ПРОГРАММА СПЕЦКУРСА «ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО И ПОЛИТИКА В XXI ВЕКЕ»
П. Г. ЛАХНО
Лахно П. Г., доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
«…развитие энергетики все больше становится залогом стабильности и прогресса в мире. Надежное обеспечение энергоресурсами прямо определяет экономические успехи государств, качество жизни миллионов людей на планете… Отмечу, что Россия намерена и дальше поддерживать исследования в области инновационных энерготехнологий, в вопросах экологической безопасности и энергоэффективности, энергосбережения. В целом содействовать укреплению научного потенциала энергетической отрасли. От того, как мы будем решать эти проблемы, проблемы в этой сфере, в значительной степени зависит такой капитальный вопрос, перед которым стоит все человечество сегодня, как вопрос сохранения окружающей среды. Мы будем уделять внимание поощрению прорывных разработок лучших ученых и международных научных школ. Этому как раз и служит премия «Глобальная энергия».
В. Путин. Выступление на церемонии вручения премии «Глобальная энергия» <1>
——————————— <1> 9 июня 2007 г., Санкт-Петербург. http://www. president. kremlin. ru.
Энергетическое право представляет собой чрезвычайно интересную и вместе с тем сложную материю — подотрасль предпринимательского права. Сложность заключается в теснейшем диалектическом сочетании публично-правовых и частноправовых способов в регулировании энергетических отношений. Последние являются уникальным примером соотношения экономики, политики и права, функционирующих на фоне становления и развития рыночных отношений в топливно-энергетическом комплексе страны, на международных энергетических рынках. Подтверждением этого является обсуждение названных вопросов практически на всех саммитах «Большой восьмерки». Как отметил Президент РФ В. Путин, «…эти вопросы стали одной из главных тем российского председательства в «Группе восьми» в Петербурге в прошлом году. А в рамках германского председательства на саммите в Хайлигендамме была обеспечена и преемственность дискуссий по этой важнейшей тематике» <2>. Следует отметить, что и создание Европейского союза изначально было обусловлено озабоченностью послевоенной Европы обеспечением энергетической безопасности. ——————————— <2> Там же.
Выход вопросов энергетики на первый план стал, по общему признанию, глобальной тенденцией, характерной для мировой экономики в целом. В этой ситуации развитые страны должны дать пример того, как искать и находить решения в энергетике. Примером такого подхода служит обсуждение проблем энергобезопасности на саммите «Большой восьмерки» в Санкт-Петербурге. Там было сформулировано новое определение энергобезопасности как защищенности от угроз надежному топливному и энергетическому обеспечению и четко выделено шесть ключевых условий ее укрепления: — повышение прозрачности, предсказуемости и стабильности мировых энергетических рынков; — улучшение инвестиционного климата; — повышение энергоэффективности и энергосбережения; — диверсификация видов энергии, обеспечение безопасности инфраструктуры; — сокращение энергетической бедности; — и наконец, решение проблемы изменения климата. На этой основе должен строиться общий курс, включающий взаимную ответственность поставщиков, потребителей и транзитных стран. В этих координатах можно будет добиться долгосрочных гарантий энергетической безопасности на основе баланса интересов сторон. Нужны понимание общей энергетической судьбы и политическая воля. Правовое регулирование энергетических и тесно связанных с ними отношений существенно осложняется бессистемным и фрагментарным состоянием нормативной правовой базы в этой сфере. Надо признать, что у нас по большому счету регулируются не энергетика, не отношения, связанные с выработкой, генерацией, использованием и потреблением энергии, не энергетика как технология производства, распределения и потребления (использования) электрической и тепловой энергии <3> (энергетика в классическом понимании. В широком смысле под энергетикой понимают все отрасли ТЭК, то есть угольную, газовую, нефтяную и перерабатывающую эти виды топлива промышленность, в том числе нефте — и газохимию. Еще более широкое толкование энергетики встречается, когда к первым двум направлениям добавляют транспорт), а отдельные источники энергии, энергоносители, минеральные энергетические ресурсы и их использование. Спору нет: энергия не существует без источника энергии, без энергоносителя. Поэтому можно только приветствовать стремление законодателя на уровне закона урегулировать отношения, возникающие в сфере использования основных топливно-энергетических минеральных ресурсов: угля, нефти, газа, гидроресурсов. Но это только одна сторона проблемы. Вторая заключается в том, чтобы в центр правового регулирования была поставлена именно энергия, точнее энергетические услуги <4>. Ведь мир потребляет не просто нефть, газ или уголь, а услуги, которые создаются в различных отраслях, продающих определенные виды топлива, выработанные из добытого ими сырья. К сожалению, деятельность наших компаний сосредоточена на добыче сырья для зарубежья, а бизнес не интегрирован в глубокую переработку продаваемого продукта: нефти, газа, угля. Добыча является основной частью общего бизнеса наших компаний, в то время как бизнес сырьевых компаний развитых стран сконцентрирован на выпуске продуктов глубокого передела, а добыча рассматривается лишь как ресурсное обеспечение собственного бизнеса. ——————————— <3> Справедливости ради следует отметить, что в связи с реформированием электроэнергетики был принят целый ряд законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих электроэнергетические отношения. <4> В ГК РФ в качестве одного из отдельных видов договора купли-продажи рассматривается договор энергоснабжения — параграф 6 главы 30.
