(Халимовский Ю. А.) («Налоги» (газета), 2011, N 14)
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В СУБЪЕКТАХ РФ: БЛУЖДАНИЕ В ТЕМНОТЕ
Ю. А. ХАЛИМОВСКИЙ
Халимовский Ю. А., к. ю.н., старший юрист практики по недвижимости и инвестициям компании «Качкин и Партнеры».
Тема государственно-частного партнерства (ГЧП) становится все более популярной в связи с оживлением экономики и необходимостью реализации различных публичных функций власти и утвержденных ею программ. Развитию ГЧП в России препятствуют, помимо прочего, элементарное непонимание чиновниками сущности этого правового института и его отличие от иных форм взаимодействия власти и бизнеса, с которыми ГЧП необоснованно смешивается. Как известно, федеральное законодательство весьма консервативно в определении допустимых форм ГЧП (предусмотрена только одна форма — концессия), однако у субъектов РФ сохраняется право предусмотреть существование ГЧП в иной форме. Отсутствие опыта и путаница в правовых понятиях негативно сказываются не только на качестве принятого регионального законодательства по ГЧП, но и зачастую делают его не приспособленным для использования на практике. Как результат, проекты ГЧП в регионах исчисляются единицами, а их реализация происходит только в тех регионах, где правовое регулирование учитывает международно-правовой опыт. Попробуем исходя из понимания ГЧП в международно-правовой практике систематизировать ошибки регионального правового регулирования в этой сфере.
Признаки государственно-частного партнерства
Понимание ГЧП, встречающееся в некоторых нормативных актах и публикациях (например, в учебном пособии Высшей школы экономики <1>), отличается неоправданным расширением объема явлений, охватываемых этим термином. ——————————— <1> URL: http:// www. hse. ru/ data/ 2010/ 05/ 16/ 1217218608.pdf.
Исходя из зарубежного опыта, основной смысл ГЧП состоит не просто во взаимодействии публичных и частных образований, а в качественно ином распределении рисков и в опосредованном участии частных партнеров в реализации некоторых функций публичной власти и решении государственных и общественных задач, что нехарактерно для частного бизнеса. Формы ГЧП в мировой практике разнообразны. ГЧП осуществляется на основании концессионных соглашений или соглашений о ГЧП с различными схемами (BOO, BOOT, DBOT и т. п.) <2>. В Российской Федерации, как видно из Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» <3> (далее — Закон о концессии), в форме концессионных соглашений реализуется лишь одна из возможных схем, ВТО — build, transfer, operate, при которой право собственности на объект ГЧП сразу передается публичному образованию, а частный субъект осуществляет лишь управление объектом. ——————————— <2> Лапшина А. А. Проблемы оборота земли при реализации ГЧП-проектов // Корпоративный юрист. 2010. N 6. <3> Собрание законодательства РФ. 2005. N 30. Ч. II. Ст. 3126.
Закон о концессиях и концессионные соглашения были предметом рассмотрения многих публикаций, и потому здесь затрагиваются лишь постольку, поскольку из них можно почерпнуть признаки ГЧП, общие для всех схем. Можно выделить следующие признаки ГЧП: — смешанный разноуровневый субъектный состав, действующий на паритетных началах (всегда присутствуют публичный и частный субъекты); — содержание отношений определяется целью, которая носит общественно значимый характер; — содержание отношений не сводится к какому-либо одному из поименованных в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее — ГК РФ) или ином федеральном законе договору; — отношения предусматривают распределение рисков между участниками. Такие элементы ГЧП, как создание или реконструкция объекта, предоставление государственных гарантий или поручительств, заключение договоров по результатам конкурса и т. п., не являются специфическими и характерны для многих других отношений. Стороны ГЧП определяют содержание правоотношений. С одной стороны, в ГЧП присутствует публичный интерес, а потому и публичный субъект, с другой стороны — интерес частный, предпринимательский, поэтому частным субъектом выступают субъекты предпринимательской деятельности (российские и иностранные юридические лица, индивидуальные предприниматели, объединения на основе простого товарищества). Участие публичного субъекта в ГЧП подчиняется общим правилам (ст. 125 ГК РФ). В случаях и в порядке, предусмотренных соответствующими нормативными актами по специальному поручению Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, от их имени могут выступать юридические лица и граждане. Для ГЧП, как это видно из Закона о концессии и ряда региональных актов, характерно участие со стороны публичного субъекта юридических лиц, осуществляющих отдельные функции (например, пп. 1 п. 1 ст. 5 Закона о концессиях, пп. 4 п. 1 ст. 4 Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» <4>, далее — Закон Санкт-Петербурга о ГЧП). ——————————— <4> Санкт-Петербургские ведомости. 2006. N 244.
