересов в сфере земельных отношений. Правовая конструкция публичных сервитутов по своей сути больше соответствует ограничению права собственности. Количество устанавливаемых публичных сервитутов в Российской Федерации незначительно, что обусловлено в первую очередь наличием ряда проблем и пробелов в правовом регулировании их установления, которые нуждаются в самостоятельном анализе и осмыслении с целью повышения эффективности данного института, что и будет являться предметом рассмотрения в настоящей статье. В соответствии с п. 2 ст. 23 ЗК РФ «публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний». Таким образом, все публично-правовые образования вправе устанавливать публичные сервитуты для обеспечения публичных интересов. Д. Н. Горшунов определил публичный интерес как признанные государством общественные интересы, выраженные в нормах права и обеспеченные принудительной силой государства <1>. ——————————— <1> См.: Горшунов Д. Н. Интерес в частном праве: вопросы теории. Казань, 2005. С. 82 — 83.
Однако вряд ли можно согласиться с тем, что применительно к установлению публичных сервитутов соответствующие интересы обеспечиваются принудительной силой государства, в связи с чем становится очевидным, что данное определение не является универсальным. В. Н. Козлова сделала объективный вывод, что в науке существуют понятия, базирующиеся на категории публичного интереса, но все они имеют отраслевой или подотраслевой, а не общеправовой характер <1>. Вместе с тем категории «публичный интерес» присуще наличие ряда универсальных характеристик, определяющих его сущность, однако, вне всякого сомнения, они при соблюдении ряда условий трансформируются с учетом характера и правовой природы отношений, в которых возникает публичный интерес. ——————————— <1> См.: Козлова В. Н. Понятие публичных и частных интересов и их соотношение // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7. С. 35 — 38.
Е. В. Пассек справедливо отметил, что в основе понятия интереса лежит элемент чисто субъективный — значение, придаваемое лицом обладанию чем бы то ни было, и, следовательно, он зависит в каждом конкретном случае исключительно от индивидуальных вкусов и наклонностей данного лица, так как обладание любым благом (как материальным, так и отвлеченным), ценится каждым постольку, поскольку это последнее удовлетворяет субъективным потребностям обладателя. Поэтому естественным мерилом ценности (и, наверное, величины интереса) должно было бы служить субъективное чувство управомоченного <1>. ——————————— <1> См.: Пассек Е. В. Неимущественный интерес и непреодолимая сила в гражданском праве. М., 2003. С. 51.
Совокупность однородных частных интересов ведет к тому, что они трансформируются в публичный интерес, который обличается в соответствующую правовую форму в силу чистоты возникновения этого интереса и широкого субъектного состава, в связи с чем объективно появляется необходимость в правовом закреплении и регулировании возникающего публичного интереса. Из вышеприведенной нормы не представляется возможным сделать однозначный вывод о том, вправе ли какое-либо из вышеупомянутых публично-правовых образований устанавливать публичные сервитуты в отношении земельных участков, находящихся в собственности иных публично-правовых образований? Отсутствие каких-либо ограничений при установлении публичного сервитута применительно к различным формам собственности детерминирует заключение, что публичным сервитутом может быть обременен любой земельный участок независимо от формы собственности. Земельное право по своей природе относится к публичному праву, где действует принцип «Разрешено все, что прямо предусмотрено законом». Однако в вышеуказанной норме установление публичного сервитута в отношении земельного участка, числящегося в собственности иного публично-правового образования, прямо не предусмотрено, в связи с чем можно сделать вывод о невозможности установления сервитута в данной ситуации публично-правовыми образованиями в отношении земельных участков, находящихся в собственности иных публично-правовых образований. Подобное положение дел приводит к различной правоприменительной практике, что способно повлечь за собой нарушение прав и законных интересов правообладателей соответствующих земельных участков. Обеспечение интересов государства, местного самоуправления или местного населения должно являться первостепенной задачей деятельности любого органа государственной власти, в связи с чем представляется целесообразным дополнить ст. 23 ЗК РФ нормой о возможности установления публичного сервитута для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения независимо от того, в собственности какого публично-правового образования находится тот или иной земельный участок, однако при этом следует учитывать исключение