Под терминами «энергетическая держава» и «топливно-энергетический комплекс» чаще всего подразумевается сырьевая отрасль ТЭКа, что по сути своей ошибочно. «Комплекс ведь не носит названия «добывающий», — отметил Константин Косачев. Само понятие «топливно-энергетический комплекс» подразумевает спектральный подход к энергетике, и его задача — производить не сырье, а энергию» <5>. ——————————— <5> «ТЭК России в XXI веке». V Всероссийский энергетический форум. «Круглый стол» «Российская энергетическая дипломатия и международное энергетическое сотрудничество» // Электро-info. Апрель 2007. С. 21.
С другой стороны, мы прекрасно понимаем, что без топливно-энергетических ресурсов нет энергии, значит, нет и экономического развития. Сегодня общепризнано, что энергия стала глобальным товаром, а энергетический рынок, как считают многие специалисты, во многих отношениях стал подобен рынку финансовому. В этой связи формирование цивилизованного энергетического рынка и недискриминационных экономических взаимоотношений его субъектов между собой и с государством — главное средство решения задач, поставленных перед энергетикой на ближайшее будущее. При этом государство, ограничивая свои функции как хозяйствующего субъекта, усиливает свою роль в формировании рыночной инфраструктуры как регулятора рыночных взаимоотношений. Создание комплексной и эффективной законодательной базы для регулирования энергетических отношений невозможно без разработки прочной научной основы. Решение этой сложнейшей актуальной задачи — прерогатива предпринимательского права, точнее, его ветви — права энергетического. Роль энергетики в жизни общества трудно переоценить. Мы исходим из того, что вопросы развития энергетики связаны с качеством жизни. Сегодня без энергетики наша качественная жизнь невозможна. Это не только наши бытовые условия, это и вопросы развития бизнеса, это и новые технологии, все, что нас окружает, — это энергетика. И сегодня правильно специалисты предлагают рассматривать вопросы развития энергетики как вопросы инфраструктурного развития. Отсутствие энергетических мощностей приводит к тому, что инвесторы отказываются строить какие-то новые предприятия, и, наоборот, энергетические возможности позволяют развивать бизнес более успешно. В этой системе взаимоотношений в экосе энергетика выступает гарантом нашего жизнеобеспечения в общем «доме», а также отражает жизнедеятельность в целом, проявление любой физической и интеллектуальной деятельности. Эти действия, направленные на то, чтобы обеспечить достаток в нашем «доме», определяются экономикой как системой хозяйствования (что изучается предпринимательским правом), а гармонизация хозяйственной и духовной деятельности определяется экологией как наукой о сохранении устойчивости во взаимоотношениях природы, человека и общества в едином экосе (что изучается экологическим правом). Вся триада «Энергетика — Экология — Экономика» должна рассматриваться в неразрывной связи при выборе стратегии устойчивого развития системы: «Природа — Общество — Человек». Только с таких общих системных позиций, с позиций экоса, можно правильно понять и оценить роль энергетики в мире в целом и в России в частности. В современном мире энергетика является одной из важнейших составляющих устойчивого социально-экономического развития государства и роста его экономического могущества. Применительно к нашей стране это утверждение оправданно вдвойне. Уникальное географическое положение России, размеры разведанных запасов первичных энергетических ресурсов, развитая промышленная инфраструктура и высокий технологический потенциал отечественного ТЭКа создают объективные предпосылки для дальнейшего укрепления нашей роли в качестве одного из ведущих игроков в мировой энергетике. Россия из года в год наращивает добычу нефти и газа и их экспорт на мировой рынок. Россия, как и наши европейские партнеры, придает большое значение укреплению энергобезопасности на континенте и традиционно вносит в решение этой задачи существенный вклад. Энергетическое партнерство России и Европы является примером взаимозависимости поставщиков и потребителей энергоресурсов. Почти 40 лет назад, в 1968 году были осуществлены первые поставки советского газа в Западную Европу — в Австрию — по договору с австрийской компанией «OMV» сроком на 20 лет. Другой значимой датой стал 1970 год, год, когда «Союзнефтеэкспорт» и «Рургаз» заключили долгосрочный контракт на поставку газа в ФРГ. Он вошел в пакет соглашений, получивший название «Газ — трубы». Это стало началом крупномасштабного сотрудничества между Востоком и Западом, которое развивалось все эти годы. Построена не имеющая аналогов в мире система магистральных нефте — и газопроводов, связывающая Россию со странами Евросоюза. Россия на протяжении многих лет является крупнейшим нефтеторговым партнером Европейского союза. На страны — члены ЕС приходится, по данным на 1 января 2007 г., 40% внешнеторгового оборота России со странами дальнего зарубежья. При этом в товарной структуре российского экспорта в ЕС доминирующую позицию занимают поставки энергоносителей. Таким образом, российский ТЭК в каком-то смысле является основой не только российской, но и европейской экономики. Надежной основой. Как отметил генеральный секретарь Европейского союза газовой промышленности Жан-Мари Дево: «Россия — наш сосед. Мы должны добросовестно использовать энергию и не позволять политическому климату влиять на это» <6>. ——————————— <6> «Энергетический диалог «Россия — Европейский союз»: газовый аспект». 23 мая 2007 года. Берлин. Материалы II Международной конференции. М., 2007.