Этот признак необходим, но недостаточен, поскольку публичные субъекты взаимодействуют с частными лицами и в других, непартнерских, отношениях, в их числе: — инвестиционные отношения (Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» <5>, Закон Санкт-Петербурга от 17.06.2004 N 282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции» <6> и др.); ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 1999. N 9. Ст. 1096. <6> Новое в законодательстве Санкт-Петербурга: приложение к журналу «Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга». 2004. N 15.
— гражданско-правовые отношения по обеспечению нужд власти (ст. ст. 124 — 125, § 4 гл. 30, § 5 гл. 37 ГК РФ, Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» <7> и др.). ——————————— <7> Собрание законодательства РФ. 2005. N 30. Ч. 1. Ст. 3105.
Общественно значимые цели подразумевают, как правило, создание, реконструкцию или модернизацию инфраструктурных объектов (дороги, мосты, трубопроводы и иные сооружения), объектов энергетики, жилищно-коммунального комплекса, здравоохранения, образования и т. п. Перечень возможных целей установлен Законом о концессиях, однако приведенный там перечень нельзя рассматривать как исчерпывающий, за исключением самих концессионных соглашений. При реализации других форм ГЧП субъекты Российской Федерации вправе предусматривать и иные цели, отвечающие признакам общественной значимости и допускающие извлечение частным партнером прибыли. Любая деятельность государства в сфере гражданских отношений задана его функциями. Существенная разница между участием в ГЧП и предоставлением земельного участка или объекта недвижимости инвестору состоит в том, что публичный субъект предоставляет частному инвестору государственное имущество для достижения, прежде всего, целей инвестирования, которые ведут, по определению, к извлечению прибыли инвестором и лишь опосредованно имеют социальную значимость. Частный субъект получает возможность получить прибыль, но при этом сам несет все связанные с этим риски и обязан выплатить публичному субъекту деньги за приобретение или использование объекта и выполнить иные инвестиционные условия. Иной цели у публичного субъекта, кроме выполнения функции по предоставлению имущества (например, п. 4 ст. 28 Земельного кодекса РФ), может и не быть. Да и объект, возведенный инвестором, может быть не связан с транспортом, инфраструктурой и социальной сферой (например, торговый комплекс или завод). При ГЧП цели извлечь прибыль сопутствует не менее важная цель — добиться общественно значимого полезного результата в соответствующей сфере. Содержание отношений при ГЧП подразумевает их длящийся характер. Как правило, если брать отношения публичного и частного партнеров, отношения можно разделить на несколько этапов, в зависимости от того, по какой схеме осуществляется ГЧП (например, проектирование — строительство — эксплуатация — передача). Каждому этапу схемы соответствуют свое правовое содержание, права и обязанности, закрепляемые в соглашении о ГЧП. При этом, хотя у частного партнера и возникает обязанность осуществить проектирование и согласование проекта, между публичным и частным партнерами не возникает отношений заказчика-подрядчика, подпадающих под действие соответствующих норм ГК РФ, которые исчерпывались бы сдачей и оплатой работ. Пункт 3 ст. 3 Закона о концессиях прямо определяет концессионное соглашение как договор, содержащий элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами и подпадающих по субсидиарному принципу под действие общих норм гражданского законодательства. То же можно утверждать про любое соглашение о ГЧП — это не поименованный в законе и, возможно, смешанный договор (п. п. 2 и 3 ст. 421 ГК РФ). Распределение рисков между публичным и частным партнерами означает, что ГЧП, по существу, не может быть отнесено в чистом виде к предпринимательской деятельности (самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке, — ст. 2 ГК РФ). Это существенное отличие ГЧП от иных форм взаимодействия государства и бизнеса. В обычных хозяйственных отношениях риски одной стороны, как правило, уравновешиваются путем заблаговременного обеспечения возможности потребовать какое-либо возмещение от второй стороны в