(Пресняков М. В., Чаннов С. Е.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 9)
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ДОПУСКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ К ОХРАНЯЕМЫМ ЗАКОНОМ ТАЙНАМ
М. В. ПРЕСНЯКОВ, С. Е. ЧАННОВ
Пресняков М. В., кандидат философских наук, доцент кафедры гражданского процесса, трудового и экологического права Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина (г. Саратов).
Чаннов С. Е., кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина (г. Саратов).
Одним из оснований для отказа в приеме гражданина на государственную и муниципальную службу либо увольнения гражданского служащего с государственной и муниципальной службы, закрепленным во многих нормативных документах, является отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений, либо вынесение компетентными органами решения об отказе в допуске к сведениям, составляющим государственную тайну. Таким образом, вопрос о допуске принимаемого на государственную или муниципальную службу гражданина к государственной или иной охраняемой законом тайне имеет достаточно большое практическое значение. Прежде всего здесь нужно сказать, что обязательство о неразглашении сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также служебной информации согласно ст. 24 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о гражданской службе) относится к факультативным, или дополнительным, условиям служебного контракта, т. е. тем, которые могут быть включены в контракт по соглашению сторон. Однако в том случае, когда исполнение обязанностей по соответствующей должности предполагает работу со сведениями, составляющими государственную или иную охраняемую законом тайну, допуск к такого рода сведениям становится обязательным условием замещения соответствующей должности. Рассмотрим, как осуществляется допуск государственных и муниципальных служащих к отдельным видам тайн и какие проблемы возникают при этом. Согласно ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» <1>, государственная тайна — это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, был утвержден Президентом РФ (Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» <2>). В то же время, исходя из положений Закона о гражданской службе, Президентом РФ должен быть подготовлен перечень должностей, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием таких сведений. На сегодняшний день соответствующий акт отсутствует. ——————————— <1> См.: Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» (с изм. и доп. от 6 октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4673; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4449; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607. <2> См.: Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» (в ред. от 11 февраля 2006 г.) // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4775; 1998. N 5. Ст. 561; 2001. N 24. Ст. 2418; 2001. N 38. Ст. 3724; 2002. N 22. Ст. 2074; 2005. N 10. Ст. 807; 2006. N 8. Ст. 892.
Постановлением Правительства РФ от 28 октября 1995 г. утверждена Инструкция о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне (Постановление Правительства РФ от 28 октября 1995 г. N 1050 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне» <3>). В приложении к этой Инструкции приводится форма типового договора об оформлении допуска к государственной тайне. ——————————— <3> См.: Постановление Правительства РФ от 28 октября 1995 г. N 1050 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне» (в ред. от 15 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. 1997. N 43. Ст. 4987; 2004. N 47. Ст. 4658.
К иной охраняемой федеральным законом тайне относятся прежде всего служебная и коммерческая тайны. Применительно к сфере государственной и муниципальной службы очень большое значение имеет определение сущности служебной тайны. Между тем сфера служебной тайны на протяжении долгого времени остается правовым пробелом в российском законодательстве. Как таковое определение служебной тайны в нем отсутствует, в правовой же науке о понимании служебной тайны ведутся многочисленные споры <4>. ——————————— <4> См., например: Соколова О. С. Административно-правовые режимы конфиденциальной информации в системе специальных административно-правовых режимов // Современное право. 2005. N 8; Сетдарова Л. Б. Проблемы правового регулирования коммерческой и служебной тайны в трудовых правоотношениях // Юрист. 2004. N 9; Городов О. А. Основы информационного права России. СПб., 2003; Гаврилов Э. К вопросу об охране коммерческой, служебной и личной тайны. Гражданско-правовые аспекты // Хозяйство и право. 2003. N 5; Глазырин В. Служебная и коммерческая тайна в трудовых отношениях // Справочник кадровика. 2001. N 8; Огородов Д. В. Соотношение служебной и профессиональной тайн // Проблемы информатизации. 2001. N 2; Лопатин В. Н. Правовая охрана и защита служебной тайны // Государство и право. 2000. N 6 и др.