Активное сотрудничество Российской Федерации как мировой энергетической державы в рамках энергодиалога «Россия — Европейский союз», стремление России к вступлению в ВТО, энергетическое сотрудничество с другими странами — производителями, потребителями и транзитерами энергетических ресурсов — требует учитывать накопленные зарубежной наукой и практикой (США, Великобритания, ФРГ, Австрия, Франция, Италия, Китай, Индия, Казахстан, Украина, Азербайджан, Узбекистан, Македония, Литва и др.) новые юридические решения, приемы и средства, применяемые для регулирования энергетических отношений, их освоения и использования с учетом национальных особенностей России. В индустриально развитых зарубежных странах существует мощное научно-правовое и практическое направление — энергетическое право; в большом количестве издается научная, научно-практическая, учебная и методическая литература, которая с недавних пор стала доступной и для отечественных юристов. В ведущих университетах и школах бизнеса ведется подготовка специалистов — юристов по названному направлению. Литература и законодательство индустриально развитых стран отражают особенности энергетических отношений в условиях развитого товарного рынка и его инфраструктуры. В России энергетический рынок только формируется, появляются экономические и организационные условия, создается нормативно-правовая база, например, биржевой торговли газом, нефтяной биржи и т. п. Изучение зарубежного и международного опыта правового регулирования организации и функционирования топливно-энергетических рынков дает нам возможность использовать достижения, наработанные решения с учетом особенностей становления энергетических рынков в России. Правовое содействие становлению российского товарного (биржевого) рынка энергоносителей — важнейшая и совершенно особая теоретическая и практическая задача предпринимательского права и его составляющей — права энергетического. Ее выполнение напрямую связано с реализацией положения Ежегодного послания 2006 года Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию о необходимости организации на территории России биржевой торговли нефтью, газом и другими товарами. Зарождение и развитие науки энергетического права как составной части права предпринимательского, несомненно, зиждется на основных, фундаментальных научных достижениях последнего, но в то же время имеет значительные особенности, обусловленные спецификой предмета своего регулирования. В настоящее время мы наблюдаем ренессанс энергетики, что, естественно, сказывается на правовом регулировании энергетических отношений: теоретико-правовом осмыслении происходящих в энергетике событий, создании, разработке и принятии нормативных правовых актов, в том числе на уровне закона, регулирующих ту или иную сферу энергетических отношений, к примеру энергетическая безопасность, возобновляемые источники энергии, теплоснабжение и др. Становлению науки энергетического права будет способствовать преподавание в вузах, как юридических, так и энергетических, курсов энергетического права. Современное состояние, роль и значение энергетики в жизни общества требуют от юридической науки решения новых принципиальных задач — правового обеспечения и законодательной регламентации деятельности субъектов энергетических отношений, главным образом энергетических компаний с учетом их ресурсной направленности (каждый энергоноситель, источник энергии имеет свой, в том числе правовой, интерес, свои особенности), функциональной специфики в цепочке энергетического бизнеса (поиск, разведка, добыча, транспортировка, переработка, сбыт, биржа), определение круга объектов, формирования научно-обоснованного понятия энергии, как товара — объекта гражданского, предпринимательского, налогового и других отраслей права; источников энергии, энергоносителей, минеральных сырьевых ресурсов: их классификации. В этой связи представляется методологически оправданным и практически полезным рассмотрение в курсе энергетического права основных вопросов, связанных с правовым регулированием использования и охраны недр как кладовой основных источников энергетических минерально-сырьевых ресурсов: угля, нефти и газа, использования и охраны минеральных топливно-энергетических природных ресурсов континентального шельфа, использования и охраны вод как природной базы гидроэнергетики. Исходной базой законодательных норм, регулирующих энергетические отношения, являются политические, экономические рамочные условия, устанавливаемые в обществе. Для энергетической сферы большое значение имеют также технические и технологические условия и закономерности, базирующиеся на выводах естественных наук, без знания которых