случае, если она не исполнила своих обязательств. Формой этой предосторожности являются в том числе способы обеспечения исполнения обязательств должника (залог, неустойка и т. п.). За редким исключением риски, связанные с событиями или действиями третьих лиц, не учитываются законодательством как-то особо и возлагаются на одну из сторон. Например, риск гибели вещи лежит на собственнике, хотя договором можно возложить риск на контрагента (арендатора), либо возлагается на подрядчика до сдачи работ. Риски, связанные с событиями или действиями иных лиц, не участвующих в обеспечиваемом обязательстве, всецело падают на лицо, которое от них зависит. Например, п. 3 ст. 401 ГК РФ возлагает на должника риски нарушения обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствия на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствия у должника необходимых денежных средств. При ГЧП происходит перераспределение и других рисков, не охватываемых обеспечением исполнения обязательств. К примеру, ст. 8 Закона Санкт-Петербурга о ГЧП предусматривает возможность выплат Санкт-Петербургом частному партнеру компенсаций, связанных с обеспечением минимального дохода от деятельности партнера по эксплуатации объекта соглашения. Данная мера фактически частично перекладывает предпринимательский риск рентабельности на публичного субъекта. Здесь обеспечивается не обязательство одной из сторон или третьего лица, а недостаточный оборот, потребительская активность и т. п. Аналогичные нормы есть в признанном наиболее развитым мировом законодательстве о ГЧП — в английских стандартизированных контрактах по частному проектному финансированию (Standardisation of PFI Contracts, version 4 <8>) также содержатся условия по компенсации частному инвестору потерь, связанных с различными обстоятельствами, выходящими за пределы обычных обязательств сторон. Например, это могут быть потери, связанные с изменением законодательства. ——————————— <8> URL: http:// www. hm-treasury. gov. uk/ ppp_ standardised_ contracts. htm.
Стоит обратить внимание, что не все схемы ГЧП предусматривают в равной степени распределение рисков. Как видно из Закона о концессиях, закрепленный в нем подход к содержанию концессионных соглашений буквально не допускает выплаты концессионеру каких-либо компенсаций в связи с недополучением прибыли, изменением законодательства и т. п. Это же прослеживается и в типовых концессионных соглашениях, утвержденных Правительством Российской Федерации. Перераспределение рисков в ГЧП зависит от вида проекта и, как правило, касается рисков, связанных с эксплуатацией объекта ГЧП и недостижением каких-либо параметров такой эксплуатации (объема сбыта, трафика и т. п.). Перераспределение рисков обусловлено общественно значимыми целями, поскольку все же имманентные задачи публичного и частного партнеров отличаются (исполнение функции и получение прибыли), но поскольку их реализация возможна лишь при достижении общей цели и сотрудничестве, то и риски необходимо нести совместно. Интерес частного партнера гарантируется публичным субъектом посредством обеспечения минимальной доходности, оборота, компенсацией изменения тарифов и регулируемых цен. Таким образом, государственно-частное партнерство можно определить как взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного субъектов для целей одновременного получения прибыли и достижения общественно полезных целей в определенных отраслях экономики, основанное на соединении денежных и иных вкладов партнеров и таком распределении рисков, которое допускает частичное освобождение частного субъекта от предпринимательских рисков, обычных при соответствующей деятельности.
Региональное законодательство о ГЧП
Экспертным советом по законодательству о государственно-частном партнерстве Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по экономической политике и предпринимательству был одобрен проект модельного регионального закона «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства». В ряде субъектов Российской Федерации приняты свои законы о ГЧП на основе модельного закона, в некоторых — независимо от него. Для удобства восприятия основные сведения о законах субъектов Российской Федерации систематизированы в таблице 1.