некоторых земельных участков из оборота либо наличие ограничения оборотоспособности земельных участков с учетом требований ст. 27 ЗК РФ, так как изъятие земельных участков из оборота и ограничение их оборотоспособности также обусловлено публичными интересами, в числе которых преобладает обеспечение безопасности с целью гарантирования реализации государственных функций. В пользу правомерности данной позиции говорит анализ судебной практики. Так, в соответствии с п. 29 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» «при принятии искового заявления от лиц, права и законные интересы которых затронуты установлением публичного сервитута, необходимо учитывать следующее. Согласно пункту 2 статьи 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Дела об оспаривании нормативных правовых актов в силу части второй статьи 191 АПК РФ рассматриваются в арбитражных судах, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом прямо отнесено к компетенции арбитражных судов. Исходя из взаимосвязанных положений, содержащихся в статье 52 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункте 2 статьи 23 ЗК РФ, рассмотрение заявлений о признании недействующими нормативных правовых актов об установлении публичного сервитута, принятых органами местного самоуправления, относится к компетенции арбитражных судов. Споры между органом, установившим публичный сервитут, и собственником земельного участка, землевладельцем, землепользователем, связанные с необоснованным отказом в изъятии, в том числе путем выкупа земельного участка, несогласием с выкупной ценой или размером убытков, причиненных установлением такого сервитута, подлежат рассмотрению в арбитражных судах независимо от того, каким органом они были установлены» <1>. ——————————— <1> Вестн. ВАС РФ. 2005. N 5.
Таким образом, можно сделать вывод, что не имеет значения, каким органом было принято решение об установлении публичного сервитута, ключевым является сам факт установления публичного сервитута. Однако во всех случаях необходимо учитывать, что согласно п. 5 ст. 23 ЗК РФ «осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен». Согласно п. 3 ст. 23 ЗК РФ «могут устанавливаться публичные сервитуты для: 1) прохода или проезда через земельный участок; 2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; 3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; 4) проведения дренажных работ на земельном участке; 5) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя; 6) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок; 7) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям; 8) использования земельного участка в целях охоты и рыболовства; 9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ; 10) свободного доступа к прибрежной полосе». Формулировку «могут устанавливаться» в данном контексте справедливо рассматривать двояко: с одной стороны, данные случаи — частные и наиболее общие, при этом перечень оснований для установления публичных сервитутов является открытым, а с другой стороны, с учетом того что земельное право, как отмечалось выше, относится к публичному праву, эту формулировку можно воспринимать как ограничитель, определяющий исчерпывающий перечень оснований для установления публичных сервитутов. Системно-логический анализ пунктов 2 и 3 ст. 23 ЗК РФ позволяет сделать вывод, что перечень оснований для установления публичных сервитутов является открытым. В качестве примера публичного сервитута, устанавливаемого законом, наиболее часто приводят ч. 1 ст. 11 Лесного кодекса РФ 2006 года, в соответствии с которой граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов, что в полной мере соответствует смыслу ст. 23 ЗК РФ. В этой связи представляется необходимым дополнить п. 3 ст. 23 ЗК РФ нормой, согласно которой публичный сервитут может устанавливаться в иных случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом ключевым моментом при решении вопроса об установлении публичного сервитута во всех случаях должен являться факт наличия интересов государства, местного самоуправления или местного населения, т. е. публичного интереса. В пользу правомерности данной позиции говорит анализ судебной практики. Так, согласно Определению ВАС РФ от 01.11.2011 N ВАС-13930/11 по делу N А10-2223/2010 было отказано в передаче дела N А10-2223/2010 Арбитражного суда Республики Бурятия в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора решения от 22 сентября 2010 г., Постановления Четвертого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2010 г. и Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 21 июня 2011 г. Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 22 сентября 2010 г., оставленным без изменения Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2010 г. и Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 21 июня 2011 г., в удовлетворении заявленного требования отказано. В заявлении о пересмотре в порядке надзора указанных судебных актов заявитель просил их отменить, поскольку посчитал, что суды нарушили единообразие в толковании и применении норм материального и процессуального права. В соответствии с п. 1 ст. 274 ГК РФ собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Суд отметил: ст. 23 ЗК РФ определено, что частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством; публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Судом было установлено, что проезд к земельным участкам и помещениям, принадлежащим на праве собственности заявителям и используемым ими в предпринимательских целях, осуществляется по земельному участку с кадастровым номером 03:24:023402:34, который принадлежит на праве общей долевой собственности В. В. Хомякову, ООО «Байкалвент» и ООО «Автомир». Препятствий в проезде в настоящее время заявителям не чинится. Исследовав представленные доказательства, суд признал недоказанным, что установление публичного сервитута необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. Поскольку принадлежащие заявителям помещения используются ими в предпринимательских целях, в том числе с целью провоза товаров, в данном случае могут быть нарушены лишь интересы заявителей в сфере предпринимательской деятельности, но не интересы местного населения. Публичный сервитут в пользу частных лиц не устанавливается. Суд также определил отсутствие нарушения порядка и процедуры проведения публичных слушаний, которые могли повлечь недействительность их результатов. Учитывая изложенное, суд пришел к выводу, что оспариваемые заявителями решение и распоряжение соответствуют закону и не нарушают их прав и законных интересов, в связи с чем было отказано в передаче вышеуказанного дела в Президиум ВАС РФ. Данное судебное решение является наглядным примером того, что при установлении публичного сервитута необходимо выявить факт наличия публичного интереса. Однако представляется сомнительным вывод суда об отсутствии нарушений порядка и процедуры проведения публичных слушаний, так как ЗК РФ не регулирует вопросы, касающиеся порядка проведения общественных слушаний при установлении публичных сервитутов. Согласно п. 6 ст. 23 ЗК РФ «собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами». В этой связи встает вопрос: с кого взимать плату за установление публичного сервитута, если он установлен по основаниям, не предусмотренным п. 3 ст. 23 ЗК РФ, но для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения? В данном случае возможность реализации права требовать соразмерную плату в результате установления публичного сервитута представляется весьма сомнительной. Полагаем, плата в подобных случаях могла бы взиматься с органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего решение об установлении соответствующего публичного сервитута. Взимание платы с органа, принявшего решение об установлении публичного сервитута, одновременно служило бы гарантией минимизации возможности злоупотребления правом со стороны органов соответствующих публично-правовых образований. Злоупотребление правом при установлении публичных сервитутов, например, возможно для доступа к прибрежной полосе, что иногда случается на практике в курортных и иных городах с целью вымогательства денежных средств у правообладателей земельных участков недобросовестными и коррумпированными государственными и муниципальными служащими. Гарантией прав собственников, землепользователей, землевладельцев в подобных ситуациях является п. 8 ст. 23 ЗК РФ, в соответствии с которым «лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке». Кроме того, гарантией прав данных субъектов также служит п. 7 ст. 23 ЗК РФ, согласно которому «в случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков». Определенную сложность при взимании платы за установление публичного сервитута создает отсутствие в ст. 23 ЗК РФ прямого указания на необходимость заключения какого-либо соглашения с правообладателем земельного участка при установлении публичного сервитута, что является неотъемлемой характеристикой частного сервитута. Таким образом, право требовать соразмерную плату за установление публичного сервитута возникает не из договорных отношений, а из акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение об установлении публичного сервитута. В случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату. В этой связи ключевым является установление факта невозможности использования земельного участка либо наличия существенных затруднений в пользовании земельным участком. Доказывание наличия данных обстоятельств как юридических фактов и оснований для изъятия земельного участка либо требования об уплате соразмерной платы