разработка, принятие, реализация, а также интерпретация правовых норм являются не полными, а во многих случаях могут быть ошибочными, ибо энергия подчиняется не законам контрактным, а законам физическим. Сложность экономических, организационных и технологических связей в энергетике, диверсификация источников энергии, многоступенчатость преобразования энергоресурсов в процессе их производства, переработки и транспортировки, преобразование одного вида энергии в другой (химическая, механическая, тепловая и др.), многообразие факторов, влияющих на эффективность их распределения и использования, требуют систематизации регулирующих правил путем принятия правовых норм, регламентирующих отношения между хозяйствующими субъектами, добывающими первичные энергоресурсы, занимающимися их переработкой, генерирующими электроэнергию и снабжающими потребителей топливом и энергией, а также ее потребителями. Центральная задача совершенствования правового регулирования отношений в области энергетики — обеспечение оптимального сочетания публичных и частных интересов (государственно-частное партнерство); создание экономически обоснованной и целесообразной правовой структуры энергетического рынка. Практическая значимость энергетического права и соответствующего ему законодательства в последние годы постоянно увеличивалась. Если до последнего времени энергетическое законодательство оставалось правовой материей, которой владели лишь юристы-практики и специалисты ТЭКа, при этом ему уделялось недостаточно внимания со стороны права, правовой науки, то в настоящее время эта ситуация коренным образом изменяется. Возрастает степень проникновения научного компонента в систему энергетического права. Многие правовые вопросы энергетики стали предметом судебных разбирательств. Решения по ним принимались в различных судебных инстанциях, в том числе и в Конституционном Суде РФ. Энергетика охватывает отрасли топливно-энергетического комплекса (ТЭК), экологически чистую энергетику <7> (возобновляемые источники энергии), энергетическое хозяйство городов и сельскохозяйственных районов и является важнейшей составляющей экономики, одним из ключевых факторов обеспечения жизнедеятельности производительных сил и населения страны. ТЭК России производит более четверти всей промышленной продукции, оказывает существенное влияние на формирование бюджета страны, обеспечивает более половины его экспортного потенциала. ——————————— <7> Самое общее рассмотрение энергетики… приводит к неизбежному выводу: абсолютно экологически чистой энергетики быть не может. См.: Бушуев В. В., Безруких П. Л. Переход к экологически чистой энергетике // Альтернативная энергетика. 2007. N 2.
Особенностью энергетики России является комплексность и системность ее развития и функционирования, что в значительной степени обусловливается возможностью взаимозаменяемости отдельных энергоресурсов и энергоносителей для промышленных и коммунально-бытовых потребителей при формировании рациональных топливно-энергетических балансов страны и регионов. Топливно-энергетический баланс должен стать основным инструментом государственной энергетической политики <8>. Обеспечение рациональной структуры потребления энергетических ресурсов, при одновременном снижении энергоемкости ВВП, — основные проблемы российского ТЭКа, решение которых будет способствовать повышению конкурентоспособности национальной экономики и энергетической безопасности страны. Отсутствие конкуренции между взаимозаменяемыми энергоресурсами в результате деформации соотношения цен между ними и структуры спроса, характеризующейся чрезмерной ориентацией на газ и снижением доли угля, — недостатки, об устранении которых неоднократно отмечалось на самом высоком уровне. А ведь Россия располагает практически всеми видами энергетических ресурсов, используемых на данном этапе развития научно-технического прогресса. ——————————— <8> Топливно-энергетический баланс — соотношение для экономического объекта или некоторой территории объемов топливно-энергетических ресурсов, поступающих вследствие добычи или ввоза и убывающих вследствие потребления на месте или вывоза. На основании топливно-энергетического баланса принимается заключение: — о достаточности или недостаточности топливно-энергетических ресурсов; — о возможности создания новых производств на той же топливно-энергетической базе; — о возможности вывоза топливно-энергетических ресурсов или необходимости их ввоза. Для расчета топливно-энергетического баланса разные виды топлива переводят в условное топливо. Топливно-энергетический баланс мирового хозяйства — соотношение разного вида топливно-энергетических ресурсов в мировом потреблении для некоторого отрезка времени.