Так, В. Н. Лопатин определяет служебную тайну как «защищаемую по закону конфиденциальную информацию, ставшую известной в государственных органах и органах местного самоуправления только на законных основаниях и в силу исполнения их представителями служебных обязанностей, а также служебную информацию о деятельности государственных органов, доступ к которой ограничен федеральным законом или в силу служебной необходимости» <5>. В качестве признаков служебной тайны автор называет: ——————————— <5> Лопатин В. Н. Правовая охрана и защита служебной тайны // Государство и право. 2000. N 6. С. 89.
— функционирование в режиме собственной служебной тайны, чужой тайны; — использование в служебной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; — нераспространение на данный режим статуса государственной тайны; нераспространение на данный режим требований обязательного открытого доступа для определенных категорий информации. О. С. Соколова отмечает следующие конститутивные признаки служебной тайны: — функционирует в органах исполнительной власти; — действительная или потенциальная ценность ее определяется не коммерческой значимостью, а возможностью использовать ее для принятия эффективных управленческих решений; — имеет сложную структуру, поскольку включает сведения, функционирующие в режиме внешних тайн, а также служебную информацию ограниченного распространения; — ограничение доступа к ней преследует и публичные, и частные интересы; — ограничение доступа определяется самими властными структурами; — оборотоспособность ограничивается рамками внутриведомственного и межведомственного информационного обмена и возможностью заключения административно-правовых договоров о международном информационном обмене служебными сведениями <6>. ——————————— <6> См.: Соколова О. С. Административно-правовые режимы конфиденциальной информации: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 142.
Нужно заметить, что на сегодняшний день разработан и внесен в Государственную Думу проект Федерального закона «О служебной тайне» <7>. В данном проекте служебная тайна определяется как конфиденциальная информация, образующаяся в процессе управленческой деятельности органа или организации, распространение которой нарушает права и свободы граждан, препятствует реализации органом или организацией предоставленных им полномочий либо иным образом отрицательно сказывается на их реализации, а также конфиденциальная информация, полученная органом или организацией в соответствии с их компетенцией в установленном законодательством порядке. ——————————— <7> См.: проект Федерального закона N 124871-4 «О служебной тайне» // СПС «КонсультантПлюс».
Одним из наиболее принципиальных вопросов, связанных с функционированием института служебной тайны, является вопрос о сфере ее действия. В науке права по этому вопросу нет единого мнения. Так, например, В. Н. Лопатин и О. С. Соколова ограничивают сферу действия служебной тайны рамками государственной и муниципальной службы. По мнению О. А. Городова, сведения служебного характера могут формироваться и циркулировать не только в органах государственной власти, но и в иных учреждениях и организациях, в которых имеют место служебные отношения <8>. Э. П. Гаврилов в отношении служебной тайны указывает, что это та же коммерческая тайна, но ставшая доступной третьим лицам, например работникам или договорным партнерам обладателя коммерческой тайны либо организациям — органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления (и их работникам), которым коммерческая тайна была предоставлена ее обладателем <9>. ——————————— <8> См.: Городов О. А. Основы информационного права России. СПб., 2003. С. 93. <9> См.: Гаврилов Э. К вопросу об охране коммерческой, служебной и личной тайны. Гражданско-правовые аспекты // Хозяйство и право. 2003. N 5. С. 29.
По сути, в юридической науке идет дискуссия об узком (распространяется только на сферу государственного и муниципального управления) и широком (распространяется на службу в любых организациях и у любых работодателей) понимании служебной тайны. По нашему мнению, более правильным с точки зрения системного подхода было бы сохранить узкое понимание служебной тайны. Защита же аналогичной конфиденциальной информации вне рамок служебных правоотношений должна осуществляться с использованием институтов коммерческой и профессиональной тайны. Правовой режим профессиональной тайны характеризуется частноправовой природой и составляет обязанность не разглашать сведения, ставшие известными адвокатам, нотариусам, врачам, представителям иных профессий в процессе их деятельности. Как совершенно справедливо отмечает Д. В. Огородов, основное отличие данной группы сведений конфиденциального характера от сведений, функционирующих в административно-правовых режимах служебной тайны, в том, что представители этих профессий не являются государственными или муниципальными служащими <10>. ——————————— <10> См.: Огородов Д. В. Соотношение служебной и профессиональной тайн // Проблемы информатизации. 2001. N 2. С. 104.
