(Степенко В. Е.) («Военно-юридический журнал», 2006, N 12)
ПОГРАНИЧНЫЕ ОРГАНЫ ФСБ РОССИИ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПОГРАНИЧНОЙ СФЕРЕ
В. Е. СТЕПЕНКО
Степенко В. Е., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Координационным федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации является Федеральная служба безопасности (ФСБ России), которая в настоящее время возглавляет единую централизованную систему, включающую в себя пограничные войска и органы. ФСБ России подведомственна Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ. В Указах Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 <1>, от 20 мая 2004 г. N 649 <2>, от 11 августа 2003 г. N 960 <3> определено, что руководство деятельностью Федеральной службы безопасности осуществляет Президент Российской Федерации. ——————————— <1> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. 11 марта. <2> Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023. <3> Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 «Вопросы федеральной службы безопасности Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 870) // СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3254.
Основными задачами ФСБ России являются: 1) руководство пограничными органами и войсками; 2) осуществление охраны Государственной границы РФ и государств — участников СНГ на основе двусторонних соглашений (договоров); 3) организация пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу РФ; 4) ведение разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности органов пограничной службы. Большой объем и сложность задач по созданию современной системы охраны государственных рубежей потребовали определения приоритетов в деятельности пограничных органов ФСБ России. В их числе можно назвать такие, как: а) борьба с разведывательно-подрывной деятельностью иностранных спецслужб и организаций, противоправной деятельностью преступных сообществ, групп и отдельных лиц на Государственной границе; б) создание полномасштабной эшелонированной группировки пограничных войск и системы управления войсками; в) совершенствование форм и способов охраны границы и экономической зоны; г) повышение качества пограничного контроля и обеспечения его соответствия международным нормам и стандартам; д) развитие сотрудничества с пограничными войсками государств Содружества и координация деятельности в охране внешних границ и экономических зон государств СНГ; е) создание с привлечением сил и средств министерств и ведомств Российской Федерации эффективных систем освещения обстановки в территориальных, внутренних водах и исключительной экономической зоне. Выполняя возложенные на нее задачи, Федеральная служба безопасности России участвует в разработке и реализации государственной пограничной политики, пограничных программ РФ, подготовке законодательных актов и других правовых документов по вопросам охраны Государственной границы РФ, а также разрабатывает меры по предупреждению и пресечению незаконного изменения, прохождения Государственной границы РФ, соблюдению пограничного режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ. Являясь составной частью сил обеспечения безопасности, она добывает и обрабатывает информацию об угрозах безопасности РФ в сфере охраны Государственной границы и представляет ее Президенту РФ, Правительству РФ, а также заинтересованным федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с возложением в настоящее время на ФСБ России основных и дополнительных задач в сфере охраны Государственной границы, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ все полномочия пограничной службы условно можно разделить по следующим направлениям: а) полномочия в области охраны и защиты Государственной границы РФ: — выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; — производство по делам о нарушении Государственной границы РФ; — задержание лиц, совершивших преступления и административные правонарушения; — ведение войсковой, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной и иной деятельности; — сотрудничество с органами иностранных государств, выполняющих аналогичные задачи; — заключение договоров, участие в правовом оформлении и договорном закреплении Государственной границы; б) полномочия в области использования государственных и иных сил и средств в целях обеспечения охраны Государственной границы РФ: — использование водного, воздушного пространства РФ, территории (акватории) аэропортов, морских, речных портов, запрос и получение необходимой информации; — получение и использование каналов и средств связи; — использование средств массовой информации для передачи оперативной информации; — внесение в государственные органы, органы местного самоуправления, организации или должностным лицам обязательных для исполнения представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений или административных правонарушений на Государственной границе; в) взаимодействие с гражданами и должностными лицами по охране Государственной границы РФ: — получение объяснений об известных обстоятельствах преступной деятельности или административных правонарушениях на границе; — привлечение граждан России к охране границы на добровольных началах; — применение оружия, специальных средств, боевой, специальной и другой техники, физической силы и служебных собак; — осуществление регистрации лиц, учет статистических и иных данных; г) создание и использование своих каналов связи; д) обеспечение безопасности в иных случаях: — участвует в обеспечении безопасности объектов государственной охраны; — принимает меры по обеспечению собственной безопасности; — участвует в охране дипломатических представительств и консульских учреждений РФ в иностранных государствах; — принимает участие в пределах приграничной территории в выполнении задач, связанных с обеспечением режима чрезвычайного положения, ликвидацией незаконных вооруженных формирований и последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. ФСБ России осуществляет руководство пограничными представителями <4>, которые назначаются на определенные участки Государственной границы Российской Федерации в соответствии с международными договорами РФ. Основное назначение пограничных представителей заключается в осуществлении контроля за соблюдением режима Государственной границы РФ. Они принимают меры для недопущения нарушений порядка содержания Государственной границы, ее пересечения лицами и транспортными средствами, перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных, ведения на Государственной границе РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельности, для обеспечения выполнения международных договоров о Государственной границе РФ и ее режиме. ——————————— <4> Положение о пограничных представителях РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 462 // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1971.