Оптимизация топливно-энергетического баланса является стратегической задачей. Но этих мер явно недостаточно. Необходимо изменение самого подхода к формированию баланса, придание ему другого статуса. Топливно-энергетический баланс (ТЭБ) должен быть не следствием, а основой энергетической стратегии. Из статистического документа он должен стать регулирующим. Сегодня упоминания о балансах содержатся в Законах об энергосбережении, о газоснабжении в Российской Федерации, о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию, о государственном регулировании в области добычи и использования угля, о естественных монополиях. Но все они носят разрозненный характер, не обеспечивая необходимого управленческого эффекта. Необходим федеральный закон, который бы регламентировал вопросы составления и применения текущих и перспективных балансов, включая принципы их оптимизации, параметры и критерии оценки, вопросы государственного контроля над изменением структуры потребления ресурсов. Разработка и утверждение балансов топлива и энергии должны быть увязаны с бюджетным процессом на региональном и общегосударственном уровнях. Баланс как документ, отражающий интересы энергетической безопасности и экономического развития России, должен приниматься Федеральным Собранием и служить руководством к действию для Кабинета Министров. В рыночных условиях баланс не может рассматриваться только «сверху вниз». Необходимы встречное движение, стыковка общих прогнозов развития национальной экономики и ситуации в регионах. Сегодня столь важный региональный аспект в работе над балансами практически отсутствует. Оптимизацию топливно-энергетического баланса следует рассматривать как постоянный процесс. Параметры соотношения видов топлива должны определяться исходя из широкого круга факторов, вплоть до прогнозирования технического прогресса и изменений конъюнктуры на мировых рынках. Наконец, баланс необходим для выстраивания долгосрочной внешней стратегии. Развитие интеграционных процессов на постсоветском пространстве включает создание единого энергетического пространства. Формирование сводного баланса топливно-энергетических ресурсов государств — участников ЕврАзЭС должно стать одним из шагов в этом направлении. Замечания о якобы невозможности выполнения любого, самого оптимального топливно-энергетического баланса в условиях рыночной экономики опровергаются практикой индустриально развитых стран. Во многих странах Евросоюза успешно функционирует централизованное управление энергетическими системами с обязательным государственным регулированием при сохранении интересов конкуренции. В США Конгресс утверждает в виде закона Национальную энергетическую политику, где прописаны главные параметры топливно-энергетического баланса и намечены конкретные меры по их достижению. Особое внимание уделяется отчетности бизнеса перед государственными структурами и взаимодействию между государством и производителями энергии. Практика развитых государств свидетельствует о том, что непрямое государственное регулирование методами тарифной, ценовой, налоговой и таможенной политики позволяет достаточно эффективно осуществлять контроль за балансами топлива и энергии и способствует динамичному развитию национальных экономик. Соответственно, и наше государство должно полноценно использовать аналогичные инструменты непрямого регулирования для достижения намеченных ориентиров. Перспективный баланс производства и потребления энергоресурсов должен стать основой национальной энергетической политики, направленной на исполнение наших внутренних и внешних обязательств в сфере ТЭК. Это подтвердит международную репутацию России как надежного и предсказуемого партнера в глобальной системе энергобезопасности <9>. ——————————— <9> См.: Язев В. Топливно-энергетический баланс — основа стратегии // Электро-info. Апрель 2007.
Изменения в структуре внутреннего потребления первичных энергоресурсов на перспективу до 2020 г. должны предусматривать уменьшение доли природного газа в общем энергопотреблении с 55% в настоящее время до 40%; повышение доли угля в энергогенерации — с 18 до 23%; увеличение выработки электроэнергии на атомных электростанциях — с 16 до 25%; рост доли нетрадиционных возобновляемых источников энергии — с 1 до 4%. При этом должны обеспечиваться максимизация совокупного общественного эффекта деятельности ТЭК, оптимальная структура потребления энергоресурсов на основе межтопливной конкуренции, восполнение ресурсной базы и развитие транспортной инфраструктуры, гарантированное выполнение экспортных операций. Это накладывает отпечаток и на особенности правового регулирования отношений субъектов ТЭК между собой и с потребителями. Политическая значимость данного предмета крайне высока. Постоянно возникают бурные дискуссии по различным вопросам энергетической политики. Экономические, правовые, порой даже технические и, конечно же, политические вопросы энергетики регулярно обсуждаются в обществе, в том числе на международном уровне. Название специального курса «Энергетическое право и политика в XXI веке» обусловлено его содержанием, охватывающим комплекс основных вопросов правового регулирования организации и функционирования ТЭК России. В спецкурсе рассматриваются вопросы различных отраслей российского права, имеющих своим назначением правовое регулирование отношений, объективно объединенных общей сферой — энергетическим бизнесом. Предприниматель в своей практической деятельности не желает учитывать грани, существующие в доктрине. Ему важно комплексное правовое регулирование его бизнеса. Главная задача данного спецкурса — дать студентам углубленные знания об особенностях правового регулирования предпринимательской деятельности в энергетической сфере. Для этого необходимо раскрыть содержание основных нормативных актов, составляющих правовую основу обеспечения надлежащего развития и функционирования ТЭК страны и энергетики в целом. При этом важно показать политико-экономическое и общесоциальное значение энергетики и последствия несогласованности функционирования предприятий различных суботраслей ТЭК между собой и с потребителями, что с необходимостью требует взаимосвязанного, согласованного правового регулирования отношений ТЭК, перехода от текущего регулирования отдельных сторон деятельности ТЭК к единой, и в достаточной мере унифицированной, системе правового регулирования, включая формирование Энергетического кодекса Российской Федерации и ряда взаимосвязанных законодательных актов на федеральном уровне <10> <*>. ——————————— <10> См.: Чуйченко К. А. О практической деятельности юристов ОАО «Газпром» // Энергетическое право. 2007. N 1. <*> Бесспорным является утверждение, согласно которому энергетика способна успешно функционировать только при наличии окружающей ее здоровой правовой среды. И мы должны создать ее: от энергии (источников энергии, носителей энергии) до потребителя, в том числе конкретного гражданина.
