(Сальников Е. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2007, N 3)
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ КОМИССИЙ В ДЕЛЕ БОРЬБЫ С ЭКСТРЕМИЗМОМ И ТЕРРОРИЗМОМ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Е. В. САЛЬНИКОВ
Сальников Е. В., старший преподаватель кафедры общих гуманитарных дисциплин Орловского юридического института МВД России, кандидат философских наук.
Экстремизм и терроризм, по общему признанию, представляют одну из главных опасностей для общественного развития в XXI в. Угроза экстремизма возрастает на фоне расширения его видов, масштабов, изменения тактики и стратегии деятельности экстремистских и террористических формирований и зачастую бездеятельности органов власти, в том числе и органов местного самоуправления. Россия является одним из государств, национальной безопасности, территориальной целостности, суверенитету, интересам общества и личности которых угрожают экстремизм и терроризм. Можно констатировать, что российское общество приходит к пониманию реальной угрозы, исходящей от преступлений экстремистского и террористического характера, и начинает принимать адекватные меры. В то же время очевидно, что выработка такого рода мер возможна лишь на основе глубокого понимания сущности экстремизма, закономерностей и тенденций его развития, предпосылок и условий его возникновения, органически связанных с комплексом противоречий в этом мире, а также субъектов противодействия экстремизму и их функциональных обязанностей. Последний аспект проблемы экстремизма к настоящему моменту еще не получил достойного анализа. В общественном сознании, равно как и в сознании ряда общественных и государственных деятелей, прочно утвердился мифический взгляд на вопрос о субъекте противодействия экстремизму. Согласно этой точке зрения таким субъектом должны быть силовые структуры. Между тем даже при первом рассмотрении становится очевидным, что одни только силы правопорядка не могут создать надежный заслон на пути разрушительной деятельности экстремистских элементов. Необходима согласованная деятельность всех элементов общественного и государственного организма, необходимой составляющей которой будет осознание всеми субъектами меры своей ответственности за обуздание экстремизма в России. Вопрос о субъектах противодействия экстремизму не так прост, как может показаться на первый взгляд. Проблему создает нерешенность соотношения категорий экстремизма и терроризма. Так, по Федеральному закону от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» <1> терроризм является одним из видов экстремистской деятельности и имеет субъектов, в обязанности которых входит противодействовать данным феноменам. Вместе с тем есть ряд нормативно-правовых актов, которые регламентируют исключительно терроризм. Речь идет о Федеральном законе от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму» <2> и Указе Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. «О мерах по противодействию терроризму» <3>. Если следовать логике отечественного законодателя и продолжать расценивать терроризм как разновидность экстремизма, то выделяемые в данных актах субъекты должны рассматриваться как дополнительные субъекты противодействия экстремизму. Но есть и другая точка зрения, согласно которой экстремизм выступает в качестве подчиненного терроризму понятия, является феноменом, оправдывающим терроризм. В этом случае мы снова должны обобщить всех субъектов, но уже как субъектов борьбы с терроризмом. ——————————— <1> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3031. <2> Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // Собрание законодательства Российской Федерации. N 11. 2006. Ст. 1146. <3> Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. N 116 «О мерах по противодействию терроризму» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 8. Ст. 897.
