ПРАВО НА ДОСТУП К ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. Е. ЧАННОВ
Чаннов С. Е., заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина, кандидат юридических наук.
Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 37 закрепляет принцип свободы труда, который означает, что каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Одним из видов профессиональной деятельности является, как известно, деятельность служебная. Существуют различные виды служебной деятельности. Среди них можно выделить государственную службу и муниципальную службу. По мнению Н. М. Конина, государственная служба как организационно-правовой институт государства призвана обеспечить организацию и практическое осуществление задач и функций государства, ибо государственный аппарат проявляет себя лишь в деятельности своих служащих, а без них он остается общей схемой и мертвой конструкцией <1>. К государственной относится служба, решающая государственно-значимые задачи: обороны, безопасности, защиты целостности, неприкосновенности и суверенитета страны, охраны общественного порядка и т. д., т. е. задачи, которые решаются в интересах всего государства и без решения которых его существование немыслимо. ——————————— <1> См.: Конин Н. М. Административное право России. Общая часть. Саратов, 2001.
Все это предопределяет особенности правового регулирования государственной службы. Конституционный Суд Российской Федерации в своих определениях неоднократно подчеркивал, что «специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила» <2>. ——————————— <2> См., напр.: Определения от 4 декабря 1997 г. по жалобе гражданина А. М. Насташкина, от 1 июля 1998 г. по запросу Верховного Суда Российской Федерации и от 19 апреля 2000 г. по жалобе гражданина И. У. Бетанти на нарушение конституционных прав и свобод положениями ст. 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»; и др.
В связи с этим в отечественной юридической науке уже на протяжении многих десятилетий ведутся споры относительно отраслевой принадлежности правового регулирования служебных отношений (в основном государственно-служебных). Первая точка зрения основана на признании трудоправового характера отношений между государственным служащим и соответствующим государственным органом. Соответственно, те ученые, которые придерживаются подобного подхода, полагают, что «внутренние», т. е. служебные, отношения в основе своей должны регулироваться нормами трудового права, разумеется, с учетом специфики данного вида профессиональной деятельности, установленной специальным законодательством о государственной службе. Поэтому, говоря о совершенствовании правового регулирования этих отношений, необходимо, применяя к государственным служащим общие нормы трудового законодательства, в специальном законе предусмотреть для них особенности правового регулирования исходя из специфики осуществляемой ими служебной деятельности. Как правило, этой позиции придерживаются специалисты в области трудового права. Сторонники другой точки зрения отстаивают качественную специфику служебных отношений, которая, по их мнению, диктует совершенно иной подход к их правовому регулированию, в корне отличный от трудоправового (частноправового) регулирования. Эта позиция отстаивается преимущественно в трудах ученых — представителей науки административного права, в частности Г. В. Атаманчука, Ю. Н. Старилова, А. А. Гришковца, А. Ф. Ноздрачева и некоторых других. Основные положения данной концепции выглядят следующим образом. Внутриаппаратные отношения (система органов исполнительной власти, организация службы, компетенция органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных и муниципальных органах) являются частью предмета административного права. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству. Регулирование отношений государственной службы частноправовыми методами нецелесообразно и, более того, практически отсутствует в настоящее время. На муниципальную службу также в перспективе должен быть распространен режим публично-правового регулирования <3>. ——————————— <3> См.: Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996; Он же. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. N 9; Ноздрачев А. Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. М., 2003; Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003; Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003; и др.
Подробное рассмотрение доводов обеих сторон выходит за рамки данной статьи. Здесь нам хотелось бы обратить внимание на тот аспект проблемы, который связан с реализацией конституционного права гражданина на равный доступ к государственной службе. Сторонники административно-правовой концепции полагают, что закрепленное Конституцией РФ право на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32) ни в коей мере не является формой реализации конституционного права гражданина на труд. Так, А. А. Гришковец указывает, что на современном этапе государственного строительства в России правильным будет говорить о том, что право гражданина РФ на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ) не есть форма реализации конституционного права на труд, но есть не что иное, как самостоятельная форма реализации конституционного права гражданина РФ на участие в управлении делами государства. Совершенно логично и закономерно поэтому, что в Конституции РФ 1993 г. трудовые права гражданина и его права на участие в управление государством закреплены в разных статьях. Первые — в ст. 37, вторые — в ст. 32 Конституции РФ <4>. ——————————— <4> Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 36.
Противоположной позиции придерживаются сторонники трудоправовой концепции регулирования служебных правоотношений <5>. ——————————— <5> См., например: Иванов С. А., Иванкина Т. В., Куренной А. М., Маврин С. П., Хохлов Е. Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6.
Представляется, однако, что противопоставление конституционного принципа свободы труда и конституционного же права на равный доступ к государственной службе, по большому счету, лишено смысла. Верным представляется мнение Л. А. Чикановой, которая указывает, что разграничение трудовой и служебной деятельности «в принципе невозможно, поскольку любая профессиональная деятельность по своему содержанию является трудом, т. е. целесообразной, осознанной и волевой человеческой деятельностью» <6>. И также: «Не подлежит сомнению, что с позиции своего содержания госслужба — это целесообразная, осознанная и волевая деятельность человека, которая и именуется трудом. В этом смысле по меньшей мере странно противопоставлять труд госслужбе» <7>. ——————————— <6> Чиканова Л. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 4. <7> Иванов С. А., Иванкина Т. В., Куренной А. М., Маврин С. П., Хохлов Е. Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6.