Служебную тайну следует отграничивать и от служебной информации, которая также фигурирует в текстах Федеральных законов о государственной гражданской и муниципальной службе. Так, в частности, п. 9 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрещает гражданским служащим разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей. В то же время само понятие служебной информации ни в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ни в иных действующих законодательных и подзаконных актах не раскрывается. Термин «служебная информация» наличествовал и в утратившем силу Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», однако и там не имел своего определения. Служебная информация никак не может быть отождествлена со служебной тайной по той причине, что исходя из п. 3 Перечня сведений конфиденциального характера, утвержденного Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188, к служебной тайне относятся служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами, и из этого же Перечня видно, что служебная тайна является конфиденциальной информацией. Между тем в п. 9 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» между сведениями конфиденциального характера и служебной информацией содержится разъединительный союз «или», т. е. служебная информация не рассматривается авторами Закона как сведения конфиденциального характера и, следовательно, не относится к служебной тайне. В научной литературе, кстати, совершенно справедливо отмечается непоследовательность законодателя при конструировании данной нормы, поскольку служебная информация здесь называется наряду с иными сведениями конфиденциального характера, а следовательно, не относится к категории конфиденциальной информации <11>. ——————————— <11> См.: Соколова О. С. Указ. соч. С. 133.
Что касается допуска государственных и муниципальных служащих к сведениям, составляющим коммерческую тайну, то здесь на данный момент проблем гораздо меньше. В настоящее время принят и действует Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне», который определяет коммерческую тайну как режим конфиденциальности информации, позволяющий ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду. Информация, составляющая коммерческую тайну (секрет производства), — это сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и др.), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны (ст. 3). Нужно заметить, что ранее в ст. 139 ГК РФ коммерческая тайна определялась как информация, имеющая коммерческую ценность, а не как правовой режим такой информации <12>. В этой связи ряд исследователей, например В. В. Погуляев, считают более правильным определение, которое предусмотрено в Законе о коммерческой тайне. По его мнению, «коммерческая тайна… представляет собой не разновидность информации, а определенное ее состояние — конфиденциальность» <13>. Другие авторы высказывают диаметрально противоположную точку зрения. Так, например, В. И. Еременко, анализируя нормы Федерального закона «О коммерческой тайне» и ГК РФ, отмечает, что «конфиденциальность (секретность, доверительность) — это лишь один из признаков (критериев) охраноспособности коммерческой тайны. Наряду с ним гражданское законодательство определяет и другие, например такой, как «действительная или потенциальная коммерческая ценность» информации… Поэтому некорректно сводить коммерческую тайну только к конфиденциальности. Это более широкое понятие, которое включает в себя ряд признаков охраноспособности, указанных в п. 1 ст. 139 ГК РФ» <14>. ——————————— <12> В настоящее время эта статья утратила силу в связи с принятием части четвертой ГК РФ. <13> Погуляев В. В. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О коммерческой тайне». М., 2005. С. 19. <14> Еременко В. И. Правовая охрана коммерческой тайны в Российской Федерации // Адвокат. 2004. N 10.
С нашей точки зрения, надуманность определения коммерческой тайны через режим конфиденциальности приводит к противоречиям в самом тексте Федерального закона «О коммерческой тайне». Так, ст. 1 указанного Закона устанавливает, что он регулирует отношения, связанные в том числе с отнесением информации к коммерческой тайне. Однако исходя из определения коммерческой тайны, данного в ст. 3 Закона, получается, что речь в данном случае идет об отнесении информации к состоянию конфиденциальности, что лишено смысла. Если буквально следовать определениям, приведенным в ст. 3, необходимо было бы сформулировать сферу действия Федерального закона «О коммерческой тайне» следующим образом: «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с отнесением информации к информации, составляющей коммерческую тайну…», — как это, собственно, и сделано в ст. 4, однако с точки зрения русского языка данную конструкцию трудно признать удачной <15>. ——————————— <15> См.: Чаннов С. Е. Коммерческая тайна как разновидность информации конфиденциального характера // Гражданин и право. 2007. N 4. С. 53 — 62; Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Ответственность за разглашение коммерческой тайны // Интеллектуальная собственность. 2008. N 5. С. 34 — 42.