Таким образом, в конечном итоге субъектами противодействия экстремизму и терроризму являются Президент РФ, Правительство РФ, Вооруженные Силы, органы внутренних дел, Федеральная служба безопасности, прокуратура, иные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Антитеррористический комитет, антитеррористические комиссии, оперативный штаб по проведению антитеррористической операции, органы местного самоуправления. Представляется, что из их числа центральным положением на уровне субъектов Российской Федерации будут обладать антитеррористические комиссии. Дело в том, что в соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 15 февраля 2006 г. «О мерах по противодействию терроризму» антитеррористические комиссии образовываются для «координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также минимизации и ликвидации последствий его проявления». Исходя из того что особого органа по координации усилий по борьбе с экстремизмом нет, резонно предположить, что антитеррористические комиссии, осуществляя координационную работу, призваны контролировать и направлять совместную деятельность субъектов по противодействию экстремизму в рамках борьбы с террористической угрозой. Обращаясь к компетенции органов местного самоуправления и других субъектов в сфере противодействия экстремизму и терроризму, нетрудно заметить, что существует большая разница между полномочиями, возможностями и средствами этих субъектов, хотя функции, им предоставленные, очень близки. Особенно выделяется в этом плане положение органов местного самоуправления. Обобщая основные положения Федеральных законов от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» и от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму», органы местного самоуправления обязаны в пределах своей компетенции противодействовать экстремизму и выполнять следующие функции: а) предупреждение терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); б) выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование террористического акта (борьба с терроризмом); в) минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма; г) принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности; д) выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц. Исходя из полномочий органов местного самоуправления, приводимых в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <4>, возникают сложности по предупреждению экстремизма в таких отводимых федеральным законодательством органам местного самоуправления вопросах, как выявление, пресечение, раскрытие и расследование террористического акта (борьба с терроризмом) и выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц. ——————————— <4> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 8. Ст. 3792.
Эти сложности таковы. 1. У органов местного самоуправления отсутствуют полномочия по выявлению и пресечению экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений и иных организаций и физических лиц. 2. Они не обладают средствами для выявления, пресечения, раскрытия и расследования террористического акта, борьбы с терроризмом (в том числе отсутствие подзаконных нормативных актов, определяющих механизм реализации указанных полномочий). Перечисленные функции органов местного самоуправления дублируются на федеральном уровне и относятся к компетенции силовых структур (прежде всего Федеральной службы безопасности и органов внутренних дел), за исключением случаев, когда экстремистская деятельность не обладает характеристиками, необходимыми для привлечения к уголовной ответственности. В отношении функции минимизации и ликвидации последствий проявления терроризма следует обратить внимание на ст. 18, 19, 20, 21 Федерального закона «О противодействии терроризму», в которых указывается, что государство осуществляет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, компенсационные выплаты физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта. Возмещение вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями, осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Следовательно, вклад, который могут внести органы местного самоуправления, минимален. В конечном итоге полностью в компетенцию органов местного самоуправления попадает лишь принятие и осуществление профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности (в том числе и терроризма). Однако «профилактические меры» слишком абстрактная формулировка. Нигде не уточняется, какие конкретно действия должны быть совершены и что, собственно, требуется от органов местного самоуправления. В сложившейся ситуации участие органов местного самоуправления в деятельности антитеррористических комиссий и в деле противодействия экстремизму вообще становится все более иллюзорным. Органы местного самоуправления, отягощенные грузом текущих проблем, и так выказывают тенденцию к самоустранению <5>, а имея столь неясные ориентиры к действию, и вовсе легко могут минимизировать свое участие в борьбе с экстремизмом. Но и сами антитеррористические комиссии не знают, что требовать от органов местного самоуправления, какие именно аспекты их деятельности контролировать. ——————————— <5> Об этом см.: Сальников Е. В. Органы местного самоуправления как субъект противодействия экстремизму // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 6.