Действительно, противопоставления наемной деятельности и деятельности служебной быть не должно. Даже рассматривая государственную службу с позиций «долга, обязанности, верности», все равно приходится признать, что по своей сути она подпадает под признаки наемного труда. В этом смысле показательно, что при разработке «служебно-правового» закона о государственной гражданской службе его авторы, пытаясь уйти от трудоправовой терминологии «работник» и «работодатель», были вынуждены, в частности, ввести фигуры нанимателя и представителя нанимателя. Как можно отрицать наемный характер деятельности гражданского служащего, если она осуществляется на основе контракта с нанимателем (государством)? В силу всего вышеизложенного служебная деятельность, по нашему мнению, действительно является наемным трудом. Однако не следует забывать, что это крайне специфический вид наемной деятельности. При этом специфика труда государственных служащих так велика, что делает нецелесообразным распространение на них режима частноправового регулирования. Упираясь исключительно в вопросы терминологии «наемный труд» или «профессиональная служебная деятельность», участники рассматриваемого спора упускают из виду, что признание наемного характера труда государственных служащих не предусматривает автоматического распространения на них норм трудового законодательства. Неверной, с нашей точки зрения, является признаваемая аксиоматичной в науке трудового права теория о «естественной монополии» отрасли трудового права на регулирование наемного труда. Сам по себе наемный характер деятельности лишь свидетельствует о несамостоятельности этого труда (труд в интересах нанимателя), определенном организационном подчинении нанимающегося нанимателю и возмездном характере труда. Однако способы регулирования данных видов общественных отношений могут быть различными. Поэтому, не отрицая наемный характер деятельности государственных служащих, отметим, что своеобразие этой деятельности требует ее регулирования не трудовым, а служебным правом, относящимся к публично-правовым отраслям. С нашей точки зрения, при поступлении на государственную службу гражданин Российской Федерации одновременно реализует возможность свободного выбора профессиональной трудовой деятельности и относящееся к группе политических конституционных прав право на равный доступ к государственной службе. При этом закрепление права на равный доступ к государственной службе в качестве отдельного конституционного права лишний раз подчеркивает своеобразие данного вида трудовой деятельности. Поэтому можно говорить о том, что свобода распоряжаться своими способностями к труду в данном случае реализуется особым способом — использованием права на равный доступ к государственной службе. В отличие от права на равный доступ к государственной службе, аналогичное право на доступ к муниципальной службе законодатель не закрепляет. В то же время необходимость закрепления такого права на конституционном уровне отмечается многими учеными. Так, С. Ю. Фабричный приводит следующие доводы в пользу дополнения Конституции Российской Федерации в части прав граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе: — органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти составляют структуру органов публичной власти, производных от народного волеизъявления; — право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией Российской Федерации и предполагает в числе прочего возможность замещения на профессиональной основе должности муниципального служащего; — гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно являться институциональной основой концепции муниципальной службы <8>. ——————————— <8> См.: Фабричный С. Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: Проблемы теории и практики: Дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02. М., 2005.
В связи с этим очень интересной нам представляется позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 15.12.2003 N 19-П <9>. В ходе рассмотрения дела Конституционный Суд отметил, что из ст. 37 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее ст. ст. 19 и 32 (ч. ч. 2 и 4) вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав. Таким образом, систематически толкуя указанные статьи, Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя текстуально (формально юридически) право на равный доступ к муниципальной службе Конституция не закрепляет, однако смысловой потенциал, заложенный в соответствующие нормы, позволяет говорить о его признании государством. ——————————— <9> Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2003 N 19-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 1.
На современном этапе конституционного развития Российского государства более правильным нам видится закрепление права равного доступа граждан к публичной службе <10>, которое бы объединяло и право на доступ к государственной службе, и право на доступ к муниципальной. ——————————— <10> На необходимость закрепления единого права на доступ к государственной и муниципальной службе указывают и другие авторы, в частности Е. Н. Ламанов, именующий его как «право на официальную службу по управлению делами государства». См.: Ламанов Е. Н. Право граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе и к участию в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4.
Вместе с тем мы не считаем целесообразным закрепление права граждан Российской Федерации на службу вообще, как это предлагает, например, В. М. Манохин <11>. С нашей точки зрения, смысл данной нормы заключается в конституционном закреплении одного из способов осуществления гражданами Российской Федерации права участвовать в управлении государством (в широком смысле). Закрепление права граждан на службу в коммерческих, да и вообще в негосударственных организациях не способствует реализации этой цели. Право на службу в таких учреждениях уже закреплено ст. 37 Конституции РФ, гарантирующей свободу труда. ——————————— <11> См.: Манохин В. М. Нужны основы законодательства о службе // Государство и право. 1997. N 9. С. 8.
На наш взгляд, было бы целесообразным принятие единого законодательного акта, направленного на регулирование публичной службы Российской Федерации. Необходимость комплексного регулирования служебной деятельности не вызывает сомнения у многих ученых <12>. На первоначальном этапе возможно принятие базового федерального закона о публичной службе, регулирующего только наиболее общие вопросы взаимосвязи всех видов публичной служебной деятельности. Впоследствии, однако, целесообразной выглядит разработка такого комплексного документа, как Служебный кодекс. ——————————— <12> См., например: Манохин В. М. Нужны основы законодательства о службе // Государство и право. 1997. N 9. С. 7 — 8.