Следует согласиться с К. В. Прониным, что разделение понятий «коммерческая тайна» и «информация, составляющая коммерческую тайну» носит искусственный характер и не может считаться полезным с точки зрения практического применения <16>. Более удачный, с нашей точки зрения, подход предлагался в законопроекте о коммерческой тайне 1999 г., который так и не вступил в силу, где понятия «информация, составляющая коммерческую тайну» и «коммерческая тайна» считались синонимами. ——————————— <16> См.: Пронин К. В. Защита коммерческой тайны. М.: ГроссМедиа, 2006.
Федеральным законом «О коммерческой тайне» определено три признака, при наличии которых информация будет признаваться коммерческой тайной: — информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам; — отсутствует свободный доступ к информации; — обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Для того чтобы та или иная информация стала коммерческой тайной, необходимо наличие всех трех вышеперечисленных признаков. Анализируя ограничение, связанное с отказом от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, необходимо отметить, что если процедура оформления допуска к государственной и коммерческой тайне предусмотрена соответствующими федеральными законами, то допуск к служебной и иной охраняемой законом тайне действующим законодательством фактически не регламентируется. Кроме того, как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, введение дополнительных ограничений в отношении государственных служащих компенсируется предоставлением им дополнительных гарантий и льгот, которые призваны компенсировать ущерб, наносимый принципу равенства введением отдельных ограничений их прав и свобод <17>. В этой связи Закон РФ «О государственной тайне» предусматривает широкий перечень социальных гарантий, которые предоставляются гражданам и должностным лицам, допущенным к государственной тайне (процентные надбавки к заработной плате, преимущественное право на оставление на работе при ликвидации организации или сокращении штата и т. п.). В отношении лиц, допущенных к коммерческой тайне, Федеральный закон «О коммерческой тайне» никаких дополнительных гарантий и компенсаций не предусматривает <18>. То же можно сказать и о других видах охраняемых законом тайн. Таким образом, при допуске к коммерческой, служебной и иным видам охраняемых законом тайн на служащего накладываются дополнительные ограничения, однако никакой компенсации за это ему не предоставляется. По нашему мнению, это положение должно быть изменено. ——————————— <17> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 1999 г. N 19-П по делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в связи с жалобами граждан В. П. Малкова и Ю. А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда города Казани; Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. N 213-О по жалобе гражданина Щеренко Александра Павловича на нарушение его конституционных прав положениями части четвертой статьи 332 и пункта 3 статьи 336 Трудового кодекса Российской Федерации. <18> См.: Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс». 2006.
——————————————————————
Интервью: Интервью с руководителем общественной приемной «Социальная правозащита» в Курской и Белгородской областях («Административное право и процесс», 2009, N 5)
ИНТЕРВЬЮ С РУКОВОДИТЕЛЕМ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПРИЕМНОЙ «СОЦИАЛЬНАЯ ПРАВОЗАЩИТА» В КУРСКОЙ И БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТЯХ
А. В. ТЕРНОВЦОВ
— Как Вы относитесь к идее о создании в России сети бесплатных пунктов по оказанию квалифицированной юридической помощи? — Общеизвестным является то обстоятельство, что сколько людей, столько и проблем. Проблемы у населения самые различные: от мелких бытовых до серьезных, требующих глубоких правовых познаний и опыта. При этом юридическая помощь, даже в форме устных консультаций, в настоящее время довольно дорогостоящая процедура, причем о качестве предоставляемых услуг зачастую стоит умолчать, в связи с чем именно создание бесплатных пунктов по оказанию квалифицированной юридической помощи является способом обеспечения прав и законных интересов граждан, нуждающихся в социальной правозащите.