В результате изучения настоящего специального курса студенты должны получить систему научных и практических знаний и навыков в сфере правового обеспечения энергетического бизнеса, понять юридическую составляющую основных категорий энергетического права, таких как энергия, энергетика, топливно-энергетические ресурсы, энергетические услуги, энергосбережение, энергетическая безопасность, энергетический рынок, федеральные энергетические системы и др. Принципиально важным является рассмотрение энергетического законодательства не в качестве набора узковедомственных нормативных актов по вопросам развития и функционирования энергетических систем и топливно-энергетических предприятий, а в качестве важнейшего комплексного межотраслевого правового массива, призванного обеспечить правовое регулирование в отраслях ТЭК и энергетике в целом, в особенности во взаимоотношениях с потребителями. Энергетика — основная система, преобразующая природные ресурсы в необходимые социуму и индивиду блага цивилизации, главные из которых — энергетические услуги в виде света, тепла, работы машин и механизмов — компьютер, Интернет и др. Успех энергетики во многом связан с причинением вреда экологии. Энергетика — один из главных источников неблагоприятного воздействия на окружающую среду и человека. Она влияет на атмосферу (потребление кислорода, выбросы газов, влаги и твердых частиц), гидросферу (потребление воды, создание искусственных водохранилищ, сбросы загрязненных и нагретых вод, жидких отходов), биосферу (выбросы токсичных веществ) и на литосферу (потребление ископаемых топлив, изменение ландшафта). На долю топливно-энергетического комплекса приходится 48% выбросов вредных веществ в атмосферу и 23% сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты, 22% образования вредных отходов от общепромышленных объемов, а также до 70% выбросов парниковых газов. Несмотря на устойчивую тенденцию к сокращению объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, электроэнергетика по этому показателю занимает 1-е место среди отраслей промышленности (25%). Продолжает сжигаться на факелах 20% попутного нефтяного газа. Целью государственной политики в области экологии является последовательное ограничение нагрузки ТЭК на окружающую среду, приближение к европейским экологическим нормам. В соответствии с Киотским протоколом к Рамочной конвенции ООН об изменении климата Россия взяла на себя обязательство в период 2008 — 2012 гг. сохранить выбросы парниковых газов на уровне 1990 г. Исходя из прогнозов Энергетической стратегии до 2020 г., в топливно-энергетической сфере к 2010 г. объем выбросов парниковых газов составит 75 — 80% от уровня 1990 г. и даже в 2020 г. не достигнет уровня 1990 г. Это позволит России выполнить взятые на себя обязательства. В этой связи представляется необходимым рассмотр ение в настоящем специальном курсе основных вопросов экологической энергетики, что нашло отражение в содержании программы данного спецкурса. Государственная энергетическая политика реализуется в том числе и прежде всего через энергетическое законодательство. В нем устанавливаются цели и задачи государства, бизнес-сообщества (государственно-частное партнерство) в этой сфере, регламентируется выполнение экономических, организационных и других мероприятий по надлежащему энергообеспечению народного хозяйства и населения страны, функционированию и развитию энергетики в целом. Энергетическое законодательство является комплексным, интегрированным, межотраслевым массивом нормативных актов различного уровня, который следует рассматривать в качестве важнейшей составляющей системы российского законодательства в целом. Энергетическое законодательство тесно связано со смежными отраслями законодательства: конституционным, административным, гражданским, налоговым, горным (горно-земельным и горно-заводским), природоресурсным (недропользование), экологическим и др. С практической точки зрения интересным и полезным может быть исследование всей цепочки отношений энергетического бизнеса — от геологоразведки (поиск и разведка полезных ископаемых энергоресурсов), их добычи, транспортировки до переработки и реализации. Это задача межкафедрального специального курса, посвященного всему комплексу названных проблем.
Тема 1. Введение в энергетическое право
Понятие энергии. Виды энергии. Юридическое определение энергии. Понятие энергетики. Источники энергии: понятие и виды. Общие положения. Энергетическая политика, энергетическая экономика, энергетическая экология, энергетическая безопасность, энергетическое законодательство. Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) Российской Федерации и его роль и значение в экономике страны. Федеральные энергетические системы: понятие и виды (п. «и» ст. 71 Конституции РФ). Путь от сырья к конечному продукту. Правовое регулирование энергетического бизнеса — предмет изучения и научных исследований энергетического права: понятие и содержание энергетического бизнеса как вида предпринимательской деятельности. Возможности и пределы правового регулирования энергетических отношений.
Тема 2. Энергетическое право — комплексная отрасль российского законодательства и учебная дисциплина
Энергетическое право — один из разделов правоведения, подотрасль предпринимательского права. История возникновения, становления и развития энергетического права. Факторы, определяющие формирование энергетического права. Предмет и методы, содержание и структура курса энергетического права. Принципы энергетического права. Функции энергетического права. Энергетическое право — межотраслевой интегрированный комплекс правовой системы России. Энергетическое право как научная и учебная дисциплина.