за публичный сервитут лежит на правообладателе соответствующего земельного участка как заинтересованном лице. Выплата соразмерной платы органом государственной власти или органом местного самоуправления на основании распорядительного акта об установлении публичного сервитута в отсутствие договорных отношений приведет к нецелевому расходованию бюджетных средств и наступлению негативных уголовно-правовых последствий для соответствующих государственных или муниципальных служащих. С целью исключения возможности злоупотребления правом со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления целесообразно также дополнить ст. 23 ЗК РФ нормой, согласно которой установление публичного сервитута возможно исключительно при условии отсутствия других вариантов обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. При этом обязанность доказывания отсутствия других вариантов обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения должна лежать на соответствующих государственных или муниципальных органах власти. Согласно п. 4 ст. 23 ЗК РФ сервитут может быть срочным или постоянным. При этом п. 4.1 ст. 23 ЗК РФ закрепил: «Срок установления публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, не может превышать срок резервирования таких земель». Наличие данной ограничительной нормы обусловлено тем фактом, что резервирование земельных участков осуществляется для целей строительства каких-либо объектов, при этом после их строительства и ввода в эксплуатацию в установленном законодательством Российской Федерации порядке публичный сервитут должен прекращать свое существование либо сфера его действия должна подвергнуться изменению (например, изменение площади, границ прохождения), и это должно найти свое отражение в соответствующем нормативном правовом акте. Пункт 5 ст. 23 ЗК РФ, как упоминалось выше, закрепил: осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен. В связи с чем можно сделать вывод: обременение земельного участка публичным сервитутом не означает, что он может полностью использоваться в целях, для которых сервитут устанавливался. Например, если земельный участок нужен для прохода или проезда, то в этих целях необходимо использовать строго определенную часть земельного участка с целью недопущения нарушения прав и законных интересов правообладателя земельного участка. Вместе с тем данной нормой не определяется, по каким критериям устанавливается степень обременительности того или иного сервитута, иными словами, сфера действия сервитута может быть различной с учетом конфигурации земельного участка и самих целей установления публичного сервитута. При этом представляется: установление публичного сервитута должно быть предварительно согласовано с правообладателем земельного участка, в связи с чем ст. 23 ЗК РФ целесообразно дополнить соответствующей нормой, одновременно указав, что при предварительном несогласии правообладателя земельного участка со сферой установления публичного сервитута возникающие споры разрешаются в судебном порядке, при этом суд принимает окончательное решение об определении сферы действия публичного сервитута. Наличие подобной нормы позволило бы исключить возможность нарушения прав и законных интересов правообладателей земельных участков, на которые планируется установить публичные сервитуты. При получении предварительного согласия от правообладателя земельного участка необходимо осуществить постановку на государственный кадастровый учет соответствующей учетной части земельного участка, которую планируется обременить публичным сервитутом, для конкретизации сферы действия публичного сервитута и ее идентификации в нормативном правовом акте о его установлении — это также служило бы дополнительной гарантией прав и законных интересов правообладателей земельных участков. Как отмечалось выше, в п. 2 ст. 23 ЗК РФ отражено, что установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Однако ЗК РФ не отражает роль и значение результатов общественных слушаний, а также порядок их проведения, что создает возможность для субъективного усмотрения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Результаты общественных слушаний могут быть как отрицательными, так и положительными, при этом их значение не является обязательным для органов государственной власти и органов местного самоуправления, что представляется весьма серьезным недостатком вышеуказанной нормы, который может быть устранен путем внесения в ЗК РФ новеллы о том, что необходимым условием установления публичного сервитута являются положительные результаты общественных слушаний. При этом следовало бы закрепить возможность органов государственной власти или органов местного самоуправления самостоятельно определять порядок проведения общественных слушаний, закрепив общие и наиболее значимые