— Что Вы знаете о текущем проекте «Социальная правозащита»? — Проект «Социальная правозащита» видит своей миссией создание единой системы качественного правового просвещения и образования всех социальных, профессиональных, возрастных групп и слоев населения, учитывающей интересы всех граждан, проживающих на территории субъектов Российской Федерации, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и призванной повысить компетенцию всех категорий граждан в вопросах правовой грамотности (культуры).
— Как Вы относитесь к реализации таких важных, социально значимых проектов? — К реализации социально значимых проектов отношусь более чем положительно, прилагаю все усилия для достижения максимального результата, стараюсь принести пользу даже в случаях, когда налицо развитие ситуации не в пользу обратившегося лица. Считаю, что многое зависит от юридической грамотности и умения правильно организовать беседу с обратившимся, чтобы понять друг друга, поскольку не каждый обладает специальными познаниями. Более того, плодотворное сотрудничество и взаимопомощь говорят о высоком уровне развитости и гуманности гражданского общества.
— Каковы, на Ваш взгляд, плюсы и минусы этого проекта? — Говорить о положительных сторонах реализации проекта можно бесконечно, единственное — следует выделить социальную направленность и ориентацию правозащитной деятельности на поддержание и защиту общественного интереса, а также координационно-организационную поддержку, оказываемую государством. При этом считаю, что проектом не предусмотрена возможность использования инициатив обращающегося населения, ведь тесное и грамотно организованное содействие позволит наиболее эффективно охранять и защищать права.
— Сколько людей в среднем обращаются за помощью в течение дня, месяца? — Согласно статистическим данным, полученным из журнала регистрации приема граждан Курского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Общенациональный правозащитный союз «Человек и закон» и представительства Общероссийской общественной организации «Общенациональный правозащитный союз «Человек и закон» в Белгородской области, в Курской области обращаются за правовой помощью в течение дня 3 — 4 человека, в месяц — 90 человек; в Белгородской области в течение дня — 3 человека, в месяц — 75 человек.
— Каковы наиболее типичные проблемы, с которыми обращаются граждане? — Исходя из сложившейся практики приема граждан, наиболее типичными проблемами, с которыми обращаются граждане, остаются трудовые и пенсионные вопросы, жилищные и наследственные дела, вопросы оформления налоговых деклараций, а также споры по делам о защите прав потребителей.
— Расскажите о себе, почему решили заниматься социально значимым проектом. — На протяжении многих лет я оказываю юридические услуги крупным предприятиям и организациям, физическим лицам и гражданам иностранных государств по различным правовым вопросам и по роду деятельности руководствуюсь принципами уважения интересов граждан, индивидуального подхода к разрешению проблем каждого обратившегося за помощью или консультацией, защиты прав способами, разрешенными действующим российским законодательством. Каждый день живу чужими проблемами как своими собственными и искренним желанием помочь, нисколько не жалея времени, сил и здоровья для людей, нуждающихся в защите нарушенных прав и вынужденных участвовать в судебных тяжбах, и подчас с грубым нарушением конституционных прав граждан или имущественных интересов организаций. Поэтому решение заниматься социально значимым проектом пришло немедленно и с каждым днем усиливается и активизируется.
— Будете ли принимать участие, если у проекта будет продолжение? — Очевидно, что оказание квалифицированной правовой помощи считается востребованной сферой оказания услуг в любой период времени, и эффективная реализация социально значимых проектов на территории Курской и Белгородской областей позволит гарантировать гражданам стабильность и уверенность в изменчивых социально-экономических условиях развития общества, чем и объясняется мое стремление и желание активно участвовать в проекте, в том числе в случае его продолжения.
— Ваши пожелания, предложения. — В основном предложения сводятся к тому, что каждый из правозащитников должен относиться к каждому делу внимательно и серьезно, не допускать какого-либо безразличия или попустительства в отношении взятого на себя обязательства. Только общими совместными усилиями и грамотными активными действиями можем добиться желаемого результата — формирования правосознания, справедливого и добросовестного отношения к исполнению гражданско-правового долга, а также правозащитного созидательства в гражданском обществе.