Тема 3. Энергетическое законодательство
Понятие энергетического законодательства. Конституция Российской Федерации — общая правовая основа энергетического законодательства РФ. Компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в регулировании энергетического бизнеса. Содержание, структура и состав энергетического законодательства: законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства и другие нормативные акты и документы (программы, концепции, стратегии, доктрины, Зеленая книга ЕС) в области правового регулирования предпринимательской деятельности в энергетической сфере (энергетического бизнеса). Межведомственные акты (Комиссия по ТЭК и др.), нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в области энергетики. Соглашения между регионами и ВИНК, ОАО «Газпром». Отраслевые особенности энергетического законодательства: техника, технология, законы естественных наук (законы природы). Топливно-энергетические балансы: понятие и виды: их роль и правовая природа. Технические регламенты: понятие, виды и правовая природа. Типовые, примерные (рекомендательные) и методические документы в энергетической сфере — типовые договоры НК «ОАО «ЛУКОЙЛ», ОАО «Транснефть» и др. и их правовое значение. Обычаи делового оборота и обыкновения в энергетическом бизнесе. Совершенствование энергетического законодательства Российской Федерации (систематизация, инкорпорация, кодификация). Энергетический кодекс Российской Федерации: понятие, содержание, структура. Перспективы разработки и принятия. Учет зарубежного опыта. Энергетическое законодательство и нормы международного права. Международные, межгосударственные и межправительственные соглашения в области энергетики как источники энергетического законодательства и их роль в регулировании энергетического бизнеса внутри страны и вовне. Энергетическое законодательство Европейского союза. Энергетическое законодательство зарубежных стран: Казахстан, Азербайджан, Украина, ФРГ, Франция, Австрия, Македония, Китай, США, Великобритания, Канада, Литва и др. Процесс гармонизации российского и зарубежного энергетического законодательства. Основные направления и способы обеспечения такой гармонизации. Участие в международных организациях (МЭА, ОПЕК, МАННГО и др.). Законодательство, регламентирующее использование возобновляемых источников энергии.
Тема 4. Структура собственности в ТЭК РФ и управление ею
Право собственности на объекты топливно-энергетического комплекса и его содержание. Общие вопросы. Слияния, присоединения, поглощения и разделения в ТЭК: интеграционные сделки. Государственная собственность в ТЭК и управление ею. Государственно-частное партнерство в топливно-энергетической сфере.
Тема 5. Государственное руководство топливно-энергетическим комплексом Российской Федерации
Компетенция высших органов государственной власти и управления РФ в топливно-энергетической сфере: Федеральное Собрание Российской Федерации: Совет Федерации, Государственная Дума. Президент Российской Федерации. Правительство Российской Федерации. Межведомственные комиссии в ТЭК. Министерство промышленности и энергетики РФ — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную политику в топливно-энергетическом комплексе. Министерство природных ресурсов РФ — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную политику в сфере недропользования. Федеральная служба по тарифам РФ: правовой статус и компетенция в области энергетики. Федеральная антимонопольная служба: правовой статус и компетенция в области ТЭК. Руководство топливно-энергетическим комплексом на региональном уровне. Топливно-энергетические балансы и их роль в управлении энергетикой России. Государственный контроль и надзор в отраслях ТЭК.
Тема 6. Правовое регулирование отношений в сфере магистрального трубопроводного транспорта
Магистральный трубопроводный транспорт в транспортной системе страны. Общие положения и правовой статус. Нефтепроводы: описание и правовой статус; газопроводы: описание и правовой статус. История развития законодательства о магистральном трубопроводном транспорте в России и за рубежом. Современное российское и зарубежное законодательство о магистральном трубопроводном транспорте. Публично-правое регулирование отношений в сфере магистрального трубопроводного транспорта. Договор транспортировки нефти (газа) по магистральному трубопроводному транспорту.
Тема 7. Экологическое право и топливно-энергетический комплекс
Экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации, при консервации и ликвидации объектов топливно-энергетического комплекса. Экологические требования при обращении с отходами и опасными веществами в топливно-энергетическом комплексе. Особенности функций государственного экологического управления применительно к объектам топливно-энергетического комплекса. Корпоративная экологическая политика и производственный экологический контроль в энергетике. Меры экономического регулирования в сфере охраны окружающей среды от негативного воздействия топливно-энергетического комплекса. Юридическая ответственность за экологические правонарушения в топливно-энергетическом комплексе. Экологические риски и возмещение вреда. Особенности правовой охраны окружающей среды в атомной энергетике. Правовое обеспечение экологической безопасности в нефте — и газодобывающей отраслях. Правовые аспекты влияния энергетики на изменение климата. Киотский протокол. Перспективы правового регулирования использования возобновляемых источников энергии.
Тема 8. Правовая охрана окружающей среды в энергетике
Понятие и состав земель энергетики. Содержание правового режима земель энергетики как земель специального назначения. Особые условия использования земель в охранных зонах и санитарно-защитных зонах энергетических объектов. Возникновение, осуществление и прекращение земельных прав и обязанностей геологоразведочных, горнодобывающих и иных предприятий, использующих недра для добычи первичных энергоресурсов. Правовое регулирование использования земель предприятиями электроэнергетики. Особенности правового режима земель, предоставляемых под размещение линейных объектов. Правовое регулирование использования земель лесного фонда для нужд энергетики. Правовой режим земель, предоставляемых для обеспечения эксплуатации объектов трубопроводного транспорта.