Таблица 1
Субъект(ы) РФ Схемы ГЧП Сферы Распределение рисков
Модельный закон Конкретные схемы Транспорт, системы Распределение ГЧП не ЖКХ, энергоснабжение рисков — предусмотрены, и распределение существенное названы варианты энергии, условие финансового государственное соглашения и имущественного и муниципальное о ГЧП. участия управление, Предусмотрены публичного правопорядок и конкретные субъекта безопасность, связь, варианты выплат использование из бюджета в природных ресурсов, пользу частного здравоохранение, партнера воспитание, культура, спорт, образование, туризм, рекреация, иные
Санкт-Петербург 7 схем по Образование, Предусмотрены соглашению здравоохранение, конкретные о ГЧП, концессия, социальное варианты выплат «иные формы» обслуживание из бюджета в населения, пользу частного физическая культура, партнера спорт, культура, туризм, транспортная и инженерная инфраструктура, инфраструктура связи и телекоммуникаций
Калининградская Конкретные схемы Как в модельном Варианты область ГЧП не законе распределения предусмотрены, рисков названы варианты не указаны финансового и имущественного участия публичного субъекта
Удмуртская Конкретные схемы Общественная Варианты республика ГЧП не инфраструктура распределения предусмотрены, рисков названы варианты не указаны финансового и имущественного участия публичного субъекта
Челябинская Конкретные схемы Как в модельном Варианты область ГЧП не законе, распределения предусмотрены, дополнительно жилое рисков названы варианты и нежилое не указаны финансового строительство, и имущественного инновационное участия промышленное публичного производство, субъекта. К ГЧП агропромышленность отнесено инвестирование, поставка товаров, работ и услуг для государственных нужд
Ямало-Ненецкий Конкретные схемы Как в модельном Варианты автономный округ ГЧП не законе распределения предусмотрены, рисков названы варианты не указаны. финансового Предусмотрена и имущественного возможность участия компенсации публичного минимального субъекта трафика или объема потребления частному партнеру
Республика Алтай Конкретные схемы Как в модельном Варианты ГЧП не законе, инновации, распределения предусмотрены, сельскохозяйственная рисков названы варианты деятельность не указаны. финансового Предусмотрена и имущественного возможность участия субсидий публичного на восполнение субъекта; затрат или концессия, «иные недополученных формы». К ГЧП доходов отнесено инвестирование, предоставление госимущества
Республика Конкретные схемы Как в модельном Варианты Калмыкия ГЧП не законе, инновации, распределения предусмотрены, сельскохозяйственная рисков названы варианты деятельность, не указаны финансового объекты и имущественного потребительского участия рынка публичного субъекта. Формами ГЧП названы участие в уставных капиталах и реализация инвестиционных проектов
Кемеровская Конкретные схемы Сферы ГЧП не Варианты область ГЧП не конкретизированы распределения предусмотрены. рисков К ГЧП отнесено не указаны участие в уставных капиталах, реализация инвестиционных проектов, подготовка кадров, «иные формы»
Вологодская Конкретные схемы Сферы ГЧП не Варианты область ГЧП не конкретизированы распределения предусмотрены. рисков К ГЧП отнесено не указаны участие в уставных капиталах, реализация инвестиционных проектов, предоставление госгарантий, «иные формы»
Томская область Конкретные схемы Сферы ГЧП не Варианты ГЧП не конкретизированы распределения предусмотрены. рисков К ГЧП отнесено не указаны участие в уставных капиталах, соглашение о ГЧП, концессия, «иные формы»
Ставропольский Конкретные схемы Как в модельном Варианты край ГЧП не законе, инновации, распределения предусмотрены. сельскохозяйственная рисков К ГЧП отнесено деятельность не указаны инвестирование, поставка товаров, работ и услуг для государственных нужд, лизинг, «иные формы»
Как следует из анализа региональных правовых актов, с момента своего принятия в 2006 г. Закон Санкт-Петербурга о ГЧП остается наиболее проработанным региональным актом в сфере государственно-частного партнерства. Наиболее характерными недостатками региональных законов являются: смешение ГЧП с другими видами отношений; отсутствие конкретных схем реализации ГЧП; отсутствие вариантов распределения рисков. Проанализируем названные недостатки поподробнее. Смешение ГЧП с другими видами отношений обычно состоит в причислении к институту ГЧП таких форм взаимодействия публичных и частных субъектов, как создание особых экономических зон и участие в уставном (складочном) капитале юридических лиц, инвестиционная деятельность, поставка товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Две первые формы взаимодействия могут быть признаны своеобразными формами ГЧП, но ввиду существенного различия и большого объема требуют отдельного рассмотрения. В отличие от ГЧП поставки для государственных нужд не обладают необходимыми признаками, на которые мы указывали в настоящей статье, кроме достижения общественно полезной цели. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не дает оснований предположить, что отношения сторон выходят за рамки обыкновенного исполнения обязательств, возникших из соответствующего поименованного договора. Отсутствует при исполнении контракта и специальное распределение рисков. Достижение общественно полезной цели в данном случае проявляется лишь для публичного субъекта, который реализует свои властные функции и полномочия. Частный субъект этой цели как таковой не разделяет, его цель — извлечение прибыли. С точки зрения частного субъекта, единственным отличием государственного контракта от заключения договора поставки или подряда с частным контрагентом является особый порядок заключения договора. ГЧП же предполагает как общность целей для участников, так и качественно иное содержание правоотношений. Отличный от ГЧП характер отношений при государственном контракте проявляется и в том, что само заключение подобного контракта может быть формой исполнения соглашения о ГЧП. Например, если публичный партнер принял на себя риск недостижения частным партнером нужного объема сбыта, одним из вариантов компенсации может быть размещение публичным партнером у контрагента заказа на поставку товаров, работ и услуг для публичных нужд, что обеспечило бы зафиксированные в соглашении о ГЧП показатели. Инвестиционная деятельность имеет больше сходств с ГЧП. По существу, ГЧП — это результат значительной эволюции понятия инвестирования, существенным отличием являются особые цели инвестирования и распределение рисков. Отнесение инвестирования к ГЧП неверно потому, что инвестирование — более широкое явление и понятие. ГЧП является особой формой соединения и реализации публичных и частных инвестиций, но не наоборот. Отсутствие конкретных схем реализации ГЧП связано с ошибками в понимании правовой природы ГЧП и игнорированием иностранного опыта. ГЧП — слишком новое явление и по своему содержанию не может быть заведомо урегулировано исходя из абстрактных представлений о содержании партнерских отношений. Каждое соглашение о ГЧП — творческий продукт, поскольку должно отвечать требованиям достижения каких-то конкретных общественно значимых целей и социальных задач, а кроме того, в рамках ГЧП часто реализуются уникальные проекты, не имеющие аналогов. Вместе с тем не секрет, что общественные отношения имеют тенденцию повторяться в основных элементах, что, собственно, позволяет их типизировать и регулировать. Это дает возможность, во-первых, предусмотреть типовые схемы организации отношений в рамках ГЧП и, во-вторых, установить, какие риски при какой схеме необходимо распределить между сторонами. В значительной мере, как видно из регионального законодательства, типизирован набор инструментария, который использует публичный субъект (собственно, особой заслуги в этом нет, поскольку весь этот инструментарий предусмотрен гражданским и бюджетным законодательством). В некоторых региональных законах сделана попытка урегулирования отдельных рисков (в основном связанных с минимальным уровнем трафика или потребления). Только в Санкт-Петербурге на данный момент предусмотрены варианты построения отношений, но привязки к рискам отсутствуют и здесь. Федеральный законодатель, приняв Закон о концессиях, оставил все остальные варианты ГЧП на усмотрение региональных властей. По-видимому, регионы оказались неспособны адекватно заполнить оставшийся правовой вакуум как из-за отсутствия должного уровня юридической техники, так и из-за нехватки политической воли и, возможно, непонимания собственного экономического интереса. Даже в Санкт-Петербурге, несмотря на все достоинства регионального закона, каждое соглашение о ГЧП подвергается детальной «ручной доработке», т. к. в противном случае механизм не заработал бы. Между тем есть иностранный опыт, который свидетельствует о возможности стандартизации отношений в рамках ГЧП. Например, в Великобритании, как уже указывалось, предусмотрены стандартные контракты. Во многих субъектах Закон не предусматривает не только схем ГЧП, но и сколько-нибудь специфического регулирования этих отношений. Предусмотрено, что отношения в рамках ГЧП регулируются соглашением, заключаемым с победителем конкурса, и все. При этом содержание соглашения о ГЧП, как видно из региональных законов, не исчерпывается условиями конкурса, а во многом определяется после него. Фактически при таком подходе конкурсная документация содержит лишь минимальный и иногда формальный набор требований, не исчерпывающий содержания ГЧП в каждом конкретном случае. С одной стороны, нормативный