В итоге страдает качество противодействия экстремизму. Взаимодействия между органами местного самоуправления и другими субъектами противодействия нет или оно слишком слабое. Между тем исключение де-факто органов местного самоуправления из числа действительных субъектов противодействия экстремизму имеет далеко идущие последствия, ибо органы местного самоуправления — это низовой уровень гражданской демократии. Устраняя органы местного самоуправления, мы устраняем во многом само общество от борьбы с экстремизмом. Более того, специфика экстремистской деятельности такова, что огромный ее пласт лежит вне области уголовно наказуемых деяний и выражается в проступках, административная регламентация которых не всегда соответствует степени их общественной опасности и имеет подлинную эффективность. Вся сложность ситуации в том, что экстремизм глубоко укоренен в идеальной сфере общественного бытия, в области общественной психологии и идеологии. Область идей недосягаема для права, крайне трудно поддается исправлению даже в своих материальных проявлениях. Бороться с распространением идей в обществе может и должно само общество. Тем самым органы местного самоуправления оказываются одним из основополагающих, главных субъектов противодействия экстремизму. Сегодня нельзя не замечать насущной необходимости резко улучшить взаимодействие органов местного самоуправления с иными субъектами противодействия экстремизму, и прежде всего с антитеррористическими комиссиями. Ключ к решению проблемы лежит в четком определении тех мер, которые в рамках профилактики экстремизма надлежит осуществлять органам местного самоуправления. На этой основе, с одной стороны, органы местного самоуправления могут требовать предметную поддержку от комиссий по необходимым вопросам, с другой стороны, деятельность органов местного самоуправления становится более подотчетной в сфере противодействия экстремизму, возникает возможность объективной оценки данного субъекта противодействия экстремизму. В целом органы местного самоуправления могут и должны: 1. Взаимодействовать с прокуратурой, передавая сведения о случаях экстремистской деятельности, где отсутствуют основания привлечения к уголовной ответственности с целью активизации вынесения предостережения и предупреждения в соответствии с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности». Вышеуказанным Законом подобная деятельность предусматривается, однако за почти четыре года, прошедшие с момента вступления Закона в силу, органы местного самоуправления не воспользовались в должном объеме правом обращения в прокуратуру с целью вынесения предостережений и предупреждений субъектам в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности. Если подобные примеры и отмечались, то они носили редкий и единичный характер и не вошли в обыденную практику работы органов местного самоуправления. 2. Взаимодействовать с жилищно-коммунальным хозяйством в сфере ликвидации последствий экстремистской деятельности, которые проявляются в виде нанесения на архитектурные сооружения символов и знаков экстремистской направленности. Ни для кого не секрет, что стены зданий, заборы, иные сооружения испещрены надписями и символами экстремистского характера. Представляется, что активность в деле их устранения должны проявить именно органы местного самоуправления. Они же, в свою очередь, должны требовать от комиссий взаимодействия с органами правопорядка для более принципиального подхода к лицам, наносящим подобные граффити. 3. Проводить, выступать заказчиком социальных исследований в коллективах учащихся высших и средних учебных заведений на предмет выявления и обнаружения степени распространения экстремистских идей и настроений. В связи с этим поощрять участников исследований. Именно органы местного самоуправления должны выступать застрельщиками проведения конкурсов творческих проектов по проблемам толерантности, поощрять и развивать культурно-массовые мероприятия в школьных и вузовских коллективах, направленные на недопущение экстремизма. 4. Взаимодействовать с общественными объединениями в целях организации гражданского контроля на печатание, издание кино-, фото-, аудиоматериалов на предмет выявления в них экстремистских идей, их широкое открытое обсуждение, гражданская критика. 5. Организовать в муниципальном образовании «горячую линию» (телефон доверия) для сообщения фактов экстремистской деятельности. 6. Способствовать развитию добровольного движения самостоятельной активности граждан по противодействию экстремизму. Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. «О мерах по противодействию терроризму» определен состав антитеррористических комиссий, в который включен и представитель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Представляется целесообразным обязать его с очередностью не менее чем раз в три месяца подробно отчитываться о мероприятиях, проводимых органами местного самоуправления в рамках противодействия экстремизму. Помимо этого, имеет смысл включать в регламент работы комиссии, представляемый на утверждение главе Антитеррористического комитета, обязательное приглашение на ее заседания представителей отдельных органов местного самоуправления, их заслушивание. В свою очередь, антитеррористическая комиссия не должна ограничиваться только контролирующими функциями. Террористические акты происходят не постоянно и повсеместно, а потому деятельность антитеррористических комиссий по проблемам, о которых их информируют органы местного самоуправления, должна расцениваться как одна из основополагающих. Комиссии следует незамедлительно реагировать на факты экстремизма, осуществлять поддержку начинаний органов местного самоуправления, координируя их действия с деятельностью силовых структур, прежде всего прокуратуры, органов внутренних дел и ФСБ. Речь идет о помощи в организации различного рода экспертиз, юридическом консультировании, усилении административного контроля отдельных районов. Важно, чтобы инициатива, исходящая от органов местного самоуправления, не была задушена в зародыше. Именно на антитеррористических комиссиях лежит бремя ответственности за то, чтобы потенциал гражданского общества в деле борьбы с экстремизмом воплотился в реальные результаты.