принципы их организации и проведения. Согласно п. 9 ст. 23 ЗК РФ «сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В соответствии с п. 1 ст. 27 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон N 122-ФЗ) государственная регистрация сервитутов проводится в Едином государственном реестре прав на основании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте. Сервитут вступает в силу после его регистрации в Едином государственном реестре прав. Вместе с тем, как отмечалось выше, установление сервитута по смыслу ст. 23 ЗК РФ не предполагает необходимость заключения соглашения о его установлении. Кроме того, непонятно, кто будет лицом, в пользу которого установлен сервитут, если его установление связано с обеспечением интересов государства, местного самоуправления или местного населения? В связи с чем, исходя из буквального толкования п. 1 ст. 27 ЗК РФ, следует вывод о невозможности государственной регистрации публичного сервитута и соответственно его вступления в законную силу. Вместе с тем согласно п. 12 Методических рекомендаций о порядке государственной регистрации сервитутов на земельные участки (утв. Приказом Минюста России от 26.07.2004 N 132) «на государственную регистрацию публичного сервитута рекомендуется истребовать в том числе следующие документы: — заявление о государственной регистрации сервитута, представляемое органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившим сервитут (пункт 2 статьи 13, пункт 1 статьи 16 Закона (Закона N 122-ФЗ. — Ю. У.)); — документ, подтверждающий уплату государственной пошлины (пункт 1 статьи 11, пункт 1 статьи 13, пункт 4 статьи 16 Закона); — документ, подтверждающий полномочия представителя органа государственной власти или органа местного самоуправления действовать от имени данного органа, установившего сервитут (статья 16 Закона); — закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации, нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, нормативный правовой акт органа местного самоуправления, в соответствии с которыми установлен публичный сервитут (пункт 2 статьи 23 Земельного кодекса, пункт 1 статьи 17 Закона); — кадастровый план земельного участка, на котором отмечена сфера действия сервитута, если сервитут относится к части земельного участка (пункт 1 статьи 17, пункт 4 статьи 18, пункт 2 статьи 27 Закона)». Таким образом, предполагается, что государственную регистрацию публичных сервитутов осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления, принявшие решение об установлении публичного сервитута. В этой связи в ст. 23 ЗК РФ и в Закон N 122-ФЗ также следует внести изменения в части уточнения оснований и порядка государственной регистрации публичных сервитутов с целью обеспечения единства правоприменительной практики и недопущения нарушения прав и законных интересов как правообладателей земельных участков, так и лиц, в интересах которых установлен публичный сервитут. Подводя итог изложенному, можно сделать вывод, что правовая конструкция публичных сервитутов по своей правовой природе есть не что иное, как ограничение права собственности. Вместе с тем существенным отличием данного ограничения права собственности является возможность требовать соразмерную плату за сервитут, однако реализация данного права в настоящий момент представляется весьма трудной и предполагающей множество вопросов, ответы на которые не содержатся в ЗК РФ и иных нормативных правовых актах. Суть ограничения права в данном случае заключается в том, что полномочие пользования осуществляется и собственником земельного участка, и лицом, в интересах которого установлен сервитут. Отличия публичного и частного сервитута состоят в неодинаковости интересов, которые лежат в основе их установления, — частные и публичные; в объектах, в отношении которых устанавливаются сервитуты: публичный сервитут устанавливается только на земельные участки, а частный сервитут — как на земельные участки, так и на объекты недвижимого имущества; в способах установления: публичный сервитут устанавливается в нормативном правовом акте уполномоченного органа, частный сервитут — путем соглашения, т. е. предполагает волеизъявление сторон, соответственно, публичный и частный сервитут имеют различные основания прекращения. Полагаем, что предложенные нами изменения в ст. 23 ЗК РФ повысят эффективность и значимость данного института, а также позволят снизить вероятность нарушения прав и законных интересов правообладателей земельных участков, которые планируется обременить публичным сервитутом. Одновременно необходимо отметить, что проблемы правового регулирования установления публичных сервитутов нуждаются и в дальнейшей теоретической разработке, также направленной на повышение эффективности данного института и его адаптации к современным условиям.