Тема 9. Правовое регулирование использования и охраны недр как источника минеральных сырьевых топливно-энергетических ресурсов
Законодательство о недрах. Недра как объект использования и охраны. Право пользования недрами. Основания возникновения права пользования недрами. Лицензия на пользование недрами, лицензионное соглашение, их содержание и правовое значение. Соглашения о разделе продукции. Содержание права пользования недрами (основные права и обязанности пользователей недрами). Основные требования по рациональному использованию и охране недр. Основания прекращения права пользования недрами. Порядок досрочного прекращения пользования недрами. Управление в области использования и охраны недр. Платность пользования недрами. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о недрах.
Тема 10. Правовое регулирование использования и охраны природных ресурсов континентального шельфа Российской Федерации
Законодательство о континентальном шельфе Российской Федерации. Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации». Понятие континентального шельфа. Понятие природных ресурсов континентального шельфа. Минеральные и живые ресурсы континентального шельфа. Право пользования участками на континентальном шельфе. Особенности лицензирования пользования недрами на континентальном шельфе. Управление в сфере использования и охраны природных ресурсов континентального шельфа. Охрана континентального шельфа, его природных ресурсов. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о континентальном шельфе.
Тема 11. Правовое регулирование использования и охраны вод для нужд горнодобывающей, нефтегазовой промышленности и энергетики
Водное законодательство. Водный кодекс Российской Федерации. Виды водных объектов: поверхностные водные объекты, внутренние морские воды, территориальное море РФ, подземные водные объекты. Право пользования водными объектами. Виды водопользования для нужд горнодобывающей, нефтегазовой промышленности и энергетики. Сроки водопользования. Порядок предоставления водных объектов в пользование. Права и обязанности водопользователей. Основания и порядок прекращения права пользования водными объектами. Ограничения права пользования водными объектами. Охрана водных объектов. Управление в области использования и охраны водных объектов. Платность водопользования. Юридическая ответственность за нарушение водного законодательства.
Тема 12. Правовое регулирование отношений по использованию возобновляемых источников энергии (ВИЭ)
Понятие и виды возобновляемых источников энергии. Реэнергетика — энергетика на возобновляемых энергоресурсах. Перспективы использования ВИЭ. Законодательство Российской Федерации, зарубежных стран и Европейского союза о ВИЭ. Государственная поддержка промышленного использования ВИЭ: федеральный, региональный и местный уровни. Мобилизационная подготовка как инструмент развития реэнергетики. Опыт зарубежных стран в использовании ВИЭ.
Тема 13. Правовой статус субъектов предпринимательской деятельности ТЭК
Холдинговая структура основных компаний ТЭК: ОАО «Газпром»; РАО «ЕЭС России»; вертикально интегрированные нефтяные компании: ОАО НК «ЛУКОЙЛ», ОАО «ТНК-ВР», ОАО «Роснефть». Правовые проблемы реструктуризации субъектов естественных монополий ТЭК (на примере РАО «ЕЭС России»). Малые и средние предприятия в топливно-энергетическом комплексе России. Сервисные предприятия в системе топливно-энергетического комплекса РФ. Особенности несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий ТЭК РФ.
Понятие и виды энергетических рынков. Правовая структура рынков в энергетической сфере. Договоры в сфере энергетики. Создание и функционирование товарных бирж в энергетическом секторе России.
Тема 15. Правовое регулирование энергоэффективности и энергоресурсосбережения
Понятие и основные принципы энергоэффективности и энергоресурсосберегающей политики государства. Организационно-правовые формы энергоресурсосбережений. Стандарты на энергосберегающую продукцию: виды и правовая природа. Сертификация в сфере энергетики. Нормы и стандарты энергопотребления. Стимулирование и ответственность производителей и потребителей энергетических ресурсов в сфере энергоресурсосбережений. Опыт зарубежных стран в области энергоресурсосбережений.
Тема 16. Международное сотрудничество в области правового регулирования энергетических отношений
Горная хартия государств — участников Содружества Независимых Государств — правовая основа формирования общего энергетического рынка стран СНГ. Соглашение о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов стран СНГ. Другие многосторонние соглашения в энергетической сфере в рамках СНГ. Энергетическая хартия, Договор к Энергетической хартии — правовая основа формирования общего энергетического рынка Европейского союза. Энергетическое право Европейского союза. Энергодиалог «Россия — ЕС» и перспективы гармонизации энергетического законодательства. Соглашения о сотрудничестве в энергетической сфере между Россией и Европейским союзом. Сотрудничество России с другими зарубежными странами и международными организациями в области энергетики. Международно-правовое и национально-правовое регулирование энергетических отношений.