Для разрешения вопросов, связанных с соблюдением режима Государственной границы Российской Федерации и урегулированием пограничных инцидентов, пограничным представителем назначаются помощники, переводчики, эксперты и другие сотрудники в порядке, определяемом ФСБ Российской Федерации. Этим лицам выдаются документы, удостоверяющие их полномочия. Организация работы указанных лиц возлагается на пограничных представителей. Для реализации в полной мере задач по охране Государственной границы Российской Федерации пограничным представителям предоставлена возможность: — пересекать Государственную границу Российской Федерации в порядке, установленном соответствующими международными договорами Российской Федерации; — проводить на территории Российской Федерации или на территориях сопредельных государств встречи с пограничными представителями этих государств по вопросам, входящим в их компетенцию и представляющим взаимный интерес, подписывать по результатам этих встреч протоколы, акты и другие документы; — привлекать в случае необходимости специалистов к расследованию пограничных инцидентов; — осуществлять в пределах своей компетенции переписку с пограничными представителями сопредельных с Российской Федерацией государств; — требовать от должностных лиц и граждан РФ, иностранных лиц и лиц без гражданства соблюдения законодательства Российской Федерации о Государственной границе Российской Федерации и договоров РФ с сопредельными странами о Государственной границе и ее режиме. Об активной деятельности пограничных представителей свидетельствует то, что с 2003 по 2005 гг. пограничными представителями в Дальневосточном федеральном округе (в пределах Амурской области, Хабаровского края и ЕАО) было урегулировано более 2800 различных пограничных инцидентов на участках Государственной границы с КНР. В частности, за рассматриваемый период было урегулировано: — 954 конфликтные ситуации, связанные с нарушением режима Государственной границы РФ; — 763 конфликтные ситуации, связанные с нарушением пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах РФ; — 145 случаев нарушения режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ; — 1 инцидент, связанный с незаконным провозом лиц через Государственную границу РФ. В систему пограничных органов ФСБ России входит также государственный советник по вопросам охраны границы, назначаемый на должность указом Президента РФ в целях оказания Президенту Российской Федерации консультативной и экспертной помощи по вопросам охраны границы, организации взаимодействия с соответствующими органами в реализации практических вопросов защиты интересов России на Государственной границе и в экономической зоне. Полномочия государственного советника сводятся: — к консультированию по вопросам обеспечения охраны границы и экономической зоны; — к разработке предложений по проведению согласованной государственной политики Российской Федерации в сфере охраны границы с государствами Содружества Независимых Государств, иными государствами. При решении вопросов охраны границы и экономической зоны России советник осуществляет взаимодействие с государственными органами Российской Федерации и государств Содружества Независимых Государств, исполняющими функции по управлению в сфере обороны, безопасности, охраны государственных границ и внешних сношений, а также общественными организациями на территории Российской Федерации. Государственный советник вырабатывает предложения по совершенствованию законодательства об охране Государственной границы и морской экономической зоны Российской Федерации, развитию системы охраны Государственной границы и морской экономической зоны, пограничного контроля и пропуска через границу лиц, транспортных средств, а также по обеспечению социально-правовой защищенности военнослужащих пограничных войск, лиц, уволенных с действительной военной службы, членов их семей. Оперативно-территориальными объединениями, непосредственно реализующими в пределах своей компетенции национальную пограничную политику на определенном участке Государственной границы РФ, являются региональные пограничные управления ФСБ России в федеральных округах и пограничные управления ФСБ России в приграничных субъектах. В Дальневосточном регионе выполняют свои обязанности: 1) Региональное пограничное управление ФСБ России по Дальневосточному федеральному округу, которое включает в себя территории трех прежних региональных управлений (Дальневосточного, Тихоокеанского и Северо-Восточного), 2) пограничные управления по Приморскому краю, Амурской области, Хабаровскому краю и Еврейской автономной области. Региональное пограничное управление (пограничное управление в приграничном субъекте) ФСБ России решает задачи по: — недопущению противоправного изменения прохождения Государственной границы; — обеспечению соблюдения юридическими и физическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу; — охране внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации, водных биологических ресурсов Азовского и Каспийского морей и запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, за пределами исключительной экономической зоны РФ. Исходя из того что Российская Федерация имеет достаточно протяженные морские, речные и озерные границы, в структуре пограничных органов были созданы соединения морской охраны. Основное предназначение морской охраны заключается в реализации пограничной политики Российской Федерации в сфере охраны Государственной границы на морских, речных, озерных участках и иных водоемах, континентального