акт и конкурсная документация не могут содержать всех условий ГЧП, с другой, отсутствие подробного регулирования и подробного описания содержания будущего соглашения о ГЧП в материалах конкурса повышает вероятность возникновения разночтений и конфликтов, увеличивает риск незаключения соглашения, с одной стороны, а с другой — увеличивает возможность как для выдвижения необоснованных требований со стороны частного субъекта, так и злоупотребления полномочиями со стороны публичного субъекта (что, в общем-то, является коррупциогенным фактором). Следует признать, что, по-видимому, допустимая детализация регулирования и стандартизации схем ГЧП обратно пропорциональна значимости и стоимости проекта. Чем меньше количество вложений, уровень социальной значимости и срок осуществления, тем больше стандартных условий можно предусмотреть. По-видимому, максимальное количество условий следует оставлять на усмотрение сторон при осуществлении уникальных или пробных проектов, таких как Орловский туннель и т. п., типовые соглашения следует устанавливать для перспективного «мини-ГЧП». Отсутствие вариантов распределения рисков, равно как и критериев возникновения необходимости их компенсации и требований к процедуре признания наступления «рисковых» случаев, также увеличивает усмотрение сторон и способно порождать конфликты, затягивать переговорный процесс и откладывать начало осуществления ГЧП, повышая риски неудачи в связи с изменением ситуации. Необходима типология рисков, которые целесообразно разделить на а) возлагаемые на публичного субъекта, б) разделяемые и в) возлагаемые на частного субъекта. Распределение рисков означает распределение негативных последствий наступления тех или иных событий (возложение обязанности выплатить компенсацию каких-либо потерь или, напротив, устранение такой обязанности). Очевидно, что распределение рисков должно соответствовать компетенции участника ГЧП. Полагаем, что законодательные, политические риски и риски, связанные с общественным мнением по поводу проекта (например, реакцией жителей близлежащих или расселяемых домов), должны возлагаться на публичного субъекта, а риски, связанные с возможными недостатками и ошибками при проектировании, строительстве, технической эксплуатации объекта ГЧП, риски нарушения обязательств по отношению к третьим лицам или привлечения к ответственности перед третьими лицами — на частного субъекта. Прочие риски (риски неполучения минимально допустимого дохода от эксплуатации ГЧП, риски недостижения заданных показателей, таких как качество каких-либо услуг и т. п., финансовые риски, риски неверного определения концепции и др., если они не сводятся к риску одного из участников), по-видимому, должны быть общими.
Необходимо развивать законодательство
Правовое регулирование ГЧП в настоящее время почти полностью отдано на откуп региональным властям. Это представляется одним из факторов, тормозящих развитие ГЧП, поскольку многие акты неэффективны и существуют лишь формально, без практической реализации их положений. Это приводит к необходимости принять федеральное законодательство в области ГЧП, которое могло бы послужить основой для региональных законов, а также устранить ряд правовых коллизий, отмечавшихся в обсуждении ГЧП (проблемы, связанные с предоставлением земельных участков, выкупом и продажей имущества и т. п.). Следует в общем виде установить перечень схем ГЧП и набор существенных условий соглашения о ГЧП в зависимости от применяемой схемы, основы распределения рисков. Даже та форма ГЧП, которая закреплена Законом о концессиях, требует доработки, поскольку федеральный законодатель не предусмотрел вариантов и механизмов перераспределения рисков между сторонами. Следует отметить, что федеральное законотворчество — идеальный вариант решения, но, по-видимому, недостижимый, поскольку с 2005 г. федеральный законодатель не проявил значительного интереса к этой сфере. Значительно более перспективным представляется путь совершенствования регионального законодательства на основе ряда предварительных шагов. Подготовка усовершенствованных законопроектов должна основываться на: — изучении иностранного и международного опыта как в части схем ГЧП, так и в части порядка заключения самих соглашений, их стандартизации, применяемых вариантов распределения рисков и компенсаций; — разработке методических рекомендаций и обучающих программ; — совершенствовании модельного закона; — популяризации идеи ГЧП и пропаганды сведений об успешных региональных ГЧП-проектах. Эффективное применяющееся законодательство может стать той стартовой площадкой, в которой нуждаются многие регионы, не обладающие достаточными бюджетами для реализации своих социально-экономических программ исключительно за бюджетный счет.