шельфа и ее исключительной экономической зоны, а также в противодействии системе угроз и вызовов национальным интересам России в морском пограничном пространстве. Охрана в морском пограничном пространстве подразумевает выполнение комплекса правовых, экономических, военных, оперативных, организационных, технических, экологических, санитарных и иных мер по защите интересов государства от внешних и внутренних угроз. В качестве основных задач морских сил обозначим следующие: — охрана Государственной границы на морских, речных, озерных участках, иных водоемах и организация ее защиты во взаимодействии с соответствующими структурами федеральных и региональных органов исполнительной власти; — охрана биологических ресурсов в морских пограничных пространствах Российской Федерации и осуществление государственного контроля в этой сфере; — борьба с контрабандой, незаконной миграцией, ввозом (вывозом) наркотиков, оружия, всех видов нелицензированных грузов; — участие в совместных с аналогичными зарубежными структурами акциях по борьбе с международной преступностью, терроризмом и пиратством; — оказание помощи и спасения на море в районах несения пограничниками служебно-боевой деятельности; — обеспечение выполнения международных конвенций и российского законодательства по контролю за состоянием водной среды, охране ее от загрязнения; — выполнение правоохранительных функций в морском пограничном пространстве; — недопущение и пресечение нарушений правового режима исключительной экономической зоны, территориального моря и внутренних вод; — обеспечение охраны биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, а также осуществление государственного контроля в этих районах. Данная задача была возложена на пограничные органы Указом Президента РФ от 29 августа 1997 г. «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» <5>; ——————————— <5> СЗ РФ. 1997. N 35. Ст. 4060.
— контроль за состоянием водной среды и защита ее от загрязнения. Рассматривая вопросы полномочий должностных лиц пограничных органов ФСБ России, следует исходить из того, что это государственная организация, составляющая основу системы обеспечения безопасности личности, общества и государства на Государственной границе Российской Федерации. В теории административного права полномочия рассматриваются как составная часть компетенции и статуса органов, должностных лиц, выполняющих управленческие функции, предусмотренные законодательством. В этом значении полномочия должностных лиц пограничных органов представляют собой право (и одновременно обязанность) действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным российским законодательством. Полномочие предполагает его надлежащее использование, соответствующее механизму законности. Вся служба должностных лиц пограничных органов ФСБ России осуществляется на принципах соблюдения законности; гуманизма; уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина; уважения суверенитета, территориальной целостности государства и нерушимости его границ; мирного разрешения пограничных споров; всестороннего взаимовыгодного сотрудничества с органами иностранных государств, выполняющих аналогические задачи; сочетания гласных и негласных форм и методов деятельности; единоначалия и централизации управления. Эти принципы получили развитие в руководящих документах, регламентирующих осуществление пограничной деятельности (Постановления Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 462 «О пограничных представителях Российской Федерации» <6>, от 8 января 1998 г. N 20 «Об утверждении Порядка применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы Российской Федерации» <7>, от 29 ноября 1999 г. N 1310 «Об утверждении Порядка применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы Российской Федерации в подводной среде» <8> и др.). ——————————— <6> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1971. <7> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 273. <8> СЗ РФ. 1999. N 49. Ст. 6001.
Наряду с административной деятельностью, заключающейся преимущественно в предупреждении и пресечении правонарушений в области защиты Государственной границы, следует, исходя из многоаспектности государственного управления в области обеспечения национальной безопасности, особо выделить такие направления работы пограничных органов, как: — защита прав и интересов личности, общества и государства; — осуществление оперативно-розыскной, войсковой, разведывательной, контрразведывательной деятельности; — сотрудничество с органами иностранных государств; — заключение международных договоров и т. д. Следовательно, пограничная деятельность представляет собой целенаправленную деятельность по защите и охране Государственной границы РФ со стороны каждого регионального управления на своем участке, а ФСБ России — Государственной границы Российской Федерации в целом. Основная цель рассматриваемой деятельности заключается в обеспечении безопасности личности, общества и государства в сфере защиты Государственной границы России, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов. Таким образом, охрана Государственной границы РФ пограничными органами и войсками ФСБ России осуществляется с целью недопущения противоправного изменения ее прохождения, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами правового режима функционирования Государственной границы. Перечисленные меры по охране Государственной границы (пограничные меры) являются составной частью системы мер обеспечения безопасности Российской